Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2016.00699

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 1. Juni 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

 

 

 

In Sachen

 

 

Stockwerkeigentümergemeinschaft X, vertreten durch B,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

1.    Gemeinderat C,

2.    Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

und

 

 

D,

Mitbeteiligter,

 

 

betreffend Quartierplan,

hat sich ergeben:

I.  

Am 15. April 2015 setzte der Gemeinderat C den amtlichen Quartierplan E fest. Nach der Prüfung durch die Baudirektion Kanton Zürich passte der Gemeinderat C mit Beschluss vom 10. Februar 2016 den Quartierplan an und ergänzte diesen. Mit Verfügung vom 6. Mai 2016 genehmigte die Baudirektion Kanton Zürich den Quartierplan. Diese Entscheide wurden den Quartierplangenossen mit Schreiben des Bausekretärs vom 18. Mai 2016 eröffnet.

II.  

Dagegen erhob die Stockwerkeigentümergemeinschaft X am 17. Juni 2016 Rekurs am Baurekursgericht und beantragte, die angefochtenen Gemeinderatsbeschlüsse sowie die angefochtene Baudirektionsverfügung seien aufzuheben, und der Quartierplan sei wie folgt zu ändern und neu festzusetzen:

 "Die Parzelle 01 der Stockwerkeigentümer X ist ausschliesslich rückwärtig über die neu zu erstellende Zufahrtsstrasse "A" (Zufahrt 1) zu erschliessen. Die bestehende Einfahrt auf die Parzelle 01 (neu) ist ersatzlos aufzuheben.

Auf die im Quartierplan vorgesehene Statuierung eines gegenseitigen Fuss- und Fahrwegrechtes und auf die damit verbundene Auflage, eine gemeinsame Zufahrt (auf der Servitutenfläche 06) zu erstellen und zu unterhalten, ist zu verzichten.

Der Quartierplan hat aufzuzeigen, wie die Parzelle 07 (unter Berücksichtigung der voranstehenden Anträge) erschlossen wird.

Auf die im Quartierplan vorgeschlagene Löschung des Servituts (Anmerkung GR Blatt 03; Ziff. 3.3 Technischer Bericht) ist solange zu verzichten, bis die gemäss voranstehenden Anträgen geforderte Erschliessung der Parz. 07 durch den Quartierplan aufgezeigt ist.

Den Einsprechern seien keinerlei Kosten und Entschädigungsfolgen aus der Einsprache aufzuerlegen. Da sich die Einsprache gegen eine unnötige und daher ungerechtfertigte Eigentumsbeschränkung durch den Quartierplan richtet, seien die Einsprecher unabhängig vom Ausgang des Rekurses von einer allfälligen Kostentragung zu befreien."

Der Gemeinderat C und die Baudirektion Kanton Zürich beantragten die Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom 26. August 2016 hielt die Stockwerkeigentümergemeinschaft X an ihren Anträgen fest und beantragte zusätzlich das Folgende:

 "Sollte die zusammengefasste Zufahrt mit Servitut 06 entgegen unseren Anträgen gutgeheissen werden, so beantragen wir

Die Planung und Realisierung der Zufahrt, sowie die damit verbundenen Kosten sind nicht den Stockwerkeigentümern der Parzelle 01 aufzuerlegen.

Die durch die gemeinsame Zufahrt bedingten Nachteile für das Grundstück 01 (Verlust von 2 Parkplätzen und Abstellfläche) sind uns vollumfänglich zu entschädigen oder auszugleichen."

Mit Entscheid vom 12. Oktober 2016 trat das Baurekursgericht auf den Rekurs nicht ein.

III.  

Daraufhin gelangte die Stockwerkeigentümergemeinschaft X mit Beschwerde vom 9. November 2016 an das Verwaltungsgericht und beantragte, der Nichteintretensentscheid des Baurekursgerichts sei aufzuheben und der Rekurs materiell zu behandeln und gutzuheissen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner.

