Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2016.00611

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 13. Juli 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

 

 

 

In Sachen

 

 

Gemeinde A, vertreten durch den Gemeinderat,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

B, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Fremdplatzierungskosten,

hat sich ergeben:

I.  

Am 25. Juni 2015 ordnete die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) E die Unterbringung von B, geboren 2002, bei der Stiftung D in F an. In der Folge ersuchte G, die Beiständin von B, den Gemeinderat A um Übernahme der Aufenthaltskosten im Betrag von Fr. 11'897.- pro Monat.

Mit Beschluss vom 13. Juli 2015 wies der Gemeinderat A das Gesuch um Kostengutsprache ab. Er ordnete aber an, dass die fälligen Rechnungen der Stiftung D sowie die nötigen sozialhilferechtlichen Auslagen für B vorschussweise geleistet würden, bis die Zuständigkeitsfrage geklärt sei.

Innert erstreckter Vernehmlassungsfrist, mit Beschluss vom 26. Oktober 2015, zog der Gemeinderat A seinen Beschluss vom 13. Juli 2015 in Wiedererwägung und wies das Kostengutsprachegesuch mangels sozialhilferechtlicher Zuständigkeit im Sinn der Erwägungen ab.

II.  

Gegen beide Beschlüsse des Gemeinderats A erhob Rechtsanwalt C als Beistand von B jeweils rechtzeitig Rekurs beim Bezirksrat E. Mit Entscheid vom 7. September 2016 hiess der Bezirksrat E den Rekurs gegen den Beschluss vom 26. Oktober 2015 gut und verpflichtete den Gemeinderat A, die beantragte Kostenübernahme für den Aufenthalt der Rekurrentin in der Stiftung D zu leisten. Der Rekurs gegen den Beschluss vom 13. Juli 2015 wurde als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Ausserdem wurde B die unentgeltliche Rechtsverbeiständung gewährt und ihr in der Person von Rechtsanwalt C ein unentgeltlicher Rechtsvertreter für das Rekursverfahren bestellt. Der Gemeinderat A wurde verpflichtet, B eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- in Anrechnung auf die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands zu leisten. Verfahrenskosten wurden keine erhoben.

III.  

Mit Beschwerde vom 6. Oktober 2016 erhob der Gemeinderat A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, die Ziffer V. des Beschlusses des Bezirksrats E vom 7. September 2016 sei vollumfänglich aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.

Mit Beschwerdeantwort vom 10. November 2016 liess B beantragen, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Des Weiteren ersuchte sie um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege sowie der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung in der Person von Rechtsanwalt C.

Die Vorinstanz verwies in ihrer Stellungnahme vom 8. November 2016 auf den angefochtenen Entscheid und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Am 29. Juni 2017 reichte der Vertreter von B seine Honorarnote ein.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2 Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen entspricht der Streitwert nach der Praxis des Verwaltungsgerichts in der Regel der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten (VGr, 9. November 2016, VB.2016.00438, E. 1.2 m. w. H.). Mit angefochtenem Beschluss des Bezirksrats E wird die Beschwerdeführerin zur Übernahme der Fremdplatzierungskosten von monatlich Fr. 11'897.- bis auf Weiteres verpflichtet. Folglich ergibt sich ein Streitwert von Fr. 142'764.- (12 x Fr. 11'897.-), weshalb die Erledigung der Beschwerde in die Kammerzuständigkeit fällt (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.3 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG ist die Gemeinde legitimiert, wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt ist, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Dies trifft auch dann zu, wenn der angefochtene Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen Fällen f. die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat (statt vieler VGr, 17. Juli 2013, VB.2013.00377, E. 1.3 m. w. H.). Im vorliegenden Fall hat bereits der angefochtene Entscheid erhebliche finanzielle Auswirkungen und ist durchaus denkbar, dass die Beantwortung dieser Frage präjudizielle Bedeutung für künftige, ähnlich gelagerte Fälle besondere finanzielle Auswirkungen in Form höherer Ausgaben zur Folge haben könnte. Vor dem Hintergrund der obigen Erwägungen ist die Legitimation der Beschwerdeführerin somit zu bejahen.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die Vorinstanz kam zum Schluss, dass nicht abschliessend beurteilt werden könne, ob die Kindsmutter zum Zeitpunkt der Fremdplatzierung der Beschwerdegegnerin (am 18. November 2013) ihren Unterstützungswohnsitz in A tatsächlich aufgegeben habe. Die Tatsache, dass sie ihre minderjährige Tochter in der gemieteten Wohnung zurückgelassen und sich vor ihrer Ausreise ins Land I per 11. September 2013 bei der Gemeinde nicht abgemeldet habe, lasse darauf schliessen, dass sie wohl mit einer baldigen Rückkehr gerechnet habe und ihren Wohnsitz grundsätzlich nicht habe aufgeben wollen. Insofern sei von einem eigenen Unterstützungswohnsitz der Beschwerdegegnerin gemäss Art. 7 Abs. 3 lit. c des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz; ZUG) in A auszugehen. Ob die Kindsmutter durch die Abwesenheit im Land I ihren Wohnsitz in A tatsächlich aufgegeben habe, könne jedoch offengelassen werden, da selbst diesfalls ein Unterstützungswohnsitz in A bestünde (Art. 7 Abs. 3 lit. d ZUG). Denn hierfür mass­geblich sei der Aufenthaltsort des Kindes zum Zeitpunkt der Fremdplatzierung. Dieser Unterstützungswohnsitz bleibe auch bei anschliessenden Umplatzierungen bestehen.

