Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2016.00791

 

 

 

Urteil

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 3. März 2017

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadt B, vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A. A wird seit dem 1. März 2015 von der Sozialhilfe der Stadt B mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Mit Verfügung vom 12. März 2015 wurde A unter anderem angewiesen, am Arbeits- und Integrationsprogramm C teilzunehmen, sollte die Unterstützung länger als sechs Monate dauern. Gleichzeitig wurde er darauf hingewiesen, dass die Unterstützungsleistungen ganz oder teilweise eingestellt werden könnten, wenn er die erteilten Weisungen nicht einhalten würde. A focht diese Verfügung nicht an.

B. Mit Verfügung vom 30. März 2016 kürzte die Sozialhilfe der Stadt B den Grundbedarf von A um 15 % für die Dauer von zwölf Monaten infolge Verletzung der erteilten Weisung. Die dagegen erhobene Einsprache von A wies die Sozialbehörde der Stadt B am 30. Mai 2016 ab.

II.  

Gegen diesen Entscheid reichte A am 29. Juni 2016 Rekurs beim Bezirksrat B ein. Mit Beschluss vom 16. November 2016 wies der Bezirksrat B den Rekurs vollumfänglich ab.

III.  

Am 15. Dezember 2016 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids, eventualiter die Rückweisung zur Neubeurteilung an die Sozialbehörde der Stadt B; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin. In prozessualer Hinsicht beantragte er die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.

Der Bezirksrat B verzichtete mit Eingabe vom 13. Januar 2017 unter Verweis auf die Begründung des angefochtenen Entscheids auf eine Vernehmlassung und übermittelte die Akten. Die Sozialhilfe der Stadt B verzichtete mit Eingabe vom 25. Januar 2017 auf eine Beschwerdeantwort und beantragte die Abweisung der Beschwerde.

Der Einzelrichter erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Beschwerdeführer wehrt sich gegen die Kürzung des Grundbedarfs um insgesamt Fr. 1'774.80 (hochgerechnet auf zwölf Monate). Der Streitwert liegt damit unter Fr. 20'000.-. Da zudem kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, ist der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c sowie Abs. 2 VRG).

2.  

2.1 Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe (§ 14 Abs. 1 SHG; § 16 Abs. 1 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV]).

2.2 Nach § 3 SHG soll die Durchführung der Hilfe in Zusammenarbeit mit dem Hilfesuchenden erfolgen und ist die Selbsthilfe zu fördern. Die Kapitel A.3 und D.2 der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) sehen kompensierende Angebote zum Arbeitsmarkt vor, die von der Sozialhilfe bereitgestellt werden sollen, um wirtschaftlichen und sozialen Ausschlussprozessen zu begegnen. Insbesondere sind Integrationsprogramme zu entwickeln, die auf dem Prinzip von Leistung und Gegenleistung basieren, und Anreize zu fördern, um aus der Sozialhilfeabhängigkeit herauszukommen. Zugleich sind die Programme Ausdruck der dem Hilfsbedürftigen obliegenden Verpflichtung zur Minderung seiner Unterstützungsbedürftigkeit (Kap. A.5–3). Als Massnahme zur sozialen und beruflichen Integration gelten berufliche Orientierungsmassnahmen, Integrationshilfen in den ersten Arbeitsmarkt, Einsatz- und Beschäftigungsprogramme, Angebote im zweiten Arbeitsmarkt sowie sozialpädagogische und -therapeutische Angebote (Kap. D.3).

