Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2017.00044

 

 

 

Urteil

 

 

des Einzelrichters

 

 

vom 29. August 2017

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

 

2.    B,

 

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Stadt Dübendorf,
vertreten durch die Primarschulpflege Dübendorf,

 

diese vertreten durch RA E,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Übernahme der Kosten für den Mittagstisch,

hat sich ergeben:

I.  

Der im Jahr 2006 geborene besucht die Primarschule Dübendorf im Schulhaus Högler. A und B, die Eltern von F, ersuchten die Stadt Dübendorf am 20. Juli 2015, die Kosten für den Besuch des Mittagstischs durch F jeweils am Dienstag für die Schuljahre 2014/2015 und 2015/2016 – in welchen er die 2. bzw. 3. Klasse der Primarstufe besuchte – auf Fr. 5.- statt Fr. 20.- pro Mahlzeit festzulegen und ihnen den zu viel bezahlten Betrag zurückzuerstatten. Das Ressort Schülerbelange wies dieses Gesuch mit Verfügung vom 18. September 2015 ab. Eine hiergegen erhobene Einsprache wies die Primarschulpflege Dübendorf mit Beschluss vom 3. November 2015 ab.

II.  

Mit Rekurs vom 3. Dezember 2015 liessen A und B beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss vom 3. November 2015 aufzuheben und die Stadt Dübendorf zu verpflichten, die Kosten für den Mittagstisch, mit Ausnahme eines Elternbeitrags von Fr. 5.-, für die Schuljahre 2014/2015 und 2015/2016 zu übernehmen, eventualiter F für berechtigt zu erklären, im Schuljahr 2015/2016 über Mittag den Schulbus zwischen Stettbach und dem Schulhaus Högler zu benutzen. Der Bezirksrat Uster wies den Rekurs mit Beschluss vom 15. Dezember 2016 in der Hauptsache ab, auferlegte die Verfahrenskosten A und B und sprach keine Parteientschädigungen zu.

III.  

A und B liessen am 19. Januar 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben, die Stadt Dübendorf zu verpflichten, die Kosten für den Mittagstisch, mit Ausnahme eines Elternbeitrags von Fr. 5.-, ab Schuljahr 2014/2015 zu übernehmen, und ihnen für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 5'111.05 zuzusprechen. Der Bezirksrat Uster liess sich am 25./26. Januar 2017 vernehmen, ohne einen Antrag zu stellen. Die Stadt Dübendorf liess mit Beschwerdeantwort vom 20. Februar 2017 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge schliessen. Mit weiteren Stellungnahmen von A und B vom 19./20. März, 2. und 22. Mai 2017 sowie der Stadt Dübendorf vom 12. April, 15. und 29. Mai 2017 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Der Einzelrichter erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Schulpflege etwa betreffend Kostenübernahme für den Mittagstisch nach § 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100) in Verbindung mit §§ 42–44 sowie § 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Zu präzisieren ist, dass sich das vor Verwaltungsgericht gestellte Rechtsbegehren um Kostenübernahme für den Mittagstisch zulässigerweise nur auf den vor den unteren Instanzen streitgegenständlichen Zeitraum (Schuljahre 2014/2015 und 2015/2016) beziehen und nicht darüber hinausgehen kann.

1.2 Aufgrund des offenkundig Fr. 20'000.- nicht übersteigenden Streitwerts fällt die Angelegenheit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.  

