Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2017.00045

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 21. April 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Staat Zürich,

vertreten durch das Volksschulamt
des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Lohneinstufung,

hat sich ergeben:

I.  

A wurde im Frühjahr 2014 von der Schulpflege B auf Beginn des Schuljahrs 2014/2015 unbefristet als Primarlehrperson angestellt. Mit Verfügung vom 23. Juli 2014 platzierte ihn das Volksschulamt des Kantons Zürich auf Stufe 8 der Lohnkategorie III gemäss Anhang zur Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 (LPVO, LS 412.311). Auf eine dagegen erhobene Einsprache trat das Volksschulamt mit Verfügung vom 2. Dezember 2014 sinngemäss nicht ein. Diesen Entscheid schützte die Bildungsdirektion mit Verfügung vom 3. Februar 2015. Das Verwaltungsgericht hiess eine dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 2. November 2015 gut und wies die Angelegenheit an das Volksschulamt zurück (VB.2015.00131, nicht unter www.vgrzh.ch).

Mit Verfügung vom 19. November 2015 bestätigte das Volksschulamt die Platzierung von A auf Lohnstufe 8.

II.  

Die Bildungsdirektion wies einen hiergegen erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 12. Dezember 2016 ab.

III.  

A erhob dagegen am 20. Januar 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, er sei statt auf Lohnstufe 8 auf Lohnstufe 13, eventualiter auf Lohnstufe 12 zu platzieren. Die Bildungsdirektion und das Volksschulamt schlossen mit Vernehmlassung vom 30. Januar 2017 bzw. Beschwerdeantwort vom 2./6. Februar 2017 auf Abweisung der Beschwerde. A nahm hierzu am 10./11. Februar 2017 Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen des Volksschulamts etwa betreffend Lohneinstufung einer Lehrperson nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Strittig ist vorliegend die Lohneinstufung des Beschwerdeführers und damit die Höhe seines Lohns. Praxisgemäss gelten bei fortbestehenden Anstellungsverhältnissen als Streitwert die (strittigen) Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit des Rechtsmittels beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 33). Das Anstellungsverhältnis des Beschwerdeführers hätte bei Eingang der Beschwerde frühestens per Ende Juli 2017 aufgelöst werden können (§ 8 Abs. 2 lit. a des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 [LPG, LS 412.31]). Damit bestimmt die Lohndifferenz zwischen der beantragten und der gewährten Einstufung für den vom 1. August 2014 bis zum 31. Juli 2017 geschuldeten Lohn den Streitwert. Der Beschwerdeführer erreichte in einer Mitarbeiterbeurteilung vom 27. März 2015 – die praxisgemäss bereits für ab dem 1. Januar 2015 wirksame Lohnerhöhungen berücksichtigt wird – die Beurteilungsstufe II. Er wurde demnach gestützt auf § 24 Abs. 2 f. LPVO (vgl. auch www.vsa.zh.ch/internet/bildungsdirektion/vsa/de/personelles/anstellungsbedingungen0/lohn/lohnentwicklung.html) per 1. Januar 2015 auf Lohnstufe 9 und per 1. Januar 2016 auf Lohnstufe 10 befördert; per 1. Juli 2017 wird eine Beförderung auf Lohnstufe 11 erfolgen. Wäre er demgegenüber – wie beantragt – auf Lohnstufe 13 platziert worden, wäre er nur per 1. Januar 2016 um eine Lohnstufe befördert worden. Die Differenz beträgt demnach insgesamt Fr. 26'852.92 (2014: Fr. 5'393.75; 2015: Fr. 9'590.-; 2016: Fr. 7'673.-; 2017: Fr. 4'196.17). Damit fällt die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38 Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

3.  

3.1 Streitgegenstand bildet die Frage, in welchem Umfang die früheren Berufstätigkeiten des Beschwerdeführers zur Bestimmung der Lohnstufe anzurechnen seien.

Nach § 14 Abs. 1 LPG nimmt die für das Bildungswesen zuständige Direktion die Lohneinstufung der einzelnen Lehrpersonen vor. Die Entlöhnung der Lehrpersonen regelt die Verordnung (§ 13 Abs. 1 LPG). § 14 LPVO unterscheidet zwischen fünf Lohnkategorien, wobei die Einreihung des Beschwerdeführers in Lohnkategorie III unbestritten ist.

