Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2017.00059

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 17. Mai 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeinderat B,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Einbürgerung,

hat sich ergeben:

I.  

A ist eine im Jahr 1976 geborene Ausländerin. Ende 1995 reiste sie in die Schweiz ein, seit welchem Zeitpunkt sie ununterbrochen in B lebt. Am 9. Februar 2015 ersuchte sie um die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung für sich und ihre im April 2006 geborene Tochter. Nach Prüfung der bundes- und kantonalrechtlichen Mindestanforderungen überwies das Gemeindeamt des Kantons Zürich das Einbürgerungsgesuch am 7. Mai 2015 an die Gemeinde B zum Entscheid über die Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht.

Mit Beschluss vom 27. Januar 2016 lehnte der Gemeinderat B das Gesuch ab.

II.  

Hiergegen rekurrierte A am 22. Februar 2016 beim Bezirksrat C, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 22. Dezember 2016 abwies.

III.  

Am 25./26. Januar 2017 erhob A Beschwerde beim Verwaltungs­gericht und beantragte sinngemäss, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und sie ins Gemeindebürgerrecht von B aufzunehmen.

Der Bezirksrat C verzichtete am 31. Januar/1. Februar 2017 unter Verweis auf die Begründung des Rekursentscheids auf eine Vernehmlassung. Der Gemeinderat B schloss in der Beschwerdeantwort vom 10./13. Februar 2017 auf Abweisung des Rechtsmittels unter Entschädigungsfolge zu Lasten von A.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amts wegen. Gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG ist das Verwaltungsgericht bei Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats unter anderem betreffend die Ablehnung von Einbürgerungsgesuchen durch Gemeindeorgane zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Erwerb und Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts sind in Art. 20 f. der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), §§ 20–31 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie in der Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11) geregelt. Darüber hinaus sind die Bestimmungen des (eidgenössischen) Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (SR 141.0) zu beachten.

Die Bürgerrechtsverordnung wurde durch Beschluss des Regierungsrats vom 11. Juni 2014 einer Revision unterzogen; die damit verbundenen Änderungen wurden auf 1. Januar 2015 in Kraft gesetzt (OS 69, 353 ff.).

2.2 Gemäss Art. 20 Abs. 1 KV beruht das Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürgerrecht (vgl. auch § 20 Abs. 1 GG), wobei die Voraussetzungen für Erwerb und Verlust des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts durch Gesetz zu bestimmen sind (Art. 20 Abs. 2 KV). Die Kantonsverfassung legt in Art. 20 Abs. 3 gewisse Mindestanforderungen fest. Demnach müssen für das Bürgerrecht Kandidierende über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (lit. a), in der Lage sein, für sich und ihre Familien zu sorgen (lit. b), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (lit. c) sowie die schweizerische Rechtsordnung beachten (lit. d). Auf Gesetzesstufe können weitergehende Voraussetzungen statuiert werden (Peter Kottusch in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 20 N. 6). Das Kantonale Bürgerrechtsgesetz, welches die Voraussetzungen der Einbürgerung detailliert regeln sollte (vgl. ABl 2010, 2601 ff.), wurde in einer Volksabstimmung vom 11. März 2012 abgelehnt. Derzeit gelten deshalb die folgenden Anforderungen: Ausländische Personen müssen nebst der Erfüllung der Wohnsitzerfordernisse genügende Ausweise .er ihre bisherigen Heimat- und Familienverhältnisse beibringen (§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG), über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (Art. 20 Abs. 3 lit. a KV sowie nunmehr § 21b BüV), in der Lage sein, für sich und ihre Familien aufzukommen (Art. 20 Abs. 3 lit. b KV, § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG und § 5 BüV), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (Art. 20 Abs. 3 lit. c KV, vgl. auch § 21a lit. b BüV), die schweizerische Rechtsordnung beachten (Art. 20 Abs. 3 lit. d KV, vgl. auch § 21 lit. b in Verbindung mit § 3 Abs. 1 lit. c und § 6 BüV) und gemäss § 21 Abs. 1 GG über einen unbescholtenen Ruf verfügen.

2.3 Zunächst gilt es festzustellen, ob der Beschwerdeführerin ein Anspruch auf Einbürgerung zukommt. Einen solchen Anspruch haben Ausländer, die in der Schweiz geboren sind, sowie nicht in der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und 25 Jahren, die während mindestens fünf Jahren in der Schweiz eine Volks- oder Mittelschule in einer Landessprache besucht haben (§ 21 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 GG; § 22 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 1 ff. BüV). Die im Ausland geborene Beschwerdeführerin erfüllt diese Voraussetzungen schon allein aufgrund ihres Alters nicht, weshalb sie keinen Anspruch auf Einbürgerung hat.