2.1 Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil die Vorinstanz weder ein Gutachten der Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu) eingeholt noch einen Augenschein durchgeführt und sich mit diesen Anträgen auch nicht auseinandergesetzt habe. Die Vorinstanz legt im angefochtenen Beschluss dar, weshalb weder ein Augenschein durchgeführt noch ein Gutachten eingeholt wird. Der Vorwurf, sie habe sich mit diesen Anträgen nicht auseinandergesetzt, ist deshalb unbegründet. Die Vorinstanz und das Verwaltungsgericht haben sodann genügend Fachkenntnis, um über die Zumutbarkeit eines Schulwegs zu entscheiden, zumal es sich dabei um eine Rechtsfrage handelt (VGr, 21. Dezember 2011, VB.2011.00395, E. 5.2 Abs. 2). Dies gilt auch hinsichtlich der Frage, von welcher durchschnittlichen Gehgeschwindigkeit für die Zumutbarkeitsbeurteilung auszugehen sei. Die Vorinstanz hat deshalb zu Recht auf die Einholung eines Gutachtens verzichtet, und auch im Beschwerdeverfahren ist ein solches Gutachten nicht notwendig. Nachdem die Zumutbarkeit des Schulwegs mit Blick auf dessen Gefährlichkeit unbestritten ist und sich die Länge des Schulwegs problemlos auf der Grundlage von Karten errechnen lässt, ist sodann auch nicht ersichtlich, welchen zusätzlichen Erkenntnisgewinn ein Augenschein hätte bringen sollen. Die Vorinstanz hat deshalb zu Recht darauf verzichtet, und auch im Beschwerdeverfahren ist kein Augenschein durchzuführen.

2.2 Auch die Rüge, die Beschwerdegegnerin habe den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, weil sie am 6. Januar 2016 einen "Augenschein" durchgeführt habe, ist nicht stichhaltig. Aus einer Beilage zur Beschwerdeantwort ergibt sich nur, dass gemäss Darstellung der Beschwerdegegnerin bei einer "Begehung am 8. Januar 2016" die Rotphase rund 30 Sekunden gedauert habe. Es handelt sich dabei nicht um einen behördlichen Augenschein, sondern eine Parteibehauptung der Beschwerdegegnerin im bereits seit 3. Dezember 2015 vor Vorinstanz hängigen Rekursverfahren. Diese Parteibehauptung stimmt im Übrigen mit der Darstellung der Beschwerdeführenden überein, wonach die Rotphase in der Regel 30 Sekunden daure.

3.  

3.1 Strittig ist vorliegend einzig, ob die Beschwerdeführenden Anspruch auf Kostenübernahme für den Besuch des Mittagstischs durch F haben. Die Beschwerdeführenden machen geltend, ein solcher Anspruch ergebe sich aus dem Umstand, dass F bei einer Rückkehr nach Hause über Mittag eine zu kurze Pause habe. Unbestritten ist, dass Schulschluss am Mittag um 11.50 Uhr und Schulbeginn am Nachmittag um 13.45 Uhr (nach einem ersten Läuten um 13.40 Uhr) ist.

3.2 Die Beschwerdeführenden stellen nicht mehr in Frage, dass es F heute möglich ist, den fahrplanmässig um 12.10 Uhr an der Haltestelle Breitibach abfahrenden Bus zu erreichen. Unklar bleibt, ob sie dies für die Zeit einer dortigen Baustelle weiterhin in Frage stellen wollen; diesbezüglich fehlte es aber in der Beschwerdeschrift jedenfalls an einer rechtsgenügenden Auseinandersetzung mit den vorinstanzlichen Feststellungen, wonach ein rechtzeitiges Erreichen des Busses auch während der Bauphase möglich war. Soweit die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden hierzu eine Begründung in der Stellungnahme vom 19./20. März 2017 nachliefern, erweisen sich ihre Vorbringen als verspätet und sind deshalb nicht mehr zu berücksichtigen

3.3  

3.3.1 Der Bus erreicht den Bahnhof Stettbach fahrplanmässig um 12.13 Uhr. Von dort muss F zunächst die K-Strasse an einem mit Lichtsignal gesicherten Fussgängerstreifen überqueren und anschliessend zunächst der L- und der M-Strasse und anschliessend kurz der N- und der O-Strasse entlanggehen, bevor er die elterliche Liegenschaft erreicht. Es handelt sich dabei um Quartierstrassen, die für einen Schüler im Alter von F problemlos zu begehen sind; das bestreiten auch die Beschwerdeführenden nicht. Die Distanz von der Bushaltestelle bis zum Haupteingang des Elternhauses beträgt gemäss zutreffender Berechnung der Vorinstanz 764 m; die von den Beschwerdeführenden genannten 950 m sind nicht nachvollziehbar.