2.3 Gemäss § 21 SHG können Sozialhilfeleistungen mit Auflagen und Weisungen verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu verbessern. Insbesondere kann die wirtschaftliche Hilfe mit der Aufnahme einer zumutbaren Erwerbs­tätigkeit oder ähnlichen Verhaltensmassregeln verbunden werden (§ 23 lit. d SHV). Dabei handelt es sich gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht um eine hoheitliche Arbeitsverpflichtung, sondern um eine Anspruchsvoraussetzung für die vom Staat erbrachten Leistungen (vgl. BGE 133 V 353 E. 4.2; BGr, 11. April 2008, 8C_156/2007, E. 6.3; BGr, 28. Februar 2012, 8C_787/2011, E. 3.2.1). Der zumutbaren Erwerbstätigkeit gleichzusetzen ist die Teilnahme an einem von den Sozialhilfeorganen anerkannten lohnwirksamen Beschäftigungsprogramm des zweiten Arbeitsmarktes, mit dem der eigene Unterhalt zumindest teilweise gedeckt werden kann. Die Auflage, an einem Arbeitsintegrationsprogramm oder Einsätzen im zweiten Arbeitsmarkt teilzunehmen, muss als zulässig erachtet werden, wenn es sich dabei um eine zumutbare Arbeit handelt und der Betroffene dafür entschädigt wird oder sich seine Lage durch die Teilnahme (beispielsweise durch den Erwerb neuer Fähigkeiten im Hinblick auf eine spätere Arbeitssuche) verbessern kann (§ 21 SHG; § 23 lit. d SHV; vgl. VGr, 26. März 2015, VB.2015.00099, E. 2.2). Die Zumutbarkeit einer Erwerbstätigkeit ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nach der arbeitslosenversicherungsrechtlichen Umschreibung vorzunehmen (Art. 16 Abs. 2 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982 [AVIG]). Danach muss eine Arbeit den berufs- und ortsüblichen Bedingungen entsprechen, angemessen Rücksicht auf die Fähigkeiten und bisherigen Tätigkeiten der unterstützten Person nehmen und ihren persönlichen Verhältnissen und dem Gesundheitszustand angemessen sein. Ein Arbeitsangebot kann das Fähigkeits- und Fertigkeitsniveau der betreffenden Person auch unterschreiten; diese darf bloss nicht überfordert werden (vgl. zum Ganzen VGr, 13. Januar 2012, VB.2011.00763, E. 2.2, mit Hinweisen).

2.4 Die Sozialhilfeleistungen können nach § 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 SHG angemessen gekürzt werden, wenn der Hilfesuchende gegen Anordnungen, Auflagen und Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst. Er muss zuvor auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung schriftlich hingewiesen worden sein, wobei ein solcher Hinweis schon mit der Anordnung verbunden werden kann (§ 24 Abs. 1 lit. b SHG). Die SKOS-Richtlinien sehen in Kap. A.8.2 seit 1. Januar 2016 vor, dass der Grundbedarf um 5–30 % für maximal zwölf Monate gekürzt werden kann. Die Sozialbehörde hat bei einem Kürzungsentscheid zwar einen gewissen Beurteilungsspielraum, sie muss dabei jedoch stets den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten. Angemessen zu berücksichtigen sind insbesondere die Schwere der Missachtung der Auflagen und das Verschulden der fehlbaren Person (VGr, 21. Juli 2016, VB.2016.00173, E. 3.2).

3.  

3.1 Die Vorinstanz erwog, bei der Teilnahme an Arbeitseinsätzen und an Integrationsprogrammen des C's handle es sich um eine dem Beschwerdeführer zumutbare Tätigkeit, welche geeignet sei, seine Lage zu verbessern. Es bestünden objektiv keine Gründe, die dem Beschwerdeführer eine Teilnahme verunmöglichen würden. Seine selbständige Erwerbstätigkeit, für welche er kaum ein paar wenige Stunden im Monat aufbringen werde, stehe einer Tätigkeit beim Programm C nicht entgegen. Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, die Integrationsmassnahmen seien bei Personen über 60 Jahren nicht sinnvoll, hält die Vorinstanz fest, es sei einer Gemeinde oder Stadt selbst überlassen, ob sie ältere Hilfeempfänger verpflichten möchte, an Integrationsprogrammen teilzunehmen oder nicht. Der Beschwerdeführer könne aus der in der Stadt Zürich herrschenden Praxis für sich kein Recht herleiten. Es sei zwar bekannt, dass ältere Personen bei der Arbeitssuche weniger erfolgreich seien als jüngere. Dies heisse jedoch nicht, dass es unmöglich sei, auch ältere Arbeitswillige im Arbeitsmarkt wieder zu integrieren. Eine Auflage an ältere Hilfeempfänger, an Integrationsprogrammen teil­zunehmen, könne jedenfalls nicht als sinn- und zwecklos angesehen werden. Die Auflage sei deshalb rechtmässig. Indem der Beschwerdeführer der Auflage nicht nachgekommen und schriftlich auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung hingewiesen worden sei, seien die Voraussetzungen für die Sanktionierung erfüllt. Die Kürzung um 15 % während zwölf Monaten erscheine als verhältnismässig.

3.2 Dagegen wendet der Beschwerdeführer zusammengefasst ein, die Teilnahme am Integrationsprogramm an fünf Tagen in der Woche sei nicht mit seiner selbständigen Erwerbstätigkeit zu vereinbaren, zumal er beim Programm C keine Anrufe seiner Kunden entgegennehmen dürfe. Darüber hinaus habe er in seinem Alter keine Hoffnung mehr auf eine Anstellung im ersten Arbeitsmarkt. Die Arbeitsleistung im Programm C übersteige zudem regelmässig die von der Sozialbehörde gewährten Beträge. Dies untergrabe das Arbeitsrecht. Die Arbeit im Integrationsprogramm müsse angemessen entlöhnt werden.

4.  

4.1 Im Rahmen der Kürzung von Sozialhilfeleistungen ist vorab zu prüfen, ob die Auflage oder Weisung der Sozialhilfebehörde zulässig war (SKOS-Richtlinien, Kap. A.8.2).

Bei der Auflage zur Teilnahme am Arbeits- und Integrationsprogramm C handelt es sich um eine praxisübliche Weisung, welche auf eine Verbesserung der Lage des Hilfeempfängers gerichtet ist. Der Beschwerdeführer ist unbestrittenermassen in guter gesundheitlicher Verfassung. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern ihm die Teilnahme am Programm C aus anderen Gründen, beispielsweise altersbedingt, nicht mehr zumutbar sein soll. Der Beschwerdeführer macht zwar geltend, durch die Teilnahme am Programm C käme er in Kontakt mit der Drogenszene, die Teilnahme berge aufgrund des Verhaltens der oft unter Drogeneinfluss arbeitenden Teilnehmer ein hohes (Unfall-) Risiko und sei deshalb sehr belastend. Diese Behauptung erfolgt allerdings unbegründet. Es bleibt festzuhalten, dass die Teilnehmer während den Einsätzen unter fachlicher Anleitung von Mitarbeitern des Programms C arbeiten. Es ist deshalb nicht von einem belastenden Arbeitsumfeld mit hohem Unfallrisiko im vom Beschwerdeführer beschriebenen Sinn auszugehen. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer nicht nur die Arbeitseinsätze versäumte, sondern auch nicht am Bewerbungscoaching teilnahm. Die Vorinstanz stellte sodann zu Recht fest, dass die Vermittlung eines älteren Hilfeempfängers in den ersten Arbeitsmarkt nicht unmöglich sei. So hätte der Beschwerdeführer in der Brockenstube in B durch kooperatives und zuverlässiges Verhalten immerhin einen Monatsvertrag erhalten können, was zu einer Ablösung von der Sozialhilfe hätte führen können. Der Beschwerdeführer macht dagegen zwar geltend, eine Ablösung von der Sozialhilfe sei durch den Einsatz in der Brockenstube nicht möglich. Selbst wenn die Brockenstube – wie der Beschwerdeführer behauptet – nur als Sprungbrett dienen sollte, so könnte dadurch immerhin der Übertritt in den ersten Arbeitsmarkt ermöglicht werden. Es ist der Vorinstanz sodann zuzustimmen, dass der Beschwerdeführer aus der in Zürich herrschenden Praxis, wonach die Teilnahme an Integrationsmassnahmen für ältere Hilfeempfänger freiwillig ist, keine Rechte für sich ableiten kann. Darüber hinaus dient das Arbeits- und Integrationsprogramm nicht nur der beruflichen, sondern auch der sozialen Integration. So erhält der Beschwerdeführer durch die Teilnahme am Programm C beispielsweise eine Alltagsstruktur. Der Beschwerdeführer geht zwar noch einer selbständigen Tätigkeit nach. Gestützt auf den unbestrittenermassen geringen Gewinn der selbständigen Erwerbstätigkeit ist allerdings davon auszugehen, dass er dadurch keineswegs ausgelastet ist. Im Übrigen entschied die Sozialbehörde, den Beschwerdeführer von einer Teilnahme am Programm C zu suspendieren, wenn er nachweislich Arbeiten für seine Selbständigkeit zu erledigen habe. Vor dem Hintergrund dieser flexiblen Übereinkunft erscheint die Teilnahme am Arbeits- und Integrationsprogramm nicht als unvereinbar mit der selbständigen Erwerbstätigkeit des Beschwerdeführers. Es ist deshalb mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass die Teilnahme am Programm C dem Beschwerdeführer zumutbar ist.

Mit Massnahmen und Programmen wie dem Arbeits- und Integrationsprogramm C soll erreicht werden, dass der Hilfsbedürftige in die Lage versetzt wird, für seinen Unterhalt jedenfalls teilweise selbst aufzukommen; zumindest sollen die Aussichten auf eine Wiedereingliederung in das Erwerbsleben verbessert werden. Erfahrungsgemäss wirkt sich die Teilnahme an einem solchen Angebot bei der Stellensuche positiv aus (vgl. BGE 130 I 71 E. 5.4). Der Beschwerdeführer macht geltend, die Weisung, am Arbeits- und Integrationsprogramm teilzunehmen, widerspreche dem Arbeitsrecht, weil die Arbeitseinsätze nicht (angemessen) entlöhnt würden. Bei den Arbeitseinsätzen im Programm C handelt es sich um Einsätze im zweiten Arbeitsmarkt. Der Beschwerdeführer wurde dabei unter anderem im Taglohn aufgeboten. Die Stundenansätze ergeben sich aus den Arbeitsrapporten des Programms C. Bei einer Teilnahme an diesen Einsätzen hätte sich der Beschwerdeführer seinen Unterhalt zumindest teilweise selber erarbeiten können. Es geht dabei nicht in erster Linie darum, marktkonforme Löhne zu erzielen. Vielmehr handelt es sich bei solchen Arbeitseinsätzen um eine Anspruchsvoraussetzung für die von der Sozialhilfe erbrachten Leistungen. Die Arbeitseinsätze im zweiten Arbeitsmarkt dienen vor allem der beruflichen und sozialen Integration des Hilfeempfängers. Wie bereits erwähnt, ist die Vermittlung eines älteren Arbeitnehmers in den ersten Arbeitsmarkt gewiss schwierig, aber nicht geradezu unmöglich. Durch die Teilnahme am Programm C erhält der Beschwerdeführer einen geregelten Berufsalltag, kann sich ausserfachliche Fähigkeiten aneignen und gegenüber allfälligen Arbeitgebern einen Ausweis über geleistete Arbeit vorlegen und allenfalls Referenzen angeben. Dadurch kann der Beschwerdeführer seine Chancen auf dem Arbeitsmarkt verbessern. Insgesamt erscheint die Teilnahme am Arbeits- und Integrationsprogramm C deshalb geeignet, die Lage des Beschwerdeführers zu verbessern.

Nach dem Gesagten ist die Weisung der Beschwerdegegnerin zur Teilnahme am Arbeits- und Integrationsprogramm C nicht zu beanstanden.

4.2 Der Beschwerdeführer wurde ab Oktober 2015 zu Arbeitseinsätzen sowie Bewerbungscoachings im Programm C aufgeboten. Die Beschwerdegegnerin legte vor der Vorinstanz glaubhaft dar, dass der Beschwerdeführer den Aufgeboten nicht oder nur teilweise Folge leistete. So wurde er aufgrund seiner unentschuldigten Abwesenheiten mehrfach darauf aufmerksam gemacht, dass er die Aufgebote für Arbeitseinsätze und das Bewerbungsmodul wahrzunehmen habe, ansonsten eine Kürzung ausgesprochen werden könnte. Der Beschwerdeführer bestreitet im Beschwerdeverfahren denn auch nicht, dass er den Aufgeboten nicht oder nur teilweise nachkam. Dadurch verstiess er gegen die Weisung der Beschwerdegegnerin, am Arbeits- und Integrationsprogramm C teilzunehmen.

4.3 Im Folgenden ist deshalb zu prüfen, ob die Leistungskürzung von 15 % des Grundbedarfs während einer Dauer von zwölf Monaten zulässig und verhältnismässig ist.

