Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2017.00211

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 23. August 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde Hirzel,

vertreten durch den Gemeinderat Hirzel,

 

dieser vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Urnenabstimmung vom 25. September 2016,

hat sich ergeben:

I.  

Am 25. September 2016 fand in Hirzel die Abstimmung betreffend das "Projekt Horgen-Hirzel 2018" bzw. den Antrag auf Eingemeindung (Zusammenschlussvertrag) der Gemeinde Hirzel in die Gemeinde Horgen statt.

Die Vorlage wurde mit 922 Ja- gegen 245 Neinstimmen angenommen.

II.  

Am 27. Oktober 2016 liessen A, D und E Gemeindebeschwerde erheben. Sie beantragten, unter Entschädigungsfolge sei der Vertrag über die Eingemeindung der Gemeinde Hirzel in die Gemeinde Horgen für nichtig – eventualiter für ungültig – zu erklären und der Entscheid der Stimmberechtigten der Gemeinde Hirzel vom 25. September 2016 über Hirzels Eingemeindung aufzuheben.

Mit Beschluss vom 15. Februar 2017 wies der Bezirksrat Horgen das Rechtsmittel ab, soweit er darauf eintrat.

III.  

A liess am 20. März 2017 beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben mit folgenden Anträgen:

" 1.  Der Beschluss des Bezirksrates vom 15. Februar 2017 sei nichtig zu erklären.

2.  Eventualiter: Der Beschluss des Bezirksrates vom 15. Februar 2017 sei aufzuheben.

3.  Der Vertrag über die Eingemeindung der politischen Gemeidne Hirzel in die politische Gemeinde Horgen sei nichtig zu erklären.

4.  Eventualiter: Der Vertrag über die Eingemeindung der politischen Gemeinde Hirzel in die politische Gemeinde Horgen sei ungültig zu erklären.

5.  Der Entscheid der Stimmberechtigten der Gemeinde Hirzel vom 25. September 2016 über die Eingemeindung von Hirzel sei aufzuheben.

6