3.3.2 Die Vorinstanz geht von einer Gehgeschwindigkeit von 3,5 km/h aus und kommt zum Schluss, dass F unter Berücksichtigung einer grosszügigen Wartezeit von 2 Minuten am Lichtsignal damit insgesamt 15 Minuten von der Bushaltestelle bis zum Elternhaus benötige und dort demnach um 12.28 Uhr ankomme.

3.3.3 Die Beschwerdeführenden halten dem zunächst entgegen, für F müsse "[g]estützt auf die neusten Erkenntnisse der bfu" von einer Gehgeschwindigkeit von 3 km/h ausgegangen werden. Sie stützen sich dabei auf den Bericht zu einer Schulwegüberprüfung in Bülach. Darin wird festgehalten, Kinder im Alter von 4 bis 5 Jahren seien mit einer Geschwindigkeit von maximal 1 bis 2 km/h, Kinder im Alter von 6 bis 8 Jahren "etwas schneller" und ab dem Alter von 9 Jahren mit etwa 3 bis 4 km/h unterwegs.

Nach der Praxis der Kammer kann bei Schülern der ersten Klasse der Primarstufe mit einer Gehgeschwindigkeit von 3 bis 3,5 km/h, ab der Mittelstufe mit einer Gehgeschwindigkeit von 4 bis 4,5 km/h gerechnet werden (VGr, 21. Dezember 2011, VB.2011.00395, E. 7.2). Diese Praxis entspricht auch etwa den Angaben der bfu und wird darüber hinaus durch mehrere Studien gestützt, die tendenziell sogar eher von einer höheren Gehgeschwindigkeit bei Kindern in diesem Alter ausgehen (vgl. Verkehrsunfallforschung an der TU Dresden GmbH, Bewegungsverhalten von Fußgängern im Straßenverkehr, Teil 1, FAT Schriftenreihe 267, Berlin 2014 [www.vda.de/de/services/Publikationen.html]). Die Annahme der Vorinstanz, bei einem Schüler der zweiten und dritten Klasse der Primarstufe dürfe von einer Geschwindigkeit von 3,5 km/h ausgegangen werden, entspricht der dargestellten Praxis der Kammer und ist deshalb nicht zu beanstanden.

3.3.4 Weiter machen die Beschwerdeführenden geltend, die Vorinstanz sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass der Bus pünktlich beim Bahnhof Stettbach ankomme; tatsächlich habe dieser jeweils eine oder zwei Minuten Verspätung. Wie es sich damit verhält, braucht nicht näher untersucht zu werden, weil F auch unter Berücksichtigung einer Verspätung von zwei Minuten sowie einer grosszügig bemessenen Wartezeit am Lichtsignal von ebenfalls zwei Minuten bei einer Gehzeit von 3,5 km/h jedenfalls um 12.30 Uhr zu Hause ankommt.

3.4  

3.4.1 Die Schulpflege und die Vorinstanz gehen sodann davon aus, dass F den um 13.30 Uhr beim Bahnhof Stettbach abfahrenden Bus erreichen muss, um wieder rechtzeitig in der Schule zu sein. Gemäss den Feststellungen der Vorinstanz betrug der Weg von der Bushaltestelle zum Schulhaus während der Bauzeit auf dem kürzesten Weg 365 m und bei einem etwas längeren Weg 416 m, was F in 6,5 bis 7 Minuten habe bewältigen können; nach der Bauphase liege die Haltestelle näher – nämlich 305 m oder 370 m – beim Schulhaus, dafür müsse ein mit Lichtsignal gesicherter Fussgängerstreifen überquert werden, was ohne Weiteres in der geforderten Zeit möglich sei. Während der Mittagszeit sei eine Verspätung des Busses sodann eher unwahrscheinlich.

3.4.2 Die Beschwerdeführenden machen geltend, der Bus komme regelmässig mit einer Verspätung von zwei Minuten und damit erst um 13.35 Uhr an der Haltestelle Breitibach an; am mit Lichtsignal gesicherten Fussgängerstreifen müsse zudem mit einer Wartezeit von bis zu 80 Sekunden gerechnet werden, und während der Grünphase von 12 Sekunden lasse sich die dreispurige Höglerstrasse nicht überqueren. F komme deshalb unter Umständen erst um 14.46 (richtig: 13.46) Uhr beim Schulhaus an.

3.4.3 Gemäss einer von den Beschwerdeführenden eingereichten Auskunft der Verkehrsbetriebe Glattal AG hat der fragliche Bus bei einer genauen fahrplanmässigen Ankunftszeit um 13.32 Uhr und 36 Sekunden in 50 % der Fälle eine Verspätung von weniger als 75 Sekunden und in 84 % der Fälle eine Verspätung von weniger als 100 Sekunden. Es kann demnach davon ausgegangen werden, dass F in der Regel um 13.34 Uhr ankommt. Damit verbleiben ihm 9 Minuten, um ins Klassenzimmer zu gelangen. Es ist im Übrigen nicht ersichtlich, weshalb im Zeitraum vom 11. Dezember 2016 bis zum 4. Januar 2017 über Mittag – also ausserhalb des Berufsverkehrs – ein tieferes Verkehrsaufkommen als in anderen Zeiträumen geherrscht haben sollte; auf die beantragte Einholung eines Amtsberichts zur durchschnittlichen Verspätung dieser Buslinie in anderen Zeiträumen kann deshalb verzichtet werden.

3.4.4 Gemäss einer Auskunft der Kantonspolizei Zürich vom 9. Januar 2017 dauert die durchschnittliche Wartezeit für Fussgänger am Lichtsignal für die Überquerung der Höglerstrasse 30 Sekunden; in Ausnahmefällen kann sie sich bis auf 80 Sekunden verlängern, etwa wenn ein Bus eine Grünschaltung für seine Spur erzwingt.

Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden befährt der Bus, mit dem F ankommt, anschliessend die Zürcher- und nicht die Höglerstrasse, weshalb er keine Grünschaltung erzwingen muss und von einer durchschnittlichen Wartezeit am Lichtsignal von 30 Sekunden auszugehen ist. Bei einer Grünphase von 12 Sekunden muss die etwa 16 m breite Strasse mit einer Geschwindigkeit von 4 km/h überquert werden; von einem Schüler der zweiten oder dritten Klasse der Primarstufe darf erwartet werden, dass er für eine so kurze Strecke etwas schneller läuft, um den ganzen Fussgängerstreifen während einer Grünphase zu überqueren. Sodann ist auch davon auszugehen, dass F den kürzeren Weg über den Sportplatz wählt, wofür er unter Berücksichtigung der Wartezeit am Lichtsignal 6 Minuten benötigt. Er trifft damit pünktlich zum ersten Glockenschlag um 13.40 Uhr beim Schulhaus ein, wodurch ihm noch 5 Minuten verbleiben, um unterrichtsbereit im Schulzimmer zu sein. Nähme F den längeren Weg, wäre er um 13.41 Uhr beim Schulhaus, was immer noch genügt, um rechtzeitig unterrichtsbereit im Schulzimmer zu sein. Es ist im Übrigen zu erwarten, dass die Klassenlehrperson über mögliche Verspätungen wegen der Anreise mit öffentlichen Verkehrsmitteln informiert ist und dies bei ihrer Unterrichtsplanung berücksichtigt. Darauf zurückzuführende Verzögerungen des nachmittäglichen Unterrichtsbeginns haben unter diesen Umständen nicht der Schüler und dessen Eltern zu vertreten, andernfalls sich die Schulbehörde widersprüchlich verhielte.

3.4.5 Während der Bauzeit entfiel die Wartezeit an einem Lichtsignal; dafür betrug der kürzere Fussweg 365 m und der längere 416 m, was in einer Zeit von etwas mehr als 6 bzw. in knapp 7 Minuten ebenfalls zu bewältigen ist. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführenden führt der von der Vorinstanz angenommene Schulweg nur über öffentliche Wege und ist damit ohne Weiteres begehbar; die Feststellung des Verwaltungsgerichts im Urteil vom 21. Dezember 2011 (VB.2011.00395 E. 6.9) betrifft einen anderen Weg. Weshalb der Bus wegen dieser Baustelle eine grössere Verspätung gehabt haben sollte, legen die Beschwerdeführenden nicht substanziiert dar und ist auch nicht ersichtlich. Die vorstehenden Ausführungen gelten deshalb auch für den Schulweg während der Bauphase.

