Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2017.00207

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 8. November 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Volksschulamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Überprüfung der Lernzielerreichung, Auflagen,

hat sich ergeben:

I.  

A betreibt eine Privatschule und ist gemäss Beschluss des Bildungsrats des Kantons Zürich vom 1. Dezember 2003 von der Erteilung von Französischunterricht in der Mittel- und Oberstufe befreit.

Das nunmehr für die Bewilligung der Privatschulen zuständige Volksschulamt bewilligte die Weiterführung der Privatschule mit Verfügung vom 31. Mai 2016 unter anderem unter der Auflage, dass vom Beginn des Schuljahrs 2017/2018 an pro Woche drei Lektionen Sport und ab der fünften Klasse der Primarstufe mindestens zwei Lektionen Französisch unterrichtet würden.

II.  

Mit Rekurs vom 4. Juli 2016 liess A beim Regierungsrat rekurrieren und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien die Auflage betreffend Französischunterricht aufzuheben und diejenige betreffend Sportunterricht dahingehend anzupassen, dass ein Teil der Sportlektionen auch durch Sporttage oder -lager abgedeckt werden könne. Das Volksschulamt zog seine Verfügung daraufhin teilweise in Wiedererwägung und erlaubte A, einen Teil der Sportlektionen durch Sporttage und -lager abzudecken. In der Folge wies der Regierungsrat den Rekurs mit Beschluss vom 15. Februar 2017 ab, soweit er durch die Wiedererwägung des Volksschulamts nicht gegenstandslos geworden war.

III.  

A liess am 22. März 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und sinngemäss beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und auf die Auflage betreffend Französischunterricht zu verzichten, eventualiter die Pflicht zum Französischunterricht auf die Klassen der Oberstufe zu beschränken und ab Beginn des Schuljahrs 2018/2019 jährlich gestaffelt für die jeweiligen ersten Oberstufenklassen einzuführen, subeventualiter jährlich gestaffelt für die jeweiligen fünften Klassen der Primarstufe einzuführen. Die Staatskanzlei namens des Regierungsrats mit Vernehmlassung vom 4./5. Mai 2017 und das Volksschulamt mit Beschwerdeantwort vom 8./9. Mai 2017 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. A äusserte sich hierzu am 2. Juni 2017.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats etwa über Anordnungen des Volksschulamts betreffend eine Bewilligung zur Führung einer Privatschule nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a und b je Ziff. 1 in Verbindung mit Abs. 4 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Gemäss Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) besteht ein individueller Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht. Der Grundschulunterricht ist obligatorisch und untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht (Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV).

Nach Art. 15 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) ist das Recht auf Gründung, Organisation und Besuch privater Bildungsstätten gewährleistet. Die Kantonsverfassung garantiert dieses Recht allerdings nicht schrankenlos: Gemäss Art. 117 Abs. 1 KV sind Privatschulen, welche die gleichen Aufgaben wie die öffentliche Volksschule erfüllen, bewilligungspflichtig und unterstehen staatlicher Aufsicht. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist es dem Kanton in diesem Rahmen nicht verwehrt, Bewilligungen denjenigen Personen und Organisationen vorzubehalten, die Gewähr dafür bieten, dass der Unterricht sich an den Werten der Volksschule orientiert (BGr, 18. Oktober 2016, 2C_807/2015, E. 3, und 28. April 2003, 2P.296/2002, E. 4.1 mit Hinweisen). Insbesondere ist sicherzustellen, dass der Grundschulunterricht auch dann ausreicht, wenn er nicht an einer öffentlichen Schule gegeben wird (BGr, 24. Mai 2011, 2C_738/2010, E. 3.3.2 mit Hinweisen). In diesem Sinn wird die Bewilligung für eine Privatschule gemäss § 68 Abs. 1 Satz 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) erteilt, wenn die dort angebotene Bildung gleichwertig ist wie die Bildung an der öffentlichen Volksschule. Privatschulen müssen sich dabei an den Grundsätzen der Volksschule (vgl. § 2 VSG) und am Lehrplan orientieren (§ 67 Abs. 2 Satz 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]), wobei sie eigene Schwerpunkte setzen dürfen (§ 67 Abs. 2 Satz 2 VSV). Mit der Bewilligung können Auflagen erteilt werden, insbesondere in Bezug auf die Lektionentafel, die Lehrpersonen und die Räumlichkeiten (§ 69 Abs. 1 VSV). Bestehen Zweifel, ob in Privatschulen die Lernziele erreicht werden, kann die Direktion bzw. das Volksschulamt geeignete Massnahmen ergreifen (§ 70 Abs. 1 Satz 2 VSG).