Das Baurekursgericht beantragte am 23. November 2016 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat C schloss am 28. November 2016 auf Abweisung der Beschwerde und beantragte eine angemessene Entschädigung für seine Aufwendungen. Am 12. Dezember 2016 beantragte auch die Baudirektion Kanton Zürich die Abweisung der Beschwerde. Der Mitbeteiligte D holte die ihm zugestellten Verfügungen jeweils nicht ab und reichte innert Frist keine Stellungnahme ein.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Mitglieder der Beschwerdeführerin sind Miteigentümer der im Quartierplanperimeter gelegenen Parzelle Kat.-Nr. 01 (aKat.-Nr. 02) und durch den Rekursentscheid unmittelbar beschwert, weshalb sie zur Beschwerde berechtigt sind (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Nach rechtskräftiger Verfahrenseinleitung erstellt der Gemeinderat einen Entwurf des Quartierplans, der an einer ersten Grundeigentümerversammlung erläutert wird (§§ 151 f. PBG). Die Grundeigentümer bzw. anderweitig an den betroffenen Grundstücken Berechtigte können anlässlich dieser Verhandlung Wünsche und Anregungen vorbringen oder solche innert 30 Tagen schriftlich nachreichen (§ 152 Abs. 3 PBG). Innert sechs Monaten nach Ablauf der Frist zur schriftlichen Stellungnahme ist eine Bereinigung der Einwendungen anzustreben und der Entwurf zu überarbeiten (§ 153 PBG). Anschliessend wird der überarbeitete Entwurf während 30 Tagen für die Beteiligten aufgelegt; gleichzeitig werden diese zu einer zweiten Versammlung eingeladen, die innert weiterer 30 Tage durchzuführen ist. Auflage und Einladung sind den Beteiligten schriftlich mitzuteilen (§ 154 PBG).

2.2 Innert der Auflagefrist vor der zweiten Grundeigentümerversammlung können die Quartierplanbeteiligten gemäss § 155 Abs. 1 PBG Begehren stellen zu den Grundlagen der Erschliessungen sowie zu gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen (lit. a), auf Entlassung aus dem Verfahren (lit. b), um eine andere Neuzuteilung (lit. c) oder auf Zurückweisung von Ersatzland eines Gemeinwesens ausserhalb des Quartierplangebiets (lit. d). Begehren gemäss lit. a können sich etwa beziehen auf die Art, Zahl, Führung oder Dimensionierung der Quartiererschliessung, auf die Aufnahme zusätzlicher Erschliessungen, Ausstattungen oder Ausrüstungen oder auf deren Weglassung (BEZ 2009 Nr. 59 mit weiteren Hinweisen). Später sind Begehren gemäss § 155 Abs. 1 lit. a–d PBG grundsätzlich nicht mehr möglich. Sie sind nur noch zulässig, wenn der Nachweis erbracht wird, dass sie auch bei Anwendung der erforderlichen Sorgfalt nicht fristgerecht hätten vorgebracht werden können (§ 155 Abs. 2 PBG). Anderweitige Begehren können auch noch in der zweiten Versammlung vorgebracht werden (§ 155 Abs. 3 PBG). Wer seine Begehren nicht rechtzeitig stellt, ist damit im Rekursverfahren ausgeschlossen (§ 155 Abs. 4 PBG).

2.3 Anlässlich der zweiten Grundeigentümerversammlung erläutert der Gemeinderat den überarbeiteten Entwurf und nimmt zu den Begehren Stellung (§ 156 PBG). Danach wird der Entwurf innert vier Monaten bereinigt und der Quartierplan vom Gemeinderat festgesetzt (§§ 157 f. PBG). Der rechtskräftige Festsetzungsbeschluss bedarf schliesslich der Genehmigung der Baudirektion bzw. des Regierungsrates (§ 159 in Verbindung mit § 2 PBG).

3.  