2.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, der zivilrechtliche Wohnsitz der Beschwerdegegnerin befinde sich gemäss Art. 25 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB) an ihrem jeweiligen Aufenthaltsort, d. h. mit der Platzierung in der Stiftung D mit Entscheid der KESB E vom 25. Juni 2015 in F (Kanton H). Allerdings wäre die KESB E gar nicht mehr für Kindesschutzmassnahmen zuständig gewesen, habe die Beschwerdegegnerin doch seit 18. November 2013 keinen Wohnsitz mehr im Bezirk E. Der Bezirksrat E gehe im angefochtenen Beschluss fälschlicherweise von einem interkantonalen Sachverhalt aus, dabei handle es sich um einen "innerkantonalen Fall des Kantons H". Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, dass gemäss den ihr vorliegenden Informationen die Platzierung der Beschwerdegegnerin in der Stiftung D in F am 4. Dezember 2015 abgebrochen worden sei. Mit Beschluss vom 11. August 2016 habe die KESB den Eltern das Aufenthaltsbestimmungsrecht wieder zurückgegeben. Der Beschluss lasse vermuten, dass die Beschwerdegegnerin wieder bei ihrer Mutter lebe und dass eine Tagesstruktur (Angebot J) in Zürich in Erwägung gezogen werde.

2.3 Die Beschwerdegegnerin macht in ihrer Beschwerdeantwort vom 10. November 2016 geltend, die Entscheidungen der KESB E seien in Rechtskraft erwachsen und entsprechende Vorbringen der Beschwerdeführerin daher im vorliegenden Verfahren nicht zu hören. Wenn die Beschwerdeführerin nunmehr behaupte, die KESB E wäre gar nicht zuständig gewesen, widerspreche sie ihrem Beschluss vom 26. Oktober 2016. Sodann hätte die Unzuständigkeit früher geltend gemacht werden müssen. Auch gemäss dem Entscheid der KESB E vom 25. Juni 2015 liege der zivilrechtliche Wohnsitz der Beschwerdegegnerin in A. Die Vorinstanz sei zu Recht von einem interkantonalen Fall ausgegangen.

3.  

3.1 Dass die Beschwerdegegnerin Wohnsitz bzw. Aufenthalt in der Schweiz hat, ist unbestritten. Welcher Kanton für die Unterstützung eines Bedürftigen, der sich in der Schweiz aufhält, zuständig ist, regelt das ZUG (vgl. Art. 1 Abs. 1 ZUG). Überdies regelt es den Ersatz von Unterstützungskosten unter den Kantonen (Art. 1 Abs. 2 ZUG). Gemäss Art. 7 Abs. 1 ZUG teilt das unmündige Kind, unabhängig von seinem Aufenthaltsort, den Unterstützungswohnsitz der Eltern. Der letzte Satzteil "oder jenes Elternteils, unter dessen Sorge es steht" – so Art. 7 Abs. 1 aZUG (in der bis 31. Dezember 2016 gültigen Fassung) – wurde per 1. Januar 2017 gestrichen. Wenn die Eltern keinen gemeinsamen zivilrechtlichen Wohnsitz haben, teilte das minderjährige Kind nach Art. 7 Abs. 2 aZUG den Unterstützungswohnsitz jenes Elternteils, bei dem es wohnte. Im Unterschied dazu hat das minderjährige Kind gemäss der seit 1. Januar 2017 geltenden Regelung einen eigenständigen Unterstützungswohnsitz am Wohnsitz des Elternteils, bei dem es überwiegend wohnt (Abs. 2; siehe dazu BBl 2014 529, 588 f.). Unverändert hat das minderjährige Kind eigenen Unterstützungswohnsitz am letzten Unterstützungswohnsitz nach den Abs. 1 und 2, wenn es dauernd nicht bei den Eltern oder einem Elternteil wohnt (Abs. 3 lit. c).