2.2 Privatschulen, die den Lehrplan nur teilweise erfüllen, kann nach § 68 Abs. 2 VSG eine Bewilligung erteilt werden, wenn dort vorwiegend in einer Fremdsprache unterrichtet wird (Satz 1), wobei die Direktion die Voraussetzungen für die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern an solche Schulen festlegt (Satz 2). Gemäss § 2 des Reglements über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige Schulen vom 20. September 2011 (LS 412.101.3) können nur Kinder an solche Schulen aufgenommen werden, deren Eltern lediglich vorübergehend im Kanton Zürich wohnen, deren Eltern beabsichtigen, den Wohnsitz in ein fremdsprachiges Land zu verlegen, oder die eine in einem nicht deutschsprachigen Kanton oder Land begonnene Schullaufbahn abschliessen wollen (vgl. zur Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit dieser Bestimmung VGr, 10. April 2013, AN.2012.00004).

2.3 Der Beschwerdeführer betreibt keine fremdsprachige Schule im Sinn von § 68 Abs. 2 VSG. Da die Regelung von § 68 Abs. 1 f. VSG nur für solche Schulen auch eine teilweise Erfüllung des Lehrplans genügen lässt, muss der Beschwerdeführer damit den Lehrplan in dem Sinn vollständig erfüllen, dass sein Schulangebot mit demjenigen der staatlichen Volksschule vergleichbar ist. Dabei ist dem den privaten Schulen zustehenden Gestaltungsspielraum Rechnung zu tragen.

3.  

3.1 Der aktuell gültige Lehrplan für die Volksschule des Kantons Zürich (https://vsa.zh.ch/internet/bildungsdirektion/vsa/de/schulbetrieb_und_unterricht/lehrplaene.html) sieht ab der 5. Klasse der Primarstufe zwei Wochenlektionen und ab der 1. Klasse der Sekundarstufe grundsätzlich vier Wochenlektionen Französisch vor. Damit setzt der Kanton Zürich den Auftrag gemäss Art. 15 Abs. 3 Satz 1 des (eidgenössischen) Sprachengesetzes vom 5. Oktober 2007 (SR 441.1) um, wonach er sich dafür einzusetzen hat, dass die Schülerinnen und Schüler am Ende der obligatorischen Schulzeit über Kompetenzen in mindestens einer zweiten Landessprache und einer weiteren Fremdsprache verfügen. Die Stimmberechtigten verwarfen am 21. Mai 2017 zudem eine Initiative deutlich, die nur noch eine Fremdsprache auf der Primarstufe gefordert hatte (vgl. ABl 2017-02-06 S. 51). 

3.2 Der Beschwerdeführer bietet unbestrittenermassen keinen Unterricht in Französisch an. Er macht allerdings geltend, die Schüler stattdessen neben Englisch in Hebräisch und Aramäisch auszubilden. Dadurch würden sie sich wertvolle Sprachkompetenzen aneignen, die dem Fremdsprachenunterricht an Volksschulen gleichwertig seien. Zudem sei die Verpflichtung zum Unterricht einer vierten Fremdsprache dem Kindswohl abträglich. Sodann umfasse der Unterricht in den jüdischen Fächern auf der Primarstufe 25 Lektionen und auf der Sekundarstufe 30 Lektionen; damit würden die Schüler bereits jetzt stark belastet. Nach dem Schulabschluss in der Schweiz führe ein Teil der Schüler die Ausbildung an Talmudhochschulen in England oder Israel weiter. Eine Reduktion der Lektionen in jüdischen Fächern sei nicht möglich, weil andernfalls der Anschluss an eine Talmudhochschule nicht gewährleistet sei.

3.3 Der Argumentation des Beschwerdeführers lässt sich nicht folgen. Es entspricht dem klaren Willen des Bundesgesetzgebers, dass auf der Volksschulstufe zwei Fremdsprachen unterrichtet werden, davon mindestens eine Landessprache. Sodann werden Französischkenntnisse in der Deutschschweiz für viele Ausbildungsangebote der Sekundarstufe II vorausgesetzt. Soweit der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang auf die Anforderungen ausländischer Talmudhochschulen verweist, übersieht er, dass der Unterricht der Privatschulen daran zu messen ist, ob sie den Anschluss an Berufsausbildungen in der Schweiz gewährleisten bzw. ob der Übertritt an die Volksschule gewährleistet bleibt (vgl. Art. 3 Abs. 2 der Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule vom 14. Juni 2007, LS 410.31). Dies ist beim Beschwerdeführer nicht der Fall, weil seinen Schülern die notwendigen Französischkenntnisse ab der 5. Klasse fehlen. Der befürchteten Überforderung der Schüler durch das Vermitteln von vier Fremdsprachen wäre deshalb nicht durch den Verzicht auf Französisch, sondern gegebenenfalls durch den Verzicht auf Hebräisch oder Aramäisch Rechnung zu tragen.