Die Sozialbehörde hat dem Beschwerdeführer die Möglichkeit einer Leistungskürzung mit Beschluss vom 12. März 2015 erstmals angedroht. Nachdem er wiederholt nicht zum Bewerbungscoaching erschienen war, wurde dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 11. Februar 2016 erneut eine Leistungskürzung von 15 % angedroht. Am 23. Februar 2016 wurde der Beschwerdeführer ein letztes Mal aufgefordert, den Aufgeboten des Programms C nachzukommen, ansonsten eine Kürzung ausgesprochen werde. Damit ist die Voraussetzung gemäss § 24 Abs. 1 lit. b SHG, wonach der Hilfesuchende auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung bei Missachtung von Auflagen und Weisungen schriftlich hinzuweisen sei, hinreichend erfüllt worden.

Der Beschwerdeführer macht geltend, er erhalte den Grundbedarf für einen Zweipersonenhaushalt in Höhe von Fr. 755.- pro Monat. Abzüglich der 15 % stünden ihm nur noch Fr. 641.75 zur Verfügung, was zu wenig sei. Diese Behauptung steht im Widerspruch zur Verfügung der Sozialhilfe B vom 12. März 2015, wonach dem Beschwerdeführer der Grundbedarf für einen Einpersonenhaushalt in Höhe von Fr. 986.- zugesprochen wurde. Aus den Akten ist nicht ersichtlich, dass sich der zugesprochene Grundbedarf seitdem geändert hätte. Es ist deshalb gestützt auf die Verfügung vom 12. März 2015 von einem Grundbedarf von Fr. 986.- auszugehen, womit ihm nach der Kürzung von 15 % noch Fr. 838.10 pro Monat zur Verfügung stehen. Eine Kürzung des Grundbetrags in diesem Umfang liegt im Rahmen der möglichen Sanktionen gemäss den SKOS-Richtlinien. Fraglich ist, ob diese Kürzung verhältnismässig ist.

Der Beschwerdeführer geht im kleinen Rahmen einer selbständigen Erwerbstätigkeit nach. Dadurch generiert er aber nur ein sehr kleines Einkommen. Nichtsdestotrotz kam die Sozialbehörde ihm entgegen und befreite ihn von der Teilnahme am Programm C, wenn er nachweislich Arbeiten für seine Selbständigkeit zu erledigen habe. Vor dem Hintergrund dieser flexiblen Vereinbarung stellt die von der Beschwerdegegnerin verlangte Teilnahme am Programm C keinen schweren Eingriff in die Rechte des Beschwerdeführers dar. Darüber hinaus wurde der Beschwerdeführer zweimal verwarnt und aufgefordert, die Aufgebote des Programms C wahrzunehmen. Er hätte die Möglichkeit gehabt, den Aufgeboten nachzukommen und dadurch eine Leistungskürzung zu verhindern. Die Beschwerdegegnerin liess ausserdem die Möglichkeit offen, die Leistungskürzung bei einer einwandfreien Kooperation des Beschwerdeführers nach Ablauf von mindestens drei Monaten zu sistieren. Die Kürzung von 15 % des Grundbedarfs für die Dauer von zwölf Monaten erscheint daher als verhältnismässig.

Nachdem die angeordnete Leistungskürzung zulässig und verhältnismässig ist, ist die Beschwerde abzuweisen.

5.  

5.1 Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Sie sind angesichts seiner angespannten finanziellen Lage massvoll zu bemessen. Angesichts seines Unterliegens ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat eine solche nicht beantragt.

5.2 Zu prüfen bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG wird Privaten, welche nicht über die nötigen finanziellen Mittel verfügen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, auf entsprechendes Gesuch hin die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen. In Anbetracht seiner wirtschaftlichen Bedürftigkeit ist von der Mittellosigkeit des Beschwerdeführers auszugehen. Das vorliegende Verfahren kann sodann nicht als offensichtlich aussichtslos bezeichnet werden. Demnach ist dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren. Die Gerichtskosten sind damit einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen. Der Beschwerdeführer ist darauf hinzuweisen, dass gemäss § 16 Abs. 4 VRG eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr.    600.--     Total der Kosten.

3.    Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung gewährt.

4.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch zufolge Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung einstweilen auf die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht des Beschwerdeführers gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

5.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

7.    Mitteilung an …