3.2 Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG gilt für wirtschaftlich unselbständige, nicht bevormundete, aber dauernd bei keinem der Eltern lebende Kinder. Als lediglich vorübergehend – und damit keinen eigenen Unterstützungswohnsitz des minderjährigen Kindes nach Art. 7 Abs. 3 lit. c in Verbindung mit Abs. 1 und 2 ZUG begründend – gelten laut Rechtsprechung Fremdaufenthalte in auswärtigen Institutionen, die entweder nur von kurzer Dauer sind oder bei denen ein enger Kontakt zwischen Kindern und Eltern aufrechterhalten wird und die Absicht besteht, dass die Kinder nach einer bestimmten Zeit wieder zu den Eltern ziehen. Kümmern sich die Eltern hingegen nicht ernstlich um ihre Kinder bzw. nehmen sie ihre elterliche Sorge nicht wahr und erfolgt die Fremdplatzierung auf unbestimmte Zeit oder für mehr als sechs Monate, spricht dies in der Regel für die Dauerhaftigkeit des Fremdaufenthaltes. Ob dabei die elterliche Sorge entzogen wird oder entsprechende Bestrebungen bestehen, ist nicht massgeblich. Genauso wenig kommt es auf die tatsächliche Dauer des Fremdaufenthalts an. Entscheidend ist einzig, ob bei Beginn der Fremdplatzierung von Dauerhaftigkeit auszugehen oder nur eine vorübergehende Lösung beabsichtigt gewesen war. Andernfalls könnte immer erst nach einer bestimmten Dauer des Fremdaufenthalts darüber entschieden werden, welcher Kanton letztlich die Kosten zu tragen hat, was nicht dem Sinn des Gesetzes entsprechen kann (BGr, 14. März 2014, 8C_701/2013, E. 3.2.2.2 mit Hinweisen; BGr, 29. Juni 2006, 2A.134/2006, E. 4.3.1; Werner Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [ZUG], Zürich 1994, N. 132).

Zuständig ist die Gemeinde, in der das Kind unmittelbar vor der Fremdplatzierung gemeinsam mit den Eltern oder einem Elternteil gelebt bzw. Wohnsitz gehabt hat (Art. 7 Abs. 3 lit. c i. V. m. Abs. 1 und 2 ZUG; BGE 139 V 433 E. 3.2.2). Sie bleibt solange Unterstützungswohnsitz des Kindes, als es fremdplatziert ist bzw. von den Eltern getrennt lebt (VGr, 10. Mai 2012, VB.2012.00054, E. 2.5 mit Hinweisen). Umplatzierungen des Kindes und Wohnsitzwechsel der Eltern ändern an dieser Zuständigkeitsordnung nichts (BGE 139 V 433 E. 3.2.2; VGr, 11. April 2002, VB.2002.00046, E. 3a).

3.3 Ein eigener Unterstützungswohnsitz am Aufenthaltsort im Sinn von Art. 7 Abs. 3 lit. d ZUG soll nur bestehen, wenn kein "letzter gemeinsamer Wohnsitz" mit den Eltern oder einem Elternteil vorhanden ist (BGE 139 V 433 E. 3.2.2; Thomet, N. 135).