Als in der Schweiz geborene Ausländerin besitzt die Tochter der Beschwerdeführerin, die seit April 2017 die Voraussetzung des Wohnsitzerfordernisses nach Art. 15 Abs. 1 f. BüG erfüllt, grundsätzlich einen Anspruch auf Einbürgerung nach Massgabe der vorgenannten kantonalen Bestimmungen. Als Elfjähriger fehlt ihr jedoch offenkundig die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Selbsterhaltung (vgl. unten 4.1 sowie in diesem Zusammenhang VGr, 20. November 2013, VB.2013.00494, E. 4.2).

3.  

3.1 Besteht kein Anspruch auf Einbürgerung, sind die Gemeinden nicht verpflichtet, jedoch unter Berücksichtigung der in Kantonsverfassung und Gemeindegesetz beziehungsweise Bürgerrechtsverordnung statuierten Mindestanforderungen berechtigt, Personen in ihr Bürgerrecht aufzunehmen (§ 22 Abs. 1 GG). Demgemäss liegt es im Ermessen der Gemeinde, ob sie eine Person in ihr Bürgerrecht aufnimmt. Daraus folgt, dass die Gemeinde ein Einbürgerungsgesuch auch dann ablehnen darf, wenn die einbürgerungswillige Person die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts erfüllt. Im Rahmen ihres Ermessensbereichs darf eine Gemeinde die Einbürgerung zudem von weiteren sachlichen Kriterien abhängig machen (vgl. BGr, 30. August 2010, 1D_5/2010, E. 3.2.3, sowie 12. Dezember 2003, 1P.214/2003, E. 3.5.2).

3.2 Die Gemeinde nimmt mit dem Einbürgerungsakt eine Verwaltungsfunktion wahr, weshalb die Einbürgerung materiell als Akt der Rechtsanwendung zu qualifizieren ist. Die Gemeinde ist deshalb gemäss Art. 35 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) an die Grundrechte gebunden und hat ihr grundsätzlich sehr weit gehendes Ermessen pflichtgemäss, das heisst im Rahmen von Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung auszuüben (BGE 137 I 235 E. 2.4, 129 I 232 E. 3.3). Daraus ergibt sich insbesondere, dass der Entscheid der Gemeinde willkürfrei und unter Berücksichtigung des Diskriminierungsverbots zu erfolgen hat (BGE 141 I 60 E. 3.2, 129 I 232 E. 3.3). Ausserdem hat der Entscheid das allgemeine Gleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) zu beachten; das Ermessen ist somit in gleich gelagerten Fällen gleich, in ungleich gelagerten Fällen ungleich auszuüben (vgl. hierzu Yvo Hangartner, Grundsatzfragen der Einbürgerung nach Ermessen, ZBl 110/2009, S. 293 ff., 307 f.). Innerhalb dieser bundes- und allfälliger kantonalrechtlicher Schranken hat die Gemeinde jedoch die Freiheit eines Entscheids von Fall zu Fall (Hangartner, S. 294). Diesen weiten Ermessensbereich der Gemeinde müssen die Rechtsmittelinstanzen beachten.

3.3 Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Eine Diskriminierung der genannten Personengruppen liegt im Einbürgerungsverfahren dann vor, wenn ihnen insgesamt oder einer bestimmten abgrenzbaren Untergruppe von ihnen durch die anwendbare Regelung oder deren Umsetzung in der Praxis rechtlich oder faktisch verunmöglicht wird, sich einbürgern zu lassen, und die Nichteinbürgerung kein gewichtiges und legitimes öffentliches Interesse verfolgt, dafür nicht als geeignet und erforderlich betrachtet werden kann oder gesamthaft nicht als verhältnismässig erscheint (BGE 139 I 169 E. 7.2.4, 135 I 49 E. 6.1 mit Hinweisen). In diesem Sinn ist gemäss § 22a Abs. 1 BüV bei der Beurteilung der Integration und der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit (zu dem diese letzte Einbürgerungsvoraussetzung regelnden § 5 [Abs. 2] BüV sogleich unter 4.1) den Fähigkeiten der gesuchstellenden Person angemessen Rechnung zu tragen, wenn sie unter einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung oder einer chronischen Krankheit leidet (lit. a) und als Folge davon die Anforderungen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen kann (lit. b). Einbürgerungswillige, welche sich aus den genannten Gründen von gewissen Einbürgerungsvoraussetzungen dispensieren lassen wollen, müssen die sie treffenden Einschränkungen in der Regel mit einem Arztzeugnis dartun, welches aufzeigt, ob und bejahendenfalls in welchem Ausmass die geltend gemachte Behinderung die Fähigkeit zur Integration oder zur wirtschaftlichen Selbsterhaltung beeinträchtigt. Sofern zwischen der Einschränkung und der Nichterfüllung der Einbürgerungsvoraussetzungen ein hinreichender Zusammenhang besteht, darf die Gemeinde nicht allein deswegen die Einbürgerung verweigern (zum Ganzen ABl 2014-27-06 [Nr. 26], S. 34; VGr, 19. Dezember 2016, VB.2016.00518, E. 2.6).