Gemäss § 16 Abs. 1 LPVO werden neu in den Schuldienst eintretende Lehrpersonen auf Stufe 1 platziert, sofern nicht die Anrechnung von Unterrichts- und Berufstätigkeiten zu einer höheren Einstufung führt. Unterrichts-, Schulleitungs- und andere Berufstätigkeiten werden bei Lehrpersonen der Primarstufe nach § 16 Abs. 2 LPVO ab dem vollendeten 23. Altersjahr angerechnet. Dabei werden Unterrichtstätigkeiten in Klassen und als Förderlehrpersonen sowie Schulleitertätigkeit an der Volksschule, an anerkannten Privatschulen, an Sonderschulen oder in Sonderschulheimen zu 100 % (lit. a), anderweitige Unterrichtstätigkeit oder schulische Therapietätigkeit mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe oder der Sekundarschulstufe II sowie Unterrichtstätigkeit in der Lehrerbildung zu 75 % (lit. b) und anderweitige Berufstätigkeit, Aus- und Weiterbildung sowie Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit zu 50 % angerechnet (lit. c).

3.2 Das Volksschulamt rechnete dem Beschwerdeführer in diesem Sinn 5 Jahre und 3 Monate Lehrertätigkeit zu 100 % sowie 23 Jahre und 9 Monate übrige Berufstätigkeit zu 50 % an; dies ergibt abgerundet insgesamt 17 Jahre und 1 Monat anrechenbare Unterrichts- bzw. Berufserfahrung.

Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer nur während 5 Jahren und 3 Monaten an einer Volksschule unterrichtet hat. Er macht jedoch geltend, seine "schulnahen Tätigkeiten" müssten ihm mindesten im Sinn von § 16 Abs. 2 lit. b LPVO angerechnet werden. Konkret habe er "in C nahezu

–          12 Jahre lang die Kinder- und Jugendarbeit verantwortet

–          Angebote für die Schulen bereitgestellt und durchgeführt, […]

–          ein Freizeitzentrum mit seiner breiten Leistungspalette (inkl. Kinderangebote!) ver-
       antwortet

–          das Förderwesen für […] offene Kinder- und Jugendarbeit […] betreut

–          Kinderkunst- und Bibliotheksprojekte für Schülerinnen und Schüler konzipiert und         realisiert und

–          Kinder und Jugendanfragen ans Gemeindepräsidium behandelt".

Dabei habe er in Schulklassen (Ein-)Führungen "Zum Thema Kultur bzw. der Künste gehalten und […] zu spez. Themen gemacht", und habe es im Rahmen seiner Tätigkeit am Theater "spezifische Kinderproduktionen […]" gegeben, wobei er Einführungen und Diskussionen mit Kindern durchgeführt habe. Weiter habe er im Jahr 2014 die Hauptverantwortung für einen Sprachenwettbewerb für Schülerinnen und Schüler aus allen Landesteilen getragen, von 1996 bis 2001 im Rahmen der Kulturvermittlung "Menschen aus und in Nischenkulturen" betreut und begleitet und von 1993 bis 1996 für ein "audiovisuelles Kulturvermittlungsprojekt" gearbeitet.

Die vom Beschwerdeführer angeführten Berufstätigkeiten stellen weder eine anderweitige Unterrichtstätigkeit noch eine schulische Therapietätigkeit mit Schülerinnen und Schülern im Sinn von § 16 Abs. 2 lit. b LPVO dar. Davon ging im Übrigen auch der Beschwerdeführer ursprünglich aus, führte er doch keine dieser Tätigkeiten in seinem tabellarischen Lebenslauf als zu 75 % anzurechnende Tätigkeit an. Das Volksschulamt hat § 16 Abs. 2 LPVO demnach korrekt angewandt.

4.  

4.1 Weiter erblickt der Beschwerdeführer im Umstand, dass seine übrigen Berufstätigkeiten nicht zu mehr als 50 % angerechnet werden, eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots.

