Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2016.00669

 

 

Urteil

 

 

der 4. Kammer

 

 

vom 28. Juni 2017

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.  

 

 

In Sachen

 

A,

vertreten durch ihre Eltern B
und C,

 

diese vertreten durch RA D,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

Gemeinde F,

vertreten durch die Schulpflege F,

 

diese vertreten durch RA E,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sonderschulung,

hat sich ergeben:

I.  

A, die im Jahr 2000 geborene Tochter von B und C, leidet an einem unklaren neurologischen Grundleiden mit muskulärer Hypotonie, Ataxie bei Status nach kryptogen-komplex-fokalen Anfällen und mit unterdurchschnittlicher visuomotorischer Koordination. Mit Beschlüssen vom 29. November 2011 und vom 10. Juli 2012 wies die Schlupflege F sie ab dem 9. Januar 2012 bis zum Ende des Schuljahres 2012/2013 zur (Tages-)Sonderschulung der privaten Schule G zu. Am 1. Juli 2013 liessen B und C beantragen, ihre Tochter sei im Schuljahr 2013/2014 an der privaten Schule J zu schulen.

Am 9. Juli 2013 beschloss die Schulpflege F, die Zuweisung von A zur Sonderschulung an der Schule G auch für den Besuch der Oberstufe ab dem Schuljahr 2013/2014; gleichzeitig beauftragte sie den Schulpsychologischen Dienst F, eine Abklärung durchzuführen, und stellte in Aussicht, gestützt auf die Abklärungsergebnisse spätestens an einer Sitzung vom 1. Oktober 2013 erneut über die Sonderschulung des Mädchens zu entscheiden. Ab Beginn des Schuljahres 2013/2014 besuchte A die Schule J.

Nach Einsicht in die abschliessende Empfehlung des Schulpsychologischen Diensts F vom 2. September 2013 bestätigte die Schulpflege F mit Beschluss vom 2. Dezember 2013 ihren Entscheid vom 9. Juli 2013 und lehnte sowohl eine Übernahme der Kosten der Sonderschulung von A an der Schule J als auch eine Beteiligung hieran ab.

II.  

A. Gegen den Beschluss vom 9. Juli 2013 hatte A am 19. August 2013 an den Bezirksrat K rekurrieren und beantragen lassen, sie sei unter Entschädigungsfolge "zuzüglich Mehrwertsteuer ab dem Schuljahr 2013/2014 der Schule J zuzuteilen und die Schulpflege habe die entsprechenden Kosten inkl. Transport zu übernehmen".

Gegen den Beschluss vom 2. Dezember 2013 liess sie ebenfalls rekurrieren und dessen Aufhebung sowie die Übernahme der Kosten für ihre Sonderschulung an der Schule J unter Entschädigungsfolge "zuzüglich Mehrwertsteuer" beantragen.

Mit Beschluss vom 3. April 2014 vereinigte der Bezirksrat K die beiden Verfahren und wies die Rekurse unter Kostenfolge zulasten von B und C ab.

B. Das Verwaltungsgericht hiess die unter der Geschäftsbezeichnung VB.2014.00329 rubrizierte Beschwerde dawider mit unveröffentlichtem Urteil vom 17. Dezember 2014 teilweise gut, hob den bezirksrätlichen Beschluss vom 3. April 2014 auf und wies die Sache zur Vornahme weiterer Abklärungen und zu neuem Entscheid an den Bezirksrat K zurück.

C. Der Bezirksrat K wies den Rekurs von A mit Beschluss vom 27. September 2016 ab (Dispositiv-Ziff. I), sprach keine Parteientschädigungen zu (Dispositiv-Ziff. II) und sah in Dispositiv-Ziff. III von einer Kostenauflage ab.

III.  