Zu beachten ist, dass sich die Unterstützungszuständigkeit nicht ändert, wenn das Kind ausserhalb der gestützt auf Art. 7 Abs. 3 lit. d ZUG für die Unterstützung zuständigen Aufenthaltsgemeinde in eine Pflegefamilie oder ein Heim platziert wird. Wäre dies der Fall, könnte sich die zuständige Aufenthaltsgemeinde mit einem solchen Vorgehen ihrer Unterstützungszuständigkeit entledigen, was dem Sinn und Zweck der sozialhilferechtlichen Zuständigkeitsordnung widersprechen würde. Zudem soll der Unterstützungswohnsitz wie bei Volljährigen (vgl. Art. 5 ZUG und Art. 9 Abs. 3 ZUG) im Interesse der Standortgemeinden von Heimen und anderen sozialpädagogischen Einrichtungen oder von Pflegefamilien möglichst nicht am Standort solcher Institutionen bzw. am Wohnort der Pflegefamilie liegen. Dies ist namentlich auch Grund für die Regelung von Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG (vgl. auch Thomet, N. 130). Unter Berücksichtigung des allgemeinen Interesses an einem genügenden Bestand von Heimen, Spitälern und anderen Anstalten ist diesem Schutz ein hoher Stellenwert zuzumessen. Analog zur Regelung von Art. 5 ZUG und Art. 9 Abs. 3 ZUG beenden daher Heimplatzierungen und Unterbringungen in Pflegefamilien einen (nach Art. 7 Abs. 3 lit. d ZUG begründeten) eigenen Unterstützungswohnsitz grundsätzlich nicht. Anders kann der Fall beurteilt werden, wenn eine Platzierung des Kindes in eine Pflegefamilie freiwillig, selbstbestimmt und selbstfinanziert erfolgt, z. B. wenn ein Kind zu Familienangehörigen oder anderen ihm nahestehenden Personen (etwa Gotte oder Götti) zieht und keine Entschädigung für die Betreuung und Erziehung anfällt (zum Ganzen Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kapitel 3.2.03, Ziff. 2.4, 3. Januar 2017).

3.4 Der zivilrechtliche Wohnsitz ist nicht mit dem öffentlich-rechtlichen Unterstützungswohnsitz identisch (BGE 140 V 499 E. 4.2.2; BGE 139 V 433 E. 3.2.1). So können beispielweise nach Art. 23 Abs. 1 ZGB urteilsfähige volljährige Personen, die freiwillig in ein Alters- und Pflegeheim eintreten, um dort den Lebensabend zu verbringen, also die Absicht haben, sich dort dauernd aufzuhalten, an diesem Ort zivilrechtlichen Wohnsitz begründen. Dieser Aufenthalt begründet jedoch keinen öffentlich-rechtlichen Unterstützungswohnsitz, und zwar selbst dann nicht, wenn er freiwillig ist (vgl. Art. 5 ZUG; BBl 2006 7001, 7096). Ebenso entschied sich die Expertenkommission im Rahmen der Revision des ZUG bei der Überprüfung von Art. 7 ZUG aus Praktikabilitätsgründen gegen eine Übernahme des zivilrechtlichen Wohnsitzkonzepts nach Art. 25 ZGB (BBl 1990 I 49, 61). Nach Ansicht der Expertenkommission hätte die Anknüpfung am Aufenthaltsort des Kindes für die Standorte von Kinderheimen untragbare finanzielle Mehrbelastungen zur Folge gehabt und wäre mit unerwünschten Auswirkungen auf die heimpolitischen Entscheide der Kantone verbunden gewesen.

3.5 Demzufolge richtet sich die Bestimmung des öffentlich-rechtlichen Unterstützungswohnsitzes bei Fremdplatzierungssachverhalten, bei denen nicht zusammenlebende Eltern beide Träger der elterlichen Sorge bleiben, nach Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG. Für alle nicht anderweitig geregelten Sachverhalte, welche nach Ansicht der Expertenkommission überwiegend "Übergangsfälle" darstellen dürften und deshalb für die betroffenen Aufenthaltsorte keine unzumutbaren Mehrbelastungen zur Folge haben sollten, gilt Art. 7 Abs. 3 lit. d ZUG (BBl 1990 I 49, 62).

4.  

4.1 Unbestrittenermassen zog die Beschwerdegegnerin im September 2010 mit ihrer Mutter nach A. Mit Gemeinderatsbeschluss vom 20. Dezember 2010 wurde den Eltern die elterliche Obhut nach Art. 310 Abs. 1 ZGB über die Beschwerdegegnerin und deren Geschwister bis auf Weiteres entzogen und eine Beistandschaft nach Art. 308 Abs. 1 und 2 ZGB angeordnet. Im September 2013 reiste die Mutter ins Land I aus, ohne sich abzumelden. Die Beschwerdegegnerin verblieb bis November 2013 in der Wohnung in A, bis sie gestützt auf den Entscheid der KESB E vom 18. November 2013 fremdplatziert wurde.