4.  

Der Beschwerdegegner verweigerte die Aufnahme der Beschwerdeführerin ins Gemeindebürgerrecht mit der Begründung, deren wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit sei nicht gegeben.

4.1  

4.1.1 Gemäss (§ 21 lit. b in Verbindung mit) § 5 Abs. 1 BüV muss die gesuchstellende Person in der Lage sein, für sich und ihre Familie aufzukommen. Nach § 5 Abs. 2 BüV setzt dies (unter anderem) voraus, dass ihre Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung und auf absehbare Zeit durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind (lit. a; vgl. § 5 BüV in der bis 31. Dezember 2014 geltenden Fassung [GS 1, 133 f.]).

Zu den Ansprüchen gegenüber Dritten gehören etwa Forderungen gegenüber privaten und öffentlichen Versicherungs- und Vorsorgeeinrichtungen, also insbesondere Forderungen aus den Sozialversicherungen wie Unfall- und Kranken-, Alters- und Hinterbliebenen- sowie Invaliden- und Arbeitslosenversicherung (VGr, 11. Juli 2007, VB.2007.00113, E. 2.2). Als anrechenbare Einkünfte grundsätzlich nicht mit einzubeziehen sind dagegen Leistungen der öffentlichen Sozialhilfe (VGr, 29. April 2009, VB.2009.00111, E. 2.1.1; siehe auch BGr, 27. August 2001, 1P.340/2001, E. 3b/dd). Für die Beurteilung der ökonomischen Situation einer Bewerberin oder eines Bewerbers sind sowohl die gegenwärtigen finanziellen Verhältnisse als auch die Aussichten für die Zukunft massgebend (VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00411, E. 6.1, und 11. Juli 2007, VB.2007.00145, E. 3.2, sowie zum Ganzen 19. März 2014, VB.2013.00836, E. 4.1 Abs. 1).

4.1.2 Die Beschwerdeführerin und ihre Familie werden gemäss Angaben der Fürsorgebehörde B vom 5. Februar, 8. Mai und 30. Juli 2015 bereits seit 1. November 1997 – mit wenigen Unterbrüchen – von der Sozialhilfe unterstützt, jedenfalls seit Ende Juli bzw. August 2008 durchgehend.

Seit 2012 ist die Beschwerdeführerin nicht mehr erwerbstätig. Ihr Ehemann ist seit 1. Juli 2015 im Rahmen eines Arbeitsintegrationsprogramms angestellt und erzielt dabei ein Einkommen bzw. einen Teillohn von rund Fr. 1'475.- netto. Zusätzlich erhält die Familie für zwei Kinder Zulagen in der Höhe von Fr. 450.-. Der Existenzbedarf der Beschwerdeführerin und ihrer Familie kann mit diesen Einkünften nicht gedeckt werden, sodass sie auch aktuell von der öffentlichen Sozialhilfe unterstützt werden müssen. Gemäss einem Budget der Fürsorgebehörde B für den Monat August 2015 belief sich der Unterstützungsbetrag damals auf rund Fr. 1'165.- monatlich (vgl. auch die Bestätigung vom 8. Mai 2015, in der von einem Betrag von durchschnittlich Fr. 1'045.- pro Monat im vorangehenden halben Jahre die Rede ist).