A liess am 26./28. Oktober 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge "zuzüglich Mehrwertsteuer" seien sowohl der Entscheid des Bezirksrats K vom 27. September 2016 als auch die Beschlüsse der Schulpflege F vom 8. Juli 2013 und vom 2. Dezember 2013 aufzuheben und Letztere anzuweisen, die Kosten für ihre Schulung an der Schule J inklusive Transportkosten zu übernehmen; zudem ersuchte sie unter Berufung auf das Behindertengleichstellungsgesetz vom 13. Dezember 2002 (BehiG, SR 151.3) um Gewährung unentgelt­licher Verfahrensführung. Der Bezirksrat K verzichtete am 7. November 2016 unter Verweis auf die Begründung des Rekursentscheids auf Vernehmlassung. Die Gemeinde F schloss mit Beschwerdeantwort vom 2. Dezember 2016 auf Abweisung des Rechtsmittels unter Entschädigungsfolge "(zuzüglich MwSt.)". Mit weiteren Eingaben vom 23. Januar und vom 2. März 2017 bzw. vom 6. Februar und vom 16. März 2017 hielten A und die Gemeinde F an ihren jeweiligen Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amts wegen. Für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend etwa die Kostenübernahme im Schulbereich ist es nach § 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) und § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.

Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Angesichts des Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwerts fällt der Entscheid in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG; vgl. bereits VGr, 17. Dezember 2014, VB.2014.00329, E. 1.2 [auf www.vgrzh.ch nicht publiziert]).

2.  

Die Kantone haben für einen ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht zu sorgen (Art. 62 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]). Dieser Unterricht muss für die Einzelnen angemessen und geeignet sein und genügen, um die Schulkinder angemessen auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGE 138 I 162 E. 3.1, 133 I 156 E. 3.1). Der verfassungsrechtliche Anspruch umfasst nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein darüber hinausgehendes Mass an individueller Betreuung, das theoretisch immer möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen nicht gefordert werden. Der Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht gebietet mit anderen Worten nicht die optimale bzw. geeignetste überhaupt denkbare Schulung eines Kindes (BGE 141 I 9 E. 3.3 mit Hinweisen).

3.  

3.1 Nach § 33 Abs. 1 Satz 1 VSG dienen sonderpädagogische Massnahmen der Schulung von Schülerinnen und Schülern mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen. Sonderpädagogische Massnahmen sind gemäss § 34 Abs. 1 VSG Integrative Förderung, Therapie, Aufnahmeunterricht, Besondere Klassen und Sonderschulung. Sonderschulung ist die Bildung von Kindern, die in Regel- oder Kleinklassen nicht angemessen gefördert werden können (§ 34 Abs. 6 VSG). Sie umfasst Unterricht, Therapie, Erziehung und Betreuung und erfolgt in einer öffentlichen oder privaten Sonderschule, als integrierte Sonderschulung oder als Einzelunterricht (§ 36 Abs. 1 VSG). Die Wahl der Sonderschulung ist unter Berücksichtigung der besonderen Bildungsbedürfnisse sowie der übrigen Umstände zu treffen, wobei der kostengünstigeren Lösung der Vorzug zu geben ist, wenn gleichwertige Sonderschulen zur Verfügung stehen (§ 36 Abs. 3 VSG).

Die Entscheidung über sonderpädagogische Massnahmen soll grundsätzlich im Konsens zwischen den Eltern, der Lehrperson und der Schulleitung getroffen werden (§ 37 Abs. 1 VSG; vgl. auch § 26 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 [VSM, LS 412.103]). Soll die betroffene Schülerin oder der betroffene Schüler einer Sonderschulung zugewiesen werden, ist zusätzlich die Mitwirkung und Zustimmung der Schulpflege erforderlich (§ 37 Abs. 2 VSG in Verbindung mit § 26 Abs. 4 VSM). In diesem Fall sowie bei Unstimmigkeiten zwischen den Beteiligten oder Unklarheiten ist zudem eine schulpsychologische Abklärung durchzuführen (§ 38 Abs. 1 Satz 1 VSG in Verbindung mit § 25 Abs. 1 VSM). Besteht auch nach durchgeführter schulpsychologischer Abklärung keine Einigkeit hinsichtlich der anzuordnenden sonderpädagogischen Massnahme(n), entscheidet die Schulpflege darüber (§ 39 Satz 1 VSG in Verbindung mit § 26 Abs. 2 Satz 1 VSM).