3.1 Die Vor­instanz erwog, die Beschwerdeführerin habe nach Auflage des zweiten Quartierplanentwurfs die Zufahrt ab der G-Strasse auf ihr Grundstück über die Servitutsfläche 06 nicht infrage gestellt. Vielmehr habe sie sich unter anderem grundsätzlich gegen die Erschliessung des Quartierplangebiets über die Zufahrtsstrasse A gewandt. Diesem Begehren sei jedoch keine Rechnung getragen worden. Die Beschwerdeführerin sei der Auffassung, dass sie legitimiert sei, zumal sie bereits von Beginn an Erschliessungsvarianten vorgebracht habe, welche ihr Grundstück wie bereits heute primär über die westseitige Flurwegparzelle aKat.-Nr. 04 erschliessen würden, während auf die zweite Zufahrt über die Servitutsfläche 06 verzichtet werden könnte. Dieser Ansicht könne nicht gefolgt werden. Ein entsprechender Sinngehalt könne den vom rechtskundigen Vertreter gestellten Anträgen nicht beigemessen werden und ergebe sich auch sonst nicht aus den Akten, insbesondere auch nicht aus der Eingabe vom 31. Januar 2014 mit den Wünschen und Anregungen der Beschwerdeführerin gemäss § 152 Abs. 3 PBG. Die Beschwerdeführerin habe daher die streitigen Anträge nicht innert Frist gestellt. Die in der Replik gestellten zusätzlichen Anträge liess die Vor­instanz nicht zu, da die Beschwerdeführerin diese bereits mit ihrer Rekursschrift (eventualiter) hätte geltend machen können.

3.2 Dagegen wendet die Beschwerdeführerin zusammengefasst ein, der Nichteintretensentscheid basiere einzig auf nicht gerechtfertigten und überspitzt ausgelegten formellen Kriterien. Er trage den nicht unerheblichen materiellen Mängeln des Quartierplans in keiner Weise Rechnung. Die Beschwerdeführerin sei als einzige betroffene Grundeigentümerin unverhältnismässig belastet, während die übrigen Grundeigentümer vom Quartierplan erheblich profitieren oder zumindest keine Nachteile erfahren würden. Sodann bestreitet sie, dass ihre Begehren nicht fristgerecht eingereicht worden seien. Sie habe im Rahmen ihrer Vorbringen Alternativen für die ostseitige Erschliessung in die im Dorfzentrum liegende, bestehende Sammelstrasse aufgezeigt, die sachlich und verkehrsplanerisch überzeugend waren. Im weiteren Verfahren habe sie zwar die Erschliessungsstrasse A als Teil des Quartierplans und als von der Gemeinde bevorzugte Lösung akzeptiert. Daraus könne aber nicht geschlossen werden, dass die Beschwerdeführerin zusätzlich zur Erschliessung via Zufahrt A eine Zu- und Wegfahrt ab der G-Strasse akzeptiert habe. Das Begehren nach nur einer Erschliessung des Grundstücks sei immer zentraler Gegenstand der Verfahrenshandlungen der Beschwerdeführerin gewesen. Sodann werde sie in ihren Grundrechten (Eigentumsgarantie) verletzt. Eine doppelte Erschliessung sei weder erforderlich noch verhältnismässig. Selbst wenn davon ausgegangen werde, dass die Begehren verspätet erfolgten, hätte es im Ermessen des Baurekursgerichts gelegen, auch verspätete Parteivorbringen zu berücksichtigen, insbesondere in Anbetracht der materiellen Rügen.

4.  

4.1 Nach der ersten Grundeigentümerversammlung nahm die rechtskundig vertretene Beschwerdeführerin am 31. Januar 2014 im Sinn von § 152 Abs. 3 PBG Stellung zum ersten Entwurf des Quartierplans. Darin beantragte sie unter anderem, es sei auf den Ausbau des Flurwegs aKat.-Nr. 04 als "Zufahrtsstrasse A" zu verzichten. Es sei die bestehende verkehrsmässige Erschliessung der Parzelle aKat.-Nr. 02 über den Flurweg bzw. die G-Strasse zu belassen und auf die zwangsweise Einräumung einer Zufahrts-Servitut zugunsten und zulasten der beiden Grundstücke aKat.-Nrn. 02 und 05 zu verzichten. In der Folge wurde der Quartierplan überarbeitet.