4.2 Wie die Vorinstanz zu Recht feststellte, war bereits zu Beginn der Fremdplatzierung von deren Dauerhaftigkeit auszugehen, zumal eine Rückplatzierung zu einem Elternteil von der KESB E in ihrem Entscheid vom 25. Juni 2015 als undenkbar erachtet wurde. Da die minderjährige, nicht bevormundete und nicht wirtschaftlich selbständige Beschwerdegegnerin somit dauernd und nicht nur vorübergehend von ihren Eltern getrennt wohnte, ist zu prüfen, ob und wo ein öffentlich-rechtlicher Unterstützungswohnsitz nach Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG besteht. Die Eltern der Beschwerdegegnerin hatten keinen gemeinsamen zivilrechtlichen Wohnsitz, weshalb sich der Unterstützungswohnsitz der Beschwerdegegnerin am "Unterstützungswohnsitz" ihrer Mutter (Art. 7 Abs. 2 aZUG) bzw. am "Wohnsitz" ihrer Mutter (Art. 7 Abs. 2 ZUG) befand.

Im Rekursverfahren hatte die Beschwerdeführerin vorgebracht, die Mutter habe zum Zeitpunkt der Fremdplatzierung am 18. November 2013 keinen Unterstützungswohnsitz mehr in A gehabt, weshalb die Beschwerdegegnerin auch keinen eigenen Unterstützungswohnsitz in A habe begründen können. In der Tat verliert den Unterstützungswohnsitz, wer aus dem Kanton wegzieht (Art. 9 Abs. 1 ZUG). Ist der Zeitpunkt des Wegzugs zweifelhaft, so gilt derjenige der polizeilichen Abmeldung (Art. 9 Abs. 2 ZUG). Das Datum des Wegzugs der Mutter der Beschwerdegegnerin ist unbestrittenermassen der 11. September 2013, auch wenn sie sich nicht polizeilich abgemeldet hat. Entscheidend für die Beendigung des Unterstützungswohnsitzes ist einzig das Kriterium des Wegzugs; auf die Absichten der betroffenen Person ist nicht abzustellen, da sich deren Überprüfung als faktisch unmöglich erweist (BBl 1990 I 49, 63). Im Gegensatz zu Art. 24 ZGB gibt es hier also keinen fiktiven Wohnsitz. Insoweit ist es somit belanglos, ob die Mutter mit einer baldigen Rückkehr rechnete und ihren Wohnsitz in A nicht aufgeben wollte. Allerdings zieht nicht weg, wer den Wohnsitz nur vorübergehend zu einem bestimmten Zweck (z. B. eine Reise, eine Saisonstelle) verlässt, insbesondere, wenn die Person die bisherige Wohnung nicht aufgibt (Thomet, N. 146).

Die Vorinstanz hat zutreffend festgehalten, dass die Frage, ob die Mutter der Beschwerdegegnerin zum Zeitpunkt der Fremdplatzierung ihren Unterstützungswohnsitz in A tatsächlich aufgegeben hat, aufgrund der Akten nicht abschliessend beurteilt werden kann. Nimmt man an, dass sie nicht "weggezogen" ist, besteht in A ein Unterstützungswohnsitz der Beschwerdegegnerin nach Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG. Gelangt man demgegenüber zur Schlussfolgerung, dass unmittelbar vor der Fremdplatzierung kein gemeinsamer Unterstützungswohnsitz der Beschwerdegegnerin und deren Mutter existierte, ist der Unterstützungswohnsitz nach Art. 7 Abs. 3 lit. d ZUG zu bestimmen. Dies vermag am Resultat, dass die Beschwerdegegnerin einen eigenständigen Unterstützungswohnsitz in A hat, freilich nichts zu ändern, hielt sie sich doch im November 2013 (unmittelbar vor der Fremdplatzierung) in A auf. Folglich kann offenbleiben, ob Art. 7 Abs. 2 ZUG, der (seit 1. Januar 2017) "einen eigenständigen Unterstützungswohnsitz am Wohnsitz des Elternteils, bei dem es [sc. das Kind] überwiegend wohnt", an den zivilrechtlichen Wohnsitz und nicht den Unterstützungswohnsitz der Mutter anknüpfen würde, bei Bestimmung dessen Art. 24 ZGB sehr wohl anwendbar wäre.

4.3 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sich der eigene Unterstützungswohnsitz der Beschwerdegegnerin am 18. November 2013 in A befand. A bleibt solange Unterstützungswohnsitz der Beschwerdegegnerin, als sie fremdplatziert ist bzw. von den Eltern getrennt lebt, und zwar unabhängig davon, ob sich der Unterstützungswohnsitz ursprünglich bzw. unmittelbar vor der Fremdplatzierung nach Art. 7 Abs. 3 lit. c oder lit. d ZUG richtete (vgl. E. 3.2 und 3.3). Umplatzierungen der Beschwerdegegnerin und Wohnsitzwechsel der Eltern ändern an dieser Zuständigkeitsordnung nichts. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin zieht somit die Fremdplatzierung auf Anlass der KESB E keine Verlegung des Unterstützungswohnsitzes nach F/H nach sich. Der öffentlich-rechtliche Unterstützungswohnsitz wurde per 18. November 2013 in A fixiert.

4.4  

4.4.1 Somit ist die Beschwerdeführerin zur Tragung der Kosten verpflichtet, unabhängig davon, welche KESB die Kindesschutzmassnahmen anordnet. Dass die KESB E für die erste Fremdplatzierung mit Entscheid vom 18. November 2013 tatsächlich zuständig war, wird von der Beschwerdeführerin nicht infrage gestellt. Sie macht aber sinngemäss geltend, dass die KESB E nach dieser ersten Kindesschutzmassnahme mangels Wohnsitzes der Beschwerdegegnerin im Bezirk E für weitere Kindesschutzmassnahmen nicht mehr zuständig gewesen wäre.

4.4.2 Die Prüfung solcher Vorfragen durch das Verwaltungsgericht ist unzulässig, wenn die entscheidkompetente Behörde bereits darüber entschieden hat – es sei denn, der Entscheid erweise sich als nichtig (BGE 138 III 49 = Pra 101 (2012) Nr. 75 E. 4.4.3; BGE 137 III 8 E. 3.3.1). Dass die örtliche Unzuständigkeit grundsätzlich keinen Nichtigkeits-, sondern lediglich einen Anfechtungsgrund darstellt, wie die Beschwerdegegnerin geltend macht, trifft in der Regel zwar zu (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1103). Allerdings war es der Beschwerdeführerin verwehrt, die entsprechenden Entscheide der KESB E anzufechten, da ihr nach neuerer Bundesgerichtsrechtsprechung die Legitimation dazu abgesprochen worden wäre (vgl. BGr, 28. März 2014, 5A_979/2013). Infolgedessen hat der Kanton Schaffhausen eine Standesinitiative zur "Verankerung einer Beschwerdelegitimation des kostenpflichtigen Gemeinwesens gegenüber Kindes- und Erwachsenenschutzmassnahmen der KESB im ZGB" (Geschäfts-Nr. 15.309) eingereicht. Denn die Rechtsfolgen des bundesgerichtlichen Entscheides seien in jeder Hinsicht unbefriedigend, weil sie erstens berechtigte finanzielle Interessen des kostenpflichtigen Gemeinwesens ausser Acht liessen und weil diese Praxis zweitens dazu führe, dass es in vielen Fällen niemanden gebe, der den Beschluss der KESB im Interesse der betroffenen Person (insbesondere eines betroffenen Kindes) hinterfrage und einer gerichtlichen Überprüfung zukommen lasse. Dies sei vor allem dann der Fall, wenn Eltern mit einem Obhutsentzug einverstanden seien, dieser bereits zu einem früheren Zeitpunkt angeordnet oder die elterliche Sorge bereits entzogen worden sei. Zudem sei es selten, dass Eltern oder betroffene erwachsene Personen finanziell für kostenträchtige Massnahmen aufzukommen hätten. Die Initiative wurde in den Räten noch nicht behandelt.

Selbst wenn man angesichts dieser unbefriedigenden Situation, dass die kostenpflichtige Beschwerdeführerin die Entscheide der KESB E mangels Legitimation auf dem zivilrechtlichen Weg nicht anfechten konnte, die allfällige örtliche Unzuständigkeit ausnahmsweise als Nichtigkeitsgrund erachtete, so erwiesen sich die Entscheide der KESB E nur dann als nichtig, wenn der Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar wäre und zudem die Rechtssicherheit dadurch nicht ernsthaft gefährdet würde (statt vieler BGE 139 II 243 E. 11.2).