Ein ärztliches Zeugnis vom 12. Februar 2012, welches die Beschwerdeführerin dem Einbürgerungsgesuch beilegte, bescheinigte ihr (ohne nähere Angaben) eine 50 %-ige Arbeitsunfähigkeit für die Zukunft. Gemäss ihren eigenen Angaben wurde allerdings ein Gesuch ihrerseits um Zusprechung einer Rente von der Invalidenversicherung im Jahr 2012 abgewiesen. Derselbe Arzt bescheinigte ihr mit Zeugnis vom 13. November 2015 wiederum eine andauernde 50 %-ige Arbeitsunfähigkeit – wegen einer Erkrankung ihrer beiden Arme. Sie könne nur leichte Arbeiten verrichten und müsse das Tragen von Lasten über fünf Kilogramm vermeiden; darüber hinaus bestünden keine körperlichen oder geistigen Einschränkungen. Auch aktuell bestehen keine Ansprüche der Beschwerdeführerin gegenüber der Invalidenversicherung. Ihrer E-Mail an die Gemeindeverwaltung B vom 9. Dezember 2015 ist lediglich zu entnehmen, dass sie bei der Invalidenversicherung erneut Abklärungen vornehmen lassen möchte.

4.1.3 Demnach ist die Voraussetzung der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit der Beschwerdeführerin nach § 5 BüV zum gegenwärtigen Zeitpunkt und auf absehbare Zeit nicht erfüllt. Dass die Familie nicht vollumfänglich, sondern ergänzend von der Sozialhilfe unterstützt werden muss, ändert – anders, als die Beschwerdeführerin zu meinen scheint – hieran selbstredend nichts.

4.2 Falls die Beschwerdeführerin mit der Einreichung der erwähnten Arztzeugnisse implizit geltend machen möchte, zufolge ihrer gesundheitlichen Beschwerden keiner Erwerbstätigkeit nachgehen zu können bzw. deswegen von der Erfüllung der Voraussetzung der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit dispensiert zu sein (vgl. § 22a Abs. 1 BüV sowie dazu oben 3.3), ist Folgendes festzuhalten:

Wie erwähnt, gehen auch die von der Beschwerdeführerin eingereichten Arztzeugnisse – im Übrigen ohne die in Frage stehende Erkrankung zu benennen oder zu beschreiben – lediglich von einer 50 %-igen Arbeitsunfähigkeit aus. Mit anderen Worten wäre es ihr jedenfalls möglich, an fünf Halbtagen pro Woche einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Es wird von ihr weder behauptet noch dargetan und ist auch aus den Akten nicht ersichtlich, dass bzw. warum es ihr nicht möglich sein sollte, mit einer solchen Teilzeiterwerbstätigkeit ein Einkommen in der Höhe des Fehlbetrags zu erzielen, was es der Familie erlaubte, sich von der Sozialhilfe abzulösen. Es muss davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführerin jedenfalls bis anhin keinerlei Anstrengungen unternommen hat, eine entsprechende Stelle zu finden.

Das Nichterfüllen der Einbürgerungsvoraussetzung der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit steht sodann nicht im Zusammenhang mit ihren gesundheitlichen Beschwerden. Die Beschwerdeführerin ist daher nicht vom Erfüllen dieser Voraussetzung befreit.

4.3 Demnach erfüllt die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts nicht. Der Beschluss des Beschwerdegegners ist demzufolge nicht rechtswidrig.

Es bleibt der Beschwerdeführerin unbenommen, zu einem späteren Zeitpunkt, beispielsweise nach Ablösung von der Sozialhilfe zufolge Aufnahme einer Erwerbstätigkeit oder gegebenenfalls nach Zusprechung einer Invalidenrente, ein erneutes Gesuch um Einbürgerung zu stellen.

4.4 Mit an die Vorinstanz adressiertem Schreiben vom 19. Januar 2017 bat die Beschwerdeführerin diese darum, ihr "Gesuch zu sistieren oder zu verlängern". Dass die Vorinstanz dieses Gesuch nicht an die Hand nahm, ist aus dem in ihrem Antwortschreiben vom 24. Januar 2017 erwähnten Grund – das Rekursverfahren war mit dem angefochtenen Beschluss vom 22. Dezember 2016 abgeschlossen worden – nicht zu beanstanden. Eine Pflicht zur Weiterleitung in Anwendung von § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG an das Verwaltungsgericht bestand sodann in Ermangelung einer – zu jenem Zeitpunkt – zuständigen Verwaltungsbehörde nicht, zumal in jenem Schreiben kein Beschwerdewille auszumachen ist (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 5 N. 40 ff., insbesondere N. 46). Im Übrigen wäre darauf hinzuweisen, dass die im Schreiben vom 19. Januar 2017 angeführten Gründe ohnehin keine solchen für eine Sistierung des Verfahrens darstellten (vgl. dazu Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 38 ff.).

5.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Der Entschädigungsantrag des Beschwerdegegners ist abzuweisen, da das Gemeinwesen in der vorliegenden Konstellation an sich grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung besitzt und die Prozessführung vorliegend auch keinen besonderen Aufwand verursachte (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51 ff.).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an…