Mit Eingabe vom 23. September 2014 stellte die Beschwerdeführerin innert der Auflagefrist vor der zweiten Grundeigentümerversammlung mehrere Rechtsbegehren zu den Grundlagen der Erschliessung. Während sie nach der ersten Grundeigentümerversammlung mit einer Erschliessung über eine Dienstbarkeit zugunsten und zulasten der beiden Grundstücke aKat.-Nrn. 02 und 05 nicht einverstanden gewesen war, änderte sie nunmehr ihre Auffassung diesbezüglich. So beantragte sie zusammengefasst, das Grundstück sei nicht über die Zufahrtsstrasse A, sondern "wie vorgesehen über die Servitutsfläche 06" zu erschliessen. Es handelte sich dabei um Begehren im Sinn von § 155 Abs. 1 lit. a PBG. Wie die Vor­instanz richtig festgestellt hat, richteten sich die Rechtsbegehren aber nicht mehr gegen die Erschliessung über die Servitutsfläche 06, sondern lediglich gegen die Zufahrtsstrasse A. Für den Fall, dass die Erschliessung über die Zufahrtsstrasse A beibehalten würde, stellte sie Eventualanträge. Die Eventualanträge beinhalten allerdings nicht bzw. nicht mehr, dass in diesem Fall auf die Erschliessung über die Servitutsfläche 06 verzichtet werden soll. Im Quartierplanverfahren brachte die Beschwerdeführerin zwar verschiedene alternative Erschliessungsmöglichkeiten vor, die jeweils die Erschliessung der Parzelle aKat.-Nr. 02 über lediglich eine Zufahrt vorsahen. Jedoch ergibt sich weder daraus noch aus der Begründung der Rechtsbegehren in der Eingabe vom 23. September 2014, dass die Beschwerdeführerin auf nur einer Zufahrt bestanden hätte. Dass das Grundstück der Beschwerdeführerin nur über eine Zufahrt erschlossen werden soll, wurde in den Eingaben vom 31. Januar 2014 und 23. September 2014 nicht thematisiert. Vor diesem Hintergrund ist der Vor­instanz zuzustimmen, dass ein entsprechender Sinngehalt den von einem rechtskundigen Vertreter gestellten Anträgen nicht beigemessen werden kann. Demzufolge war die Erschliessung des Grundstücks über nur eine Zufahrt entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin nicht Gegenstand im Quartierplanverfahren. Damit stellte die Beschwerdeführerin den Antrag, dass ihr Grundstück ausschliesslich rückwärtig über die Zufahrtsstrasse A zu erschliessen und auf die gemeinsame Zufahrt über die Servitutsfläche 06 zu verzichten sei, erstmals im Rekursverfahren. Nachdem gemäss § 155 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 2 und 4 PBG Begehren zu den Grundlagen der Erschliessung innert der Auflagefrist vor der zweiten Grundeigentümerversammlung gestellt werden müssen, erweisen sich die vor der Vor­instanz gestellten Anträge als verspätet. Die Beschwerdeführerin macht sodann nicht geltend, dass sie die Anträge auch bei Anwendung der erforderlichen Sorgfalt nicht fristgerecht hätte vorbringen können (vgl. § 155 Abs. 2 PBG). Dies ist denn auch nicht ersichtlich, zumal die Beschwerdeführerin während des Quartierplanverfahrens rechtskundig vertreten war.

4.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vor­instanz habe die formellen Kriterien überspitzt ausgelegt. Der angefochtene Entscheid trage den nicht unerheblichen materiellen Rügen bezüglich des Quartierplans in keiner Weise Rechnung.