3.2 Entschliessen sich die Eltern dagegen bei Uneinigkeit – wie vorliegend (vgl. VGr, 17. Dezember 2014, VB.2014.00329, E. 5.1 [auf www.vgrzh.ch nicht publiziert]) – in eigener Kompetenz für eine bestimmte Sonderschulung und melden sie ihr Kind eigenmächtig in einer Privatschule an, wird die Schulgemeinde bloss dann kostenpflichtig, wenn sie es versäumt hatte, eine notwendige Massnahme anzuordnen, sodass die privaten Massnahmen unerlässlich waren (VGr, 15. November 2016, VB.2016.00199, E. 4.2).

Die schulische Notwendigkeit einer Sonderschulung ist dabei nach ständiger Rechtsprechung vom Standpunkt vor und nicht nach Eintritt in die entsprechende Schule aus zu überprüfen. Allein aus dem allfälligen Erfolg einer Privatschule mit geringerer Klassengrösse und individuell angepassten Lernmethoden kann nicht im Nachhinein auf die Notwendigkeit einer solchen Schulung geschlossen werden (vgl. VGr, 23. März 2011, VB.2010.00667, E. 3.2.2 Abs. 2 mit Hinweisen).

4.  

4.1 Die Kammer gelangte im Urteil vom 17. Dezember 2014 nach ausführlicher Auseinandersetzung mit der Sach- und Rechtslage zum Schluss, dass es die Schulpflege F unterlassen habe, die Sonderschulung der Beschwerdeführerin im Hinblick auf ihren anstehenden Übertritt in die Oberstufe zu überprüfen und eine schulpsychologische Abklärung rechtzeitig anzuordnen, obschon sie nach § 40 Abs. 1 VSG in Verbindung mit § 28 VSM sowie § 25 Abs. 1 lit. a VSM hierzu verpflichtet gewesen sei und ihr die Eltern der Beschwerdeführerin bereits zu Beginn des Jahres 2013 deutlich zu verstehen gegeben hätten, dass sie die Schule G als nicht geeignete Schule für ihre Tochter ansähen und sie einen Schulwechsel favorisierten (vgl. § 25 Abs. 1 lit. b VSM). Erst mit Beschluss vom 9. Juli 2013 habe die Schulpflege die zuständige Schulpsychologin beauftragt, eine Abklärung durchzuführen. Die daraus resultierende Empfehlung der Schulpsychologin vom 2. September 2013 entspreche jedoch wiederum keinesfalls den Anforderungen an eine schulpsychologische Abklärung. Es überzeuge insbesondere nicht, dass eine seriöse schulpsychologische Abklärung der Beschwerdeführerin nicht zumutbar gewesen sein sollte. Die Schulpflege habe in ihrem Beschluss vom 2. Dezember 2013 daher nicht auf diese ungenügende Abklärung der Schulpsychologin abstellen und gestützt darauf an der Weiterschulung der Beschwerdeführerin in der Schule G festhalten dürfen, lasse sich den Akten allein doch nicht entnehmen, ob in der Schule G der ausreichende Grundschulunterricht der Beschwerdeführerin auch mit dem Übertritt in die Oberstufe gewährleistet gewesen wäre. Zur Klärung dieser Frage und zu neuem Entscheid gestützt auf die gewonnenen Erkenntnisse wurde die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen.

4.2 Die mit der Streitsache erneut befasste Vorinstanz holte eine Stellungnahme des Schulpsychologischen Diensts F vom 19. Mai 2015 ein, einen vom ehemaligen Klassenlehrer der Beschwerdeführerin verfassten Schulbericht der Schule G vom 7. Mai 2015, weitere Schulberichte der Schule G (Schuljahre 2011/2012 und 2012/2013), das Kurzprotokoll eines Gesprächs über die Einstufung in die Oberstufe zwischen den Eltern der Beschwerdeführerin und ihrem damaligen Klassenlehrer vom 30. Mai 2013, Kopien einzelner von den Eltern der Beschwerdeführerin und Vertretern der Schule G ausgetauschter E-Mails, ein Protokoll des letzten Standortgesprächs an der Schule G vom 23. Januar 2013, ein vom 16. April 2012 datierendes "[p]ädagogisches Gutachten" der Schule G, ein seitens der Eltern der Beschwerdeführerin in Auftrag gegebenes Gutachten des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Diensts des Kantons Zürich (KJPD) vom 15. Juli 2013, ein ergänzendes Schreiben hierzu vom 19. Mai 2014 sowie den Abschlussbericht des KJPD vom 29. Oktober 2013. Darüber hinaus wurde den Parteien wiederholt Gelegenheit zur Stellungnahme geboten.