Nicht stichhaltig ist sodann der Vorwurf des Beschwerdeführers, durch die Verpflichtung zum Unterricht von zwei Wochenlektionen Französisch ab der 5. Klasse der Primarstufe werde in sein Recht eingegriffen, eigene Schwerpunkte zu setzen. Der Unterricht in den jüdischen Fächern beträgt heute auf der Primarstufe 25 und auf der Sekundarstufe 30 Wochenlektionen, derjenige in den am Lehrplan orientierten Fächern in der Primarstufe 18 und in der Sekundarstufe 20 Wochenlektionen. Der Unterricht in den jüdischen Fächern übersteigt damit denjenigen in den am Lehrplan orientierten Fächern deutlich. Dieser Überhang bliebe auch noch bestehen, wenn der Beschwerdeführer den Unterricht in jüdischen Fächern zu Gunsten des Unterrichts in Französisch um zwei Lektionen reduzierte. Damit kann keine Rede davon sein, dass dem Beschwerdeführer nicht mehr möglich wäre, eigene Schwerpunkte zu setzen. Der Beschwerdegegner trug dem Gestaltungsspielraum des Beschwerdeführers sodann hinreichend Rechnung, indem er für die Sekundarstufe nur zwei statt der im Lehrplan vorgesehenen vier Wochenlektionen vorschrieb.

4.  

4.1 Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, der Bildungsrat habe ihn mit Verfügung vom 1. Dezember 2003 von der Pflicht dispensiert, Französisch zu unterrichten. Der Beschwerdegegner habe diese Verfügung widerrufen, was unzulässig sei, weil sich die rechtlichen Rahmenbedingungen seither nicht geändert hätten.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts können Verwaltungsakte, die ursprünglich oder nachträglich fehlerhaft sind, widerrufen werden, wenn eine allgemeine Interessenabwägung ergibt, dass das Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit bzw. am Vertrauensschutz überwiegt. Der Vertrauensschutz überwiegt in der Regel, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 137 I 69 E. 2.3, 127 II 306 E. 7a [jeweils mit weiteren Hinweisen]). Wird mit der Verfügung eine dauernde Tätigkeit geregelt, kommt dem Umstand, dass von der Bewilligung bereits Gebrauch gemacht wurde, keine entscheidende Bedeutung zu; wenn das öffentliche Interesse an der rechtsgleichen Durchsetzung des objektiven Rechts den Vorrang vor dem Interesse des Bewilligungsinhabers verdient, ist ein Widerruf zulässig (BGE 120 Ib 317 E. 3a; BGr, 9. April 2008, 1C_43/2008, E. 5.4 [in BGE 134 II 142 nicht publiziert]).

4.2 Hier liegt der Widerruf bzw. die Anpassung einer Privatschulbewilligung und damit einer Dauerverfügung im Streit. Der Bildungsrat erlaubte dem Beschwerdeführer gestützt auf das damalige Unterrichtsgesetz vom 23. Dezember 1859 (UnterrichtsG, GS III S. 6 ff.) den Privatschulunterricht mit nicht näher bezeichneten weitreichenden Ausnahmen vom damals geltenden Lehrplan. Es kann offenbleiben, ob die damalige Regel, wonach "Anstalten, welche an die Stelle der Volksschule treten, […] ihren Schülern einen der Volksschule entsprechenden Unterricht gewähren" sollen (§ 271 UnterrichtsG), Raum für eine solche Ausnahme liess und die damalige Verfügung damit erst mit Inkrafttreten des (neuen) Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 fehlerhaft wurde. Jedenfalls nach heutiger Rechtslage besteht für eine solche Ausnahmeregel nach dem vorgängig Ausgeführten kein Raum mehr. Es ist sodann nicht ersichtlich, inwiefern mit der Auflage, den künftigen Unterricht anzupassen, in geschützte Rechtspositionen des Beschwerdeführers eingegriffen würde, zumal ihm für die Anpassung seines Unterrichts eine Übergangsfrist von mehr als einem Jahr eingeräumt wurde. Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse daran, dass der Anschluss der Schüler des Beschwerdeführers an das schweizerische Berufsausbildungssystem bzw. den jederzeitigen Übertritt in die Volksschule sichergestellt ist, schwer. Die streitgegenständliche Anpassung der Bewilligung zur Erteilung von Privatunterricht erweist sich deshalb als zulässig.

4.3 Demnach hat der Beschwerdegegner den Beschwerdeführer zu Recht verpflichtet, künftig ab der fünften Klasse der Primarstufe mindestens zwei Wochenlektionen Französisch zu unterrichten. Aus den vorstehend unter 3 dargelegten Gründen besteht sodann auch keine Veranlassung, die Pflicht zum Französischunterricht auf die Sekundarstufe zu beschränken.

5.  

Der Beschwerdeführer beantragt schliesslich, es sei ihm zu gestatten, den Französischunterricht in dem Sinn gestaffelt einzuführen, dass er dies ab dem Schuljahr 2018/2019 nur jedes Jahr in der jeweiligen 5. Klasse der Primarstufe tun müsse. Er macht geltend, es habe "bildungspolitisch keinen Sinn", die Schüler nur für ein bis drei Jahre in Französisch zu unterrichten. Dem lässt sich indes nicht folgen. Es ist vielmehr angebracht, dass der Französischunterricht in allen Klassen eingeführt wird, damit die Schüler der oberen Klassen wenigstens noch Grundkenntnisse des Französischen erlernen können.

Da das Schuljahr 2017/2018 inzwischen begonnen hat, wird der Beschwerdegegner jedoch nach Rechtskraft dieses Urteils eine neue Frist zur Umsetzung der Auflage anzusetzen haben.

6.  

6.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 3'140.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an…