4.2 Nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Ein Verstoss gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit liegt vor, wenn ein Erlass hinsichtlich einer wesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 137 V 121 E. 5.3, 136 I 1 E. 4.1). Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung erstreckt sich auch auf öffentlichrechtliche Dienstverhältnisse (vgl. Christoph Meyer/Thomas Müller-Tschumi, Marktlöhne im öffentlichen Personalrecht, ZBl 102/2001, S. 249 ff., 255 ff. mit Hinweisen; Paul Richli, New Public Management und Personalrecht, in: Peter Helbling/Thomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 101 ff., 120 f.). Dem Gesetzgeber kommt allerdings in Organisations- und Besoldungsfragen ein besonders weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit zu (BGE 121 I 49 E. 3b, 121 I 102 E. 4a). Die Gerichte haben sich deshalb bei der Überprüfung etwa der Besoldung oder der festgelegten Arbeitszeit eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen und nur einzugreifen, wenn eine Grenze gezogen wird, die sich nicht vernünftig begründen lässt und deshalb unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich ist (BGE 138 I 321 E. 3.2 f., 129 I 161 E. 3.2, 123 I 1 E. 6c, 121 I 102 E. 4c).

4.3 Die Berufserfahrung ist ein übliches Kriterium für die Festlegung der Lohnhöhe. Dies gilt namentlich bei spezifischer, das heisst für die Anstellung direkt nutzbringender sowie bei langjähriger Berufserfahrung (vgl. BGr, 29. Mai 2009, 1C_295/2008, E. 2.10). Es ist nicht erkennbar, inwiefern die in § 16 Abs. 2 LPVO vorgenommenen Differenzierungen betreffend die angemessene Anrechnung unterschiedlicher Tätigkeiten mit dem Rechtsgleichheitsgebot kollidieren sollten (so schon VGr, 30. November 2016, VB.2016.00226, E. 3.3 Abs. 1, und 21. Juni 2016, VB.2016.00139, E. 2.3.2). Namentlich ist der Umstand, dass die Differenzierung allein danach erfolgt, ob die fragliche Person im schulischen Bereich tätig war, nicht zu beanstanden. Daran vermag auch das Argument des Beschwerdeführers, Schulleiterinnen und Schulleiter nähmen vornehmlich Führungsaufgaben wahr und ihre Tätigkeit sei deshalb durchaus mit Führungsaufgaben in anderen Bereichen vergleichbar, nichts zu ändern; entscheidend ist vielmehr, dass sie ihre Führungsaufgaben gerade im schulischen Bereich wahrgenommen haben. Der Beschwerdeführer war demgegenüber im Kulturbereich sowie in der Jugendarbeit und damit nicht in schulischen Bereichen tätig.

4.4 Hinzu kommt, dass wesentliche Elemente der Anforderungen an die konkrete Tätigkeit und Ausbildung des Beschwerdeführers bereits durch die Einreihung in die Lohnkategorie (Lohneinreihung) berücksichtigt werden (vorn 3.1). Bei der Lohneinstufung innerhalb einer Lohnkategorie besteht daher unter dem Gesichtspunkt einer verfassungskonformen Entlöhnung ein erheblicher Ermessensspielraum. Dieser Ermessensspielraum wird durch die Regelung von § 16 Abs. 2 LPVO, welche für die Lohneinstufung nach einem differenzierenden Massstab auf berufliche und ausserberufliche Tätigkeiten abstützt, nicht verlassen. Vielmehr garantiert diese Regelung eine individuelle Lohneinstufung der einzelnen Lehrpersonen nach sach­lichen Kriterien, womit eine rechtsgleiche Lohneinstufung gewährleistet ist (zum Ganzen VGr, 30. November 2016, VB.2016.00226, E. 3.3 Abs. 2). Weshalb diese Regelung mit Blick auf die Lohnhöhe eine rechtsungleiche Behandlung von Wieder- und Quereinsteigern zur Folge haben sollte, ist im Übrigen nicht ersichtlich.

5.  

5.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.2 Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'640.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

5.    Mitteilung an…