Eine hinreichende Abklärung bzw. Ergänzung des Sachverhalts im Hinblick auf die Beantwortung der vom Verwaltungsgericht im ersten Rechtsgang aufgeworfenen Frage fand jedoch nicht statt. Weder wurde eine schulpsychologische Abklärung der Beschwerdeführerin im Sinn von § 25 VSM veranlasst noch ein anderweitiger (Fach-)Bericht (vgl. § 25 Abs. 3 VSM) eingeholt, welcher sich zu der weiteren Sonderschulung der Beschwerdeführerin an der Schule G auch nach ihrem Übertritt in die Oberstufe und ihren in diesem Zusammenhang zu berücksichtigenden pädagogischen Bedürfnissen äusserte. So gab der Schulpsychologische Dienst F in seiner Stellungnahme vom 19. Mai 2015 lediglich lapidar bekannt, nichts mehr zu diesem Fall beitragen zu können, und sprechen sich weder das Gutachten noch der Abschlussbericht des KJPD für eine bestimmte sonderpädagogische Massnahme oder gar eine bestimmte Schulung aus. Wie aus dem bereits im ersten Rechtsgang eingereichten ergänzenden Schreiben des KJPD vom 19. Mai 2014 hervorgeht, würden ohne Rücksprache mit dem schulpsychologischen Dienst grundsätzlich keine derartigen Empfehlungen abgegeben; dies liege in der Fachkompetenz des schulpsychologischen Diensts. Die Eingaben der Schulleitung sowie einzelner Lehrpersonen der Schule G allein wiederum sind – soweit damit überhaupt neue Tatsachen vorgebracht werden – nicht geeignet, den erforderlichen Nachweis zu erbringen, dass in der genannten Schule der ausreichende Grundschulunterricht der Beschwerdeführerin auch mit dem Übertritt in die Oberstufe gewährleistet gewesen wäre.

Insofern erstaunt nicht, wenn der Rekursentscheid vom 27. September 2016 auf der blossen Mutmassung der Vorinstanz basiert, unter Berücksichtigung der (nach Angaben der Schule G) für die Oberstufe geplanten sowie bei Bedarf zur Verfügung stehenden weiteren Unterstützungsmassnahmen und der langjährigen Erfahrung der Schule G in der Begleitung von Oberstufenschülerinnen und -schülern mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen dürfe davon ausgegangen werden, dass die Schule G der Beschwerdeführerin auch auf der Oberstufe einen ausreichenden Grundschulunterricht hätte garantieren können, sei die Sonderschulung der Beschwerdeführerin in der Schule G auf Primarstufe doch grundsätzlich positiv verlaufen und eine Änderung der Sonderschulung im Frühjahr/Sommer 2013 nicht angezeigt gewesen.

4.3 Entgegen der Vorinstanz erscheint der Sachverhalt damit auch weiterhin nicht hinreichend abgeklärt und lässt sich die Frage, ob die Sonderschulung der Beschwerdeführerin in der Schule G auch im Rahmen der Oberstufe noch als ausreichend hätte betrachtet werden können oder eine Notwendigkeit für die Schulung an der Schule J bestanden habe, bis heute nicht zuverlässig beantworten. Dieser Umstand ist primär auf die nicht nachvollziehbare Weigerung der Beschwerdegegnerin zurückzuführen, die erforderliche sowie mit Entscheid der Kammer vom 17. Dezember 2014 explizit verlangte schulpsychologische Abklärung zu veranlassen. Stattdessen beharrt die anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin auf dem Standpunkt, dass die "Abklärung" des Schulpsychologischen Diensts F (vom 2. September 2013) genügend und angemessen sei. Sie bringt damit unzweideutig zum Ausdruck, eine schulpsychologische Abklärung der Beschwerdeführerin bzw. eine (rechts-)genügende Abklärung der Frage abzulehnen, ob eine den Bedürfnissen der Beschwerdeführerin angemessene Sonderschulung an der Schule G auch mit dem Übertritt in die Oberstufe gewährleistet gewesen wäre. Solches ist nicht mit dem Anspruch des Kindes auf unentgeltlichen Grundschulunterricht zu vereinbaren. Ohne die Beantwortung dieser Frage war die Beschwerdegegnerin bzw. die Schulpflege F nämlich faktisch bis heute nicht in der Lage, der Beschwerdeführerin ein ihren spezifischen pädagogischen Bedürfnissen angemessenes Schulungsangebot für die Oberstufe zu unterbreiten. Wäre die schulpsychologische Abklärung – wie von den Eltern der Beschwerdeführerin verlangt und mit Blick auf den seit der letzten Abklärung vergangenen Zeitraum angezeigt – im Frühjahr 2013 vorgenommen worden, hätte die Schulpflege F der Beschwerdeführerin demgegenüber ab Beginn des Schuljahrs 2013/2014 ein angemessenes Bildungsangebot machen können und müssen.

Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich daher, der Beschwerdegegnerin die Kosten der privaten (Sonder-)Schulung der Beschwerdeführerin an der Schule J ab dem Schuljahr 2013/2014 bis zur Beendigung der Oberstufe im Jahr 2016 zu überbinden.

5.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, das Schulgeld für die Schulung der Beschwerdeführerin in der Schule J ab August 2013 bis zur Beendigung der Oberstufe inklusive der erforderlichen Transportkosten (vgl. Volksschulamt des Kantons Zürich, Transportkosten in der Sonderschulung ab dem 1. Januar 2012, abrufbar unter www.vsa.zh.ch > Schulrecht & Finanzen > Sonderschulfinanzierung) zu übernehmen.

Die Beschwerdeführerin hat dafür besorgt zu sein, die von ihren Eltern im Zusammenhang mit ihrer Schulung an der Schule J getragenen Kosten innert nützlicher Frist gegenüber der Beschwerdegegnerin zu beziffern und – soweit möglich – zu belegen.

6.  

6.1 Ist in einem Verwaltungs(gerichts)verfahren zu prüfen, ob eine behinderte Person bei Aus- und Weiterbildungen benachteiligt wird, dürfen den Parteien keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 und Art. 2 Abs. 5 BehiG; vgl. VGr, 17. Dezember 2014, VB.2014.00329, E. 7 Abs. 3 [auf www.vgrzh.ch nicht publiziert]). Davon kann indes nach Art. 10 Abs. 2 BehiG abgewichen werden, wenn eine Partei sich mutwillig oder leichtsinnig verhält. Das trifft hier auf die Beschwerdegegnerin zu, zwang diese mit ihrer nicht nachvollziehbaren Weigerung, die gesetzlich vorgeschriebene sowie mit Entscheid der Kammer vom 17. Dezember 2014 explizit verlangte schulpsychologische Abklärung durchzuführen, die Beschwerdeführerin doch geradezu zur Beschreitung des Rechtsmittelwegs. Entsprechend sind die Gerichtskosten gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.

5.2 Die unterliegende Beschwerdegegnerin ist sodann zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.  

Die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten ist gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsausweisen, namentlich auf dem Gebiet der Schule, ausgeschlossen (Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Nicht von Art. 83 lit. t BGG erfasst werden demgegenüber Streitigkeiten aus dem Bereich von Ausbildung und Schule, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit einer Fähigkeitsbewertung stehen (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 300). Davon ist vorliegend auszugehen (vgl. statt vieler BGr, 27. März 2015, 2C_249/2014, E. 1.1), weshalb den Parteien die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG offensteht.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Dispositiv-Ziffern I und II des Beschlusses des Bezirksrats K vom 27. September 2016 sowie die Beschlüsse der Schulpflege F vom 9. Juli 2013 und vom 2. Dezember 2013 werden aufgehoben. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, das Schulgeld für die Schulung der Beschwerdeführerin in der Schule J ab August 2013 bis zur Beendigung der Oberstufe inklusive der erforderlichen Transportkosten zu übernehmen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    260.--     Zustellkosten,
Fr. 7'760.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägung 7 erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an…