4.4.3 Laut Art. 315 Abs. 1 ZGB ist die Kindesschutzbehörde am Wohnsitz des Kindes für Kindesschutzmassnahmen zuständig. In der Tat gilt nach Art. 25 Abs. 1 ZGB der Aufenthaltsort als Wohnsitz im Fall des Entzugs der Obhutsberechtigung beider Eltern, die Inhaber der elterlichen Sorge bleiben und keinen gemeinsamen Wohnsitz haben (BGE 135 III 49 E. 5.3.2). Dass sich der zivilrechtliche Wohnsitz der Beschwerdegegnerin bis am 18. November 2013 in A befand, ist unumstritten. Gemäss Art. 23 Abs. 1 ZGB begründet die Unterbringung in einer Anstalt "für sich allein" keinen Wohnsitz, selbst wenn sie auf unbestimmte Zeit erfolgt, der Lebensmittelpunkt in die Anstalt verlegt wird und alle Beziehungen zum bisherigen Wohnsitz abgebrochen werden. Dabei kann auch die Stiftung D in F, die Krisen-, Abklärungs- und Übergangsplätze sowie Plätze für ein Time Out, somit alles vorübergehende Aufenthalte zu Sonderzwecken, anbietet, eine Anstalt im Sinn von Art. 23 ZGB darstellen (vgl. Daniel Staehelin, Basler Kommentar, Art. 23 ZGB N. 19i). Davon ausgehend liesse sich auch vertreten, dass die Beschwerdegegnerin auch zivilrechtlich ihren Wohnsitz gemäss Art. 25 ZGB in A behalten habe (Daniel Staehelin, Basler Kommentar, Art. 23 ZGB N. 19h).

Demzufolge sind die Entscheide der KESB E, die nach dem Gesagten jedenfalls nicht offensichtlich örtlich unzuständig ist, nicht nichtig. Hinzu kommt, dass ein Entscheid einer örtlich unzuständigen Behörde im Sinn der Rechtssicherheit solange gültig bleiben sollte, bis die Anordnung von der zuständigen Behörde aufgehoben wird (BGE 82 II 257 E. 1).

4.5 A bleibt jedoch nur solange Unterstützungswohnsitz der Beschwerdegegnerin, als diese von den Eltern getrennt lebt (E. 3.2 und E. 4.3). Wie dem Rubrum des Entscheids der KESB E vom 11. August 2016 entnommen werden kann, hält sich die Beschwerdegegnerin bei ihrer Mutter – in K – auf. Angesichts dieses Entscheidauszugs kann der Unterstellung der Beschwerdegegnerin, dass es sich hierbei bloss um Mutmassungen der Beschwerdeführerin handle, nicht gefolgt werden. Ebenso wenig trifft zu, dass dieser Umstand irrelevant wäre. Zwar sind Umplatzierungen der Beschwerdegegnerin und Wohnsitzwechsel der Eltern unbeachtlich (vgl. E. 3.2), allerdings nur solange, als die Beschwerdegegnerin von ihren Eltern getrennt lebt. Sobald die Beschwerdegegnerin wieder mit ihrer Mutter an deren Wohnsitz zusammenlebt, befindet sich ihr Unterstützungswohnsitz nach Art. 7 Abs. 2 ZUG ab dem zu bestimmenden Termin an diesem Wohnort (E. 3.1). Die aktenkundigen Informationen genügen nicht, um diese Fragen zu beantworten (vgl. vorn E. 2.2). Da der Entscheid dem Gericht nur auszugsweise vorliegt und weitere Informationen fehlen, kann das Gericht nicht beurteilen, ob die Mutter Wohnsitz in K hat und ob und ab wann die Beschwerdegegnerin wieder mit ihrer Mutter wohnt. Die Angelegenheit ist folglich an die Vorinstanz zurückzuweisen, die abzuklären und darüber zu entscheiden hat, bis wann sich der Unterstützungswohnsitz der Beschwerdegegnerin in A befand.

5.  

Die Beschwerde ist demgemäss teilweise gutzuheissen, Dispositiv-Ziff. V des Beschlusses des Bezirksrats E vom 7. September 2016 aufzuheben – mehr hatte die Beschwerdeführerin nicht beantragt – und die Sache zur ergänzenden Untersuchung und zum Neuentscheid an den Bezirksrat E zurückzuweisen.

5.1 Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die Verfahrensbeteiligten die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen.

Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung ist in Bezug auf die Verlegung der Gerichts- und Parteikosten zwar als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5). Allerdings handelt es sich im vorliegenden Verfahren lediglich um ein teilweises Obsiegen, erfolgt doch die Rückweisung nur insoweit, als fraglich bleibt, für wie lange die Beschwerdeführerin die Kosten für den Aufenthalt in der Stiftung D übernehmen muss. Demgegenüber unterliegt die Beschwerdeführerin hinsichtlich der Frage, ob sie die Kosten für den Aufenthalt in der Stiftung D übernehmen muss. Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich, die Kosten für das vorliegende Verfahren den Parteien je hälftig aufzuerlegen.

5.2 Sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Beschwerdegegnerin beantragten eine Parteientschädigung. Der Beschwerdeführerin ist indes keine Parteientschädigung zuzusprechen, weil der vor Verwaltungsgericht geleistete Aufwand nicht als aussergewöhnlich erscheint und die Erhebung bzw. Beantwortung von Rechtsmitteln grundsätzlich zur üblichen Amtstätigkeit gehört (Plüss, § 17 N. 51). Ebenso wenig ist der Beschwerdegegnerin mangels überwiegenden Obsiegens eine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Plüss, § 17 N. 30).

5.3 Zu prüfen bleibt das Gesuch der Beschwerdegegnerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung sowie der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung.

5.3.1 Gemäss § 16 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen (Abs. 1). Sie haben zudem Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2). Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen Verfahrens- bzw. Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Plüss, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Ein Rechtsbeistand ist grundsätzlich dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern (Plüss, § 16 N. 80 f.).

5.3.2 Von der Mittellosigkeit der Beschwerdegegnerin ist aufgrund ihres Alters und ihrer Sozialhilfebedürftigkeit auszugehen. Das Beschwerdeverfahren kann zudem nicht als offensichtlich aussichtslos im oben beschriebenen Sinn bezeichnet werden. Die Notwendigkeit des Beizugs eines Rechtsvertreters ist schliesslich im Hinblick auf die nicht als einfach zu qualifizierenden rechtlichen Fragen sowie die Bedeutsamkeit der Angelegenheit für die Beschwerdegegnerin ebenfalls zu bejahen. Demnach ist ihr für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und in der Person von Rechtsanwalt C ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen.

5.3.3 Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr) wird dem unentgeltlichen Rechtsbeistand der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt werden. Gemäss § 3 der Verordnung des Obergerichts über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 in der ab 1. Januar 2015 geltenden Fassung beträgt der Stundenansatz für amtliche Mandate von Anwältinnen und Anwälten in der Regel Fr. 220.-.

Der Vertreter der Beschwerdegegnerin weist in der Honorarnote einen zeitlichen Aufwand für seine Leistungen im Beschwerdeverfahren von insgesamt 14,15 Stunden aus, wovon 50 Minuten auf Leistungen am 12./13. September 2016 und 30 Minuten auf die Erstellung der Honorarrechnung vom 29. Juni 2017 entfielen. Da Rechtsanwalt C nach Studium des vorinstanzlichen Entscheids am 12./13. September 2016 entschied, kein Beschwerdeverfahren anzustrengen, sind jene Leistungen nicht dem Beschwerdeverfahren zuzurechnen. Dem Studium der Akten und des vorinstanzlichen Entscheids wird mit 1,5 Stunden am 13. Oktober 2016, nach Erhalt der Verfügung des Verwaltungsgerichts mit Fristansetzung zur Einreichung der Beschwerdeantwort, genügend Rechnung getragen. Ebenso wenig sind die geltend gemachten, hoch erscheinenden Kosten für die Erstellung der Honorarrechnung zu vergüten. Demnach ist der Vertreter der Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren mit Fr. 2'841.65 zusätzlich Mehrwertsteuer von 8 %, also mit total Fr. 3'069.-, zu entschädigen.

5.3.4 Die Beschwerdegegnerin wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung und/oder Rechtsvertretung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

6.  

Nach der Regelung in Art. 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide, die der unteren Instanz einen Entscheidungsspielraum belassen, grundsätzlich als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 134 II 124 E. 1.3). Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziff. V des Beschlusses des Bezirksrats E vom 7. September 2016 aufgehoben. Die Sache wird zur ergänzenden Untersuchung und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat E zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 7'100.--     Total der Kosten.

3.    Der Beschwerdegegnerin wird die unentgeltliche Prozessführung für das Beschwerdeverfahren gewährt.

4.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin je zur Hälfte auferlegt. Die der Beschwerdegegnerin auferlegten Kosten werden zufolge der gewährten unentgeltlichen Rechtspflege einstweilen auf die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

5.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

6.    Der Beschwerdegegnerin wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt und in der Person von Rechtsanwalt C ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt. Dieser wird für seinen Aufwand im Beschwerdeverfahren mit Fr. 3'069.- (inkl. Fr. 227.35 MWST) aus der Gerichtskasse entschädigt. § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

7.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

8.    Mitteilung an …