Überspitzter Formalismus als besondere Form der Rechtsverweigerung liegt vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsmittel überspannte Anforderungen stellt und dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt. Wohl sind im Rechtsgang prozessuale Formen unerlässlich, um die ordnungsgemässe und rechtsgleiche Abwicklung des Verfahrens sowie die Durchsetzung des materiellen Rechts zu gewährleisten. Überspitzter Formalismus ist dabei nur gegeben, wenn die strikte Anwendung der Formvorschriften durch keine schutzwürdigen Interessen gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder verhindert (BGE 142 I 10 E. 2.4.2)

Wie bereits dargelegt, müssen gemäss § 155 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 155 Abs. 4 PBG Begehren zu den Grundlagen der Erschliessungen innert der Auflagefrist vor der zweiten Grundeigentümerversammlung gestellt werden, ansonsten man damit im Rekursverfahren ausgeschlossen ist. Diese Frist ist folglich gesetzlich vorgeschrieben. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern diese Bestimmung oder ihre Durchsetzung überspitzt formalistisch sein sollte. Immerhin war die im damaligen Zeitpunkt noch rechtskundig vertretene Beschwerdeführerin in der Lage, andere Erschliessungsmöglichkeiten vorzubringen. Es wäre ihr daher durchaus möglich gewesen, sich zumindest eventualiter gegen die Erschliessung über die Servitutsfläche 06 zu wehren. Soweit die Beschwerdeführerin geltend machen will, die Rekursanträge könnten als Teilrückzug angesehen werden, weshalb trotz ihrer verspäteten Eingabe darauf einzutreten sei, ist ihr nicht zuzustimmen. Bei den Rekursanträgen handelt es sich nicht um einen Teilrückzug; vielmehr bringt die Beschwerdeführerin damit eine neue Erschliessungsvariante vor, die bislang nicht Gegenstand des Quartierplanverfahrens war. Nach dem Gesagten kann der Vor­instanz keine Verletzung des Verbots des überspitzten Formalismus vorgeworfen werden.

4.3 Demzufolge trat die Vor­instanz zu Recht nicht auf den Rekurs ein. Es erübrigt sich deshalb, die vorgebrachten Rügen der Beschwerdeführerin, u. a. die behauptete Grundrechtsverletzung, materiell zu prüfen.

5.  

Die Beschwerdeführerin rügt, in Anbetracht der materiellen Mängel hätte die Vor­instanz die verspäteten Parteivorbringen [in der Replik] berücksichtigen müssen. Hierzu ist festzuhalten, dass Änderungen oder Ergänzungen eines Antrags lediglich innerhalb der Rekursfrist möglich sind. Nach Fristablauf können die gestellten Anträge nur noch im Sinn eines Teilrückzugs reduziert werden. Wird im Rechtsmittelverfahren ein zweiter Schriftenwechsel angeordnet, so bedeutet dies nicht, dass in dessen Rahmen die Rekursanträge geändert oder ergänzt werden können; erst recht nicht möglich ist dies bei Ausübung des Replikrechts (Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 23 N. 16). Soweit die Beschwerdeführerin geltend machen will, bei den in der Replik vom 26. August 2016 vorgebrachten Begehren handle es sich um einen Teilrückzug, ist ihr nicht zuzustimmen. Mit den Begehren in der Replik stellte sie Eventualanträge für den Fall, dass die Zufahrt über die Servitutsfläche 06 beibehalten werden sollte. Damit würden die Rekursanträge erweitert. Die in der Replik vorgebrachten Anträge hätte die Beschwerdeführerin ohne Weiteres bereits in der Rekursschrift vorbringen können. Die Vor­instanz kam deshalb zu Recht zum Schluss, dass für die Zulassung der verspäteten Rügen im vorliegenden Fall kein Anlass bestehe.

6.  

6.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr angesichts ihres Unterliegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.2 Der Beschwerdegegner 1 beantragte eine Parteientschädigung. Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das obsiegende Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zur üblichen Amts­tätigkeit gehört (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen. Der seitens des Beschwerdegegners 1 vor Verwaltungsgericht zu leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich. Dementsprechend ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellkosten,
Fr. 3'200.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …