Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 2. Abteilung

 

VB.2016.00607

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 2. Kammer

 

 

 

vom 21. Februar 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Jsabelle Mayer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA D,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA,

hat sich ergeben:

I.  

A. A, geboren 1962, dänische Staatsangehörige, reiste am 10. Januar 2003 in die Schweiz. Am 28. März 2003 wurde ihr vom Kanton Zürich eine Aufenthaltsbewilligung EG/EFTA zum Verbleib bei der Tochter B (geboren 1994) bzw. zum Familiennachzug ohne Erwerbstätigkeit erteilt. Die Aufenthaltsbewilligung wurde in der Folge verlängert; fortan mit dem Vermerk "berechtigt zur Erwerbstätigkeit". Vom 1. September 2004 bis 31. August 2012 wurde sie von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich mit Fr. 164'667.25 unterstützt. Nach Verlegung des Wohnsitzes nach C im September 2012 bezog sie weiterhin Sozialhilfegelder, welche sich im September 2016 auf insgesamt Fr. 113'859.90 beliefen.

B. In den Jahren 2006 und 2007 arbeitete A zu 50 % in einem Arbeitsintegrationsprogramm der sozialen Einrichtungen und Betriebe der Stadt Zürich. Am 26. Oktober 2012 stellte sie ein Gesuch um Zusprechung von IV-Leistungen, welches die IV-Stelle Zürich am 1. November 2013 mit begründeter Verfügung abwies. Am 27. Oktober 2014 stellte sie erneut ein Gesuch um IV-Leistungen. Dieses wurde von der IV-Stelle Zürich mit Vorbescheid vom 27. April 2016 und anschliessend mit Verfügung vom 7. Juli 2016 abgewiesen. Gegen die Verfügung der IV-Stelle wurde am 6. September 2016 Beschwerde beim Sozialversicherungsgericht erhoben, welche nach wie vor rechtshängig ist.

C. Mit Verfügung vom 16. März 2015 widerrief das Migrationsamt die Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA von A und setzte ihr eine Frist zum Verlassen der Schweiz bis 30. Juni 2015.

II.  

Einen hiergegen erhobenen Rekurs wies die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 13. September 2016 ab. Die Rekursabteilung setzte A eine neue Frist zum Verlassen der Schweiz bis 31. Dezember 2016.

III.  

Mit Beschwerde vom 5. Oktober 2016 beantragte A (nachfolgend: die Beschwerdeführerin) dem Verwaltungsgericht, der Entscheid der Vorinstanz sei aufzuheben und es sei ihr die Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zu belassen. Eventualiter ersuchte sie um Sistierung des Beschwerdeverfahrens bis ein rechtskräftiger Entscheid über ihre IV-Rente vorliege. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners. Weiter ersuchte sie um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und um Bestellung von Rechtsanwalt D als unentgeltlichen Rechtsbeistand.

Während die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion auf Vernehmlassung verzichtete, liess sich das Migrationsamt nicht vernehmen.

Mit Präsidialverfügung vom 22. November 2016 forderte der Abteilungspräsident das Sozialzentrum E auf, innert einer Frist von 10 Tagen eine vollständige Aufstellung (Kontoauszug) über die Höhe der von der Beschwerdeführerin von September 2004 bis zu ihrem Wegzug aus der Stadt Zürich bezogenen Sozialhilfegelder einzureichen. Mit Eingabe vom 2. Dezember 2016 reichten die Sozialen Dienste der Stadt Zürich die gewünschten Unterlagen ein. Diese wurden den Parteien zur Gewährung des rechtlichen Gehörs zugestellt.

Die Kammer erwägt:

1.  

Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung, und die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden, nicht aber die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (§ 20 Abs. 1 in Verbindung mit § 50 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.  

2.1 Gemäss Art. 2 Abs. 2 des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 (AuG) gilt dieses Gesetz für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) und ihre Familienangehörigen nur so weit, als das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen [FZA], SR 0.142.112.681) keine abweichenden Bestimmungen enthält oder das Ausländergesetz günstigere Bestimmungen vorsieht.

2.2 Gemäss Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA erhalten Angehörige eines EU-Mitgliedstaats, die keine Erwerbstätigkeit ausüben, eine Aufenthaltsbewilligung, sofern sie über genügende finanzielle Mittel verfügen, sodass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen müssen und sie zudem über einen Krankenversicherungsschutz verfügen, der sämtliche Risiken abdeckt. Über genügende finanzielle Mittel im Sinn von Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA verfügt eine Person, wenn sie durch eigene Finanzmittel oder durch finanzielle Unterstützung von anderen Personen ihren Lebensunterhalt finanzieren kann, ohne auf Leistungen der Sozialhilfe oder auf Ergänzungsleistungen angewiesen zu sein (BGE 135 II 265 E. 3.3–7; BGE 142 II 35 E. 5.1); die für den Lebensunterhalt notwendigen Kosten bestimmen sich gemäss Art. 16 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Mai 2002 über die Einführung des freien Personenverkehrs (VEP) nach den Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien).

2.3 Der Anspruch nach Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA ist jedoch subsidiär zu anderen Aufenthaltsansprüchen des FZA (BGr, 8. Juli 2014, 2C_1102/2013, E. 4.1). Es ist daher vorab zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin gegebenenfalls ein Anspruch aus Art. 4 Abs. 1 Anhang I FZA zukommt. Nach dieser Bestimmung haben Staatsangehörige einer Vertragspartei und ihre Familienangehörigen nach Beendigung ihrer Erwerbstätigkeit ein Recht auf Verbleib im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei. Die Beschwerdeführerin war ab einem unbekannten Zeitpunkt im Jahr 2006 bis August 2007 im 2. Arbeitsmarkt (Näherei/Wäscherei der Arbeitsintegration der Stadt Zürich) tätig. Der Begriff des Arbeitnehmers wird nach Gemeinschaftsrecht definiert. Nicht als "Arbeitnehmer" im Sinn von Art. 6 ff. Anhang I FZA gilt, wer Tätigkeiten, die nicht dem gewöhnlichen Arbeitsmarkt zuzurechnen sind, sondern der Weiterbildung oder Wiedereingliederung von physisch oder psychisch beeinträchtigten Personen dienen, ausübt (BGE 131 II 339 E. 3.1 und E. 3.3 = Pra 95 [2006] Nr. 39). Nach dem Gesagten kann die Beschwerdeführerin, die während der Dauer ihrer Anwesenheit lediglich in einem Arbeitsintegrationsprogramm tätig war, nicht als "Arbeitnehmerin" im Sinn des FZA gelten. Demzufolge kommt ihr kein Verbleiberecht nach Beendigung der Tätigkeit zu und gelangt Art. 24 Anhang I FZA subsidiär zur Anwendung.

2.4 Die Vorinstanz erachtete die Voraussetzungen nach Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA als offensichtlich nicht erfüllt. Die Beschwerdeführerin habe praktisch seit ihrer Einreise in die Schweiz und bis heute massiv von der Sozialhilfe unterstützt werden müssen. Im 1. Arbeitsmarkt sei sie nie tätig gewesen, im 2. Arbeitsmarkt lediglich zeitweise 2006/2007. Ihre Gesuche um Ausrichtung einer Invalidenrente seien erfolglos geblieben. Eine Loslösung von der Sozialhilfe sei nicht absehbar.

2.5 Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, ein unverschuldeter Sozialhilfebezug rechtfertige den Widerruf der Aufenthaltsbewilligung nicht. Zwar habe die IV-Stelle das Gesuch um Rentenleistungen abgewiesen; die Beschwerde gegen die Abweisung sei indessen nach wie vor rechtshängig, womit noch nicht bekannt sei, ob sie eine IV-Rente erhalten werde. Habe sie indessen Anspruch auf eine IV-Rente, könne sie sich von der Sozialhilfe ablösen. Die Prognose sei daher sehr gut, dass sie sich bei einer Gutheissung der IV-Beschwerde auf Dauer werde von der Sozialhilfe ablösen können.

2.6 Die Beschwerdeführerin wird seit über 12 Jahren von der öffentlichen Fürsorge unterstützt. Im September 2016 belief sich der insgesamt bezogene Betrag auf Fr. 278'527.15. Die IV-Stelle Zürich verneinte einen Anspruch auf Invalidenrente zuletzt mit Verfügung vom 7. Juli 2016. Wäre die dagegen erhobene Beschwerde beim Sozialversicherungsgericht erfolgreich und würde die Beschwerdeführerin als 100 % arbeitsunfähig erachtet, so könnte sie ihren Lebensunterhalt mit IV-Leistungen und gegebenenfalls mit Ergänzungsleistungen bestreiten. Die Beschwerdeführerin beantragt daher eventualiter, das Beschwerdeverfahren zu sistieren, bis ein rechtskräftiger Entscheid über die IV-Leistungen vorliege.

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung darf die Migrationsbehörde bei geltend gemachter dauernder Arbeitsunfähigkeit solange nicht über den weiteren Aufenthaltsstatus entscheiden, als die IV-Abklärungen bezüglich der dauernden Arbeitsunfähigkeit noch im Gang sind. Im Zweifelsfall ist die Verfügung der zuständigen IV-Stelle abzuwarten. Der Aufenthaltsstatus darf nur dann früher geregelt werden, wenn die IV-rechtliche Ausgangslage als Vorfrage zum Bewilligungsentscheid klar und eindeutig erscheint (BGE 141 II 1 E. 4.2.1; BGr, 27. August 2015, 2C_771/2014, E. 2.3.3; BGr, 8. Juli 2014, 2C_1102/2013, E. 4.4; BGr, 30. Oktober 2013, 2C_587/2013, E. 4.3). Eine Sistierung des migrationsrechtlichen Beschwerdeverfahrens, um das Ergebnis des sozialversicherungsrechtlichen Beschwerdeverfahrens abzuwarten, ist vorliegend aus folgenden Gründen nicht angezeigt: Aus den bundesgerichtlichen Erwägungen ergibt sich nicht, dass die Migrationsbehörden und die mit dem ausländerrechtlichen Aufenthaltsstatus befassten Gerichte mit dem Entscheid zuwarten müssen, bis die Verfügung der IV-Stelle rechtskräftig geworden ist. Während ein Rentenvorbescheid der IV-Stelle in der Regel nicht ausreichend erscheint (vgl. BGr, 30. Oktober 2013, 2C_587/2013, E. 4.3), kann bei klarer Sachlage auf einen begründeten Vorbescheid abgestellt werden (BGr, 27. August 2015, 2C_771/2014, E. 2.3.3). Liegt schon eine anfechtbare Verfügung der IV-Stelle vor, darf über den migrationsrechtlichen Status entschieden werden (vgl. BGr, 8. Juli 2014, 2C_1102/2013, E. 5.3). Mit begründeter Verfügung vom 7. Juli 2016 hat die IV-Stelle das Gesuch der Beschwerdeführerin um Leistungen der Invalidenversicherung zu erhalten, abgewiesen. Die IV-Stelle stützte sich dabei insbesondere auf ein Gutachten der F, wonach bei der Beschwerdeführerin eine rezidivierende depressive Störung mit leicht bis mittelgradiger Episode diagnostiziert worden sei. Aus IV-rechtlicher Sicht begründe dies keine langandauernde Arbeitsunfähigkeit. Zudem werde die Arbeitsfähigkeit der Beschwerdeführerin vorwiegend aufgrund psychosozialer Faktoren eingeschränkt (z. B. finanzielle Probleme, fehlende Qualifikation, fehlende Integration sowie Sprachkenntnisse etc.). Diese Faktoren würden allerdings als IV-fremd gelten, weshalb sie bei der Ermittlung der Restarbeitsfähigkeit nicht mitberücksichtigt werden könnten. Aus körperlicher Sicht seien gewisse Beschwerden bzw. Einschränkungen hingegen objektiviert. Dass aufgrund der Knie-, Rücken- und Handprobleme nicht alle Tätigkeiten ausgeübt werden könnten, sei nachvollziehbar. Jedoch sei aus medizinischer Sicht eine angepasste Tätigkeit weiterhin zu 100 % zumutbar. Aus versicherungsmedizinischer Sicht liege daher eine 100%ige Arbeitsfähigkeit vor. Die Erwägungen der IV-Stelle lassen den Sachverhalt in IV-rechtlicher Hinsicht als klar und eindeutig erscheinen: Weder weist die Beschwerdeführerin eine schwere psychische Erkrankung auf, noch sind ihre somatischen Beschwerden derart schwerwiegend, dass unter Berücksichtigung der Leiden eine angepasste Tätigkeit nicht ausgeübt werden könnte. Dass die sozialversicherungsrechtliche Verfügung noch nicht rechtskräftig ist, hindert das Verwaltungsgericht nicht daran, das migrationsrechtliche Beschwerdeverfahren weiterzuführen.

2.7 Da die Beschwerdeführerin als Sozialhilfebezügerin nicht über genügende finanzielle Mittel im Sinn von Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA verfügt, kann sie gestützt auf diese Bestimmung keinen Aufenthaltsanspruch ableiten. Mit der baldigen Ablösung von der Sozialhilfe ist ebenfalls nicht zu rechnen: Zwar erscheint die Beschwerdeführerin aus Sicht der IV-Stelle als 100 % arbeitsfähig und verfügt sie über Deutschkenntnisse auf dem Niveau B1. Indessen wird ihre berufliche Integration durch verschiedene Faktoren (u. a. Gesundheitszustand, fehlende Qualifikation, Alter, mangelnde soziale Integration) erschwert. Dass sie sich durch Aufnahme einer Erwerbstätigkeit von der Sozialhilfe loslösen würde, wird von der Beschwerdeführerin denn auch nicht geltend gemacht. Aus den Akten gehen auch keine aktiven, langfristigen Bemühungen um eine Arbeitsstelle hervor, sondern lediglich sehr sporadische Bewerbungsschreiben (Bewerbung bei G im Januar 2015; Bewerbung beim Hotel H im Mai 2013; Bewerbung als … im Mai 2013; Bewerbung bei I im Juni 2008). Die eingereichten Bewerbungen um Freiwilligeneinsätze (Bewerbung beim Freiwilligendienst K sowie beim Verein L, jeweils vom Dezember 2013) sind nicht zu berücksichtigen. Laut Schreiben der zuständigen Sozialarbeiterin J vom 10. Februar 2014 wollte die Beschwerdeführerin auch kein Eingliederungsprogramm besuchen. Aus Sicht der Sozialarbeiterin (E-Mail vom 7. September 2016) ist die Ablösung der Beschwerdeführerin von der wirtschaftlichen Sozialhilfe aufgrund der gesundheitlichen Situation und den sozialen Problemen der Beschwerdeführerin nicht absehbar. Sodann hilft der Hinweis der Beschwerdeführerin, sie werde gegebenenfalls Ergänzungsleistungen beziehen können, nicht, da beim Bezug von Ergänzungsleistungen die "erforderlichen Mittel" im Sinn von Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA ebenfalls nicht gegeben sind (siehe dazu BGE 135 II 265 E. 3.7; BGr, 23. Oktober 2014, 2C_52/2014, E. 4.2; BGr, 6. September 2014, 2C_737/2014, E. 1.2). Im Übrigen sieht Art. 16 Abs. 2 VEP explizit vor, dass die finanziellen Mittel für rentenberechtigte EU- und EFTA-Angehörige sowie ihre Familienangehörigen dann ausreichend sind, wenn sie den Betrag übersteigen, der einen schweizerischen Antragsteller oder eine schweizerische Antragstellerin und allenfalls seine oder ihre Familienangehörigen zum Bezug von Ergänzungsleistungen nach dem Bundesgesetz vom 19. März 1965 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG) (bzw. heute nach dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [ELG]) berechtigt. Bei dieser Sachlage durfte die Vorinstanz zu Recht einen Anwesenheitsanspruch der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA verneinen.

Da die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die Erteilung der Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA nicht mehr erfüllt (vgl. Art. 23 Abs. 1 VEP), durfte Letztere widerrufen bzw. nicht verlängert werden (vgl. BGE 136 II 329 E. 2.2).

2.8 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, sie würde die Bedingungen von Art. 28 AuG erfüllen. Nach dieser Bestimmung mit dem Titel "Rentnerinnen und Rentner" können Ausländerinnen und Ausländer, die nicht mehr erwerbstätig sind, zugelassen werden, wenn sie ein vom Bundesrat festgelegtes Mindestalter erreicht haben (lit. a), besondere persönliche Beziehungen zur Schweiz besitzen (lit. b) und über die notwendigen finanziellen Mittel verfügen (lit. c). Weder erfüllt die Beschwerdeführerin das vom Bundesrat geforderte Mindestalter von 55 Jahren (Art. 25 Abs. 1 der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE]), noch verfügt sie als Sozialhilfebezügerin über die notwendigen finanziellen Mittel (vgl. Art. 25 Abs. 4 VZAE sowie Marc Spescha in: derselbe/Hanspeter Thür/Andreas Zünd/Peter Bolzli/Constantin Hruschka, Migrationsrecht Kommentar, 4. A., Zürich 2015, Art. 28 AuG N. 4).

2.9 Im Übrigen bestehen keinerlei Anhaltspunkte für eine rechtsverletzende Ermessensausübung durch die Vorinstanz, welche in ihrem Entscheid nach pflichtgemässem Ermessen alle massgeblichen Abwägungskriterien (Art. 96 AuG) berücksichtigt hat. Zwar lebt die Beschwerdeführerin schon seit 14 Jahren in der Schweiz. Indessen war sie im Zeitpunkt ihrer Einreise bereits 40 Jahre alt. Vorher lebte sie in Dänemark; geboren wurde sie in .... Eine massgebliche Integration in der Schweiz hat nicht stattgefunden: Seit 2004 musste sie durchgehend von der Sozialhilfe unterstützt werden; sie war nur kurze Zeit im 2. Arbeitsmarkt tätig. Am 21. März 2005 wurde sie mit Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat wegen einfacher Körperverletzung zu drei Monaten Gefängnis (bedingt) verurteilt, weil sie ihrem Ex-Mann anlässlich eines Streits ein Messer anwarf, welches ihn in der rechten Wade traf, worauf dieser Schnitt- und Stichverletzungen erlitt. In der Schweiz lebt einzig ihre volljährige Tochter. Dass diese gemäss Arztbericht von Prof. M vom 30. September 2016 die wichtigste Bezugsperson und für die psychische Gesamtsituation der Beschwerdeführerin von erheblicher Bedeutung ist, vermag nichts daran zu ändern, dass der Beschwerdeführerin eine Rückkehr nach Dänemark zuzumuten ist, da ihre gesundheitlichen Beschwerden ohne Weiteres auch in Dänemark behandelt werden können.

Wegweisungsvollzugshindernisse (Art. 83 AuG) sind weder ersichtlich, noch wurden solche geltend gemacht.

Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.

3.  

3.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin grundsätzlich die Gerichtskosten aufzuerlegen und steht ihr keine Parteientschädigung zu (vgl. § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG). Zu prüfen bleibt ihr Gesuch um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung und unentgeltlichen Rechtsbeistands. Nach § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen. Sie haben nach Abs. 2 derselben Bestimmung Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren. Offensichtlich aussichtslos sind Begehren, bei denen die Aussichten zu obsiegen wesentlich geringer sind als die Aussichten zu unterliegen und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 16 N. 46).

3.2 Die Beschwerdeführerin wird weiterhin von der öffentlichen Fürsorge unterstützt, weshalb sie zweifellos als mittellos gilt. Aufgrund ihrer langandauernden Sozialhilfeabhängigkeit erfüllt die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen von Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA offensichtlich nicht. Bei dieser Sachlage muss von der Aussichtslosigkeit des Begehrens ausgegangen werden, weshalb die Gesuche um unentgeltliche Prozessführung und unentgeltlichen Rechtsbeistand abzuweisen sind. Ausgangsgemäss hat die Beschwerdeführerin daher die Gerichtskosten zu tragen und ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und unentgeltlichen Rechtsbeistand wird abgewiesen.

2.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

5.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.    Mitteilung an …