Insgesamt ist damit nicht zu beanstanden, wenn Beschwerdegegnerin und Vorinstanz davon ausgehen, dass F mit dem um 13.30 Uhr beim Bahnhof Stettbach abfahrenden Bus rechtzeitig für die Nachmittagslektionen in der Schule ist.

3.4.6 Bei einer Gehzeit von rund 13 Minuten bis zur Bushaltestelle, einer Wartezeit am Lichtsignal von 2 Minuten und unter Berücksichtigung einer Reserve von weiteren 3 Minuten muss F demnach das Elternhaus um 13.12 Uhr verlassen, um rechtzeitig für die erste Nachmittagslektion wieder in der Schule zu sein. Damit kann er etwas mehr als 40 Minuten seiner Mittagszeit zu Hause verbringen. Zusätzlich darf hier berücksichtigt werden, dass der Weg von und zu der Bushaltestelle nach bzw. vor Überquerung des Fussgängerstreifens nicht anspruchsvoll ist und deshalb weitere rund 20 Minuten des Schulwegs als Erholungszeit für F betrachtet werden können (VGr, 21. Dezember 2011, VB.2011.00395, E. 7.4).

Soweit die Beschwerdeführenden von einer weiteren Verkürzung der Mittagszeit ausgehen, weil F sich aus- bzw. ankleiden und zur Toilette gehen müsse, verkennen sie, dass solche Tätigkeiten innerhalb der Mittagspause erledigt werden können und deshalb an sich nicht zu einer zusätzlichen Verkürzung führen. Anders lägen die Dinge dann, wenn ihm dadurch zu wenig Zeit für die Mittagsverpflegung bliebe. Dies machen die Beschwerdeführenden jedenfalls nicht substanziiert geltend und ist auch nicht ersichtlich.

3.5 Demnach kann F gut 40 Minuten seiner Mittagspause zu Hause verbringen und sich weitere 20 Minuten während des Schulwegs erholen. Sein Schulweg führt damit nicht zu einer unzumutbar kurzen Mittagspause. Dies muss hier im Übrigen umso mehr gelten, als es nur um einen Wochentag geht.

Anzumerken bleibt, dass sich an diesem Ergebnis nichts ändern würde, wenn von einer Gehgeschwindigkeit von 3 km/h ausgegangen würde. Zwar würde F das Schulhaus dann erst um 13.41 Uhr nach der ersten, aber noch deutlich vor der zweiten Glocke erreichen und käme er damit etwas knapp ins Schulzimmer; dem kann die Schulpflege durch entsprechende Information der Klassenlehrperson indes Rechnung tragen (oben 3.4.4 am Ende). Die Mittagszeit verkürzte sich sodann zwar um etwa 5 Minuten, dauerte damit aber immer noch mehr als eine halbe Stunde, wobei die effektive Erholungszeit weiterhin eine Stunde dauerte. Eine solche Mittagspause wäre zwar kurz, aber gerade noch im zumutbaren Rahmen.

4.  

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Weil die Beschwerdeführenden damit im Rekursverfahren weiterhin als unterliegend zu betrachten sind, vermögen sie auch mit ihrem Begehren um eine Parteientschädigung für das Rekursverfahren nicht durchzudringen (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

5.  

5.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 2 sowie § 14 VRG; Plüss, § 14 N. 6, 11 und 16). Eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Weil das Verfahren gemessen am geringen Streitwert nur schon wegen der zahlreichen Rechtsschriften, der zahlreichen Beweisanträge der Beschwerdeführenden und der Menge der eingereichten Beweismittel einen aussergewöhnlichen Aufwand verursacht hat, rechtfertigt sich, von der Regelgebühr abzuweichen und diese angemessen zu erhöhen (vgl. § 3 Abs. 1 Ingress und § 4 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [LS 175.252]).

5.2 Die Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 2). Angesichts des grossen Aufwands, den insbesondere die Prozessführung der Beschwerdeführenden verursacht hat, rechtfertigt sich jedoch, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    340.--     Zustellkosten,
Fr. 2'340.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführenden werden unter solidarischer Haftung verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 540.- (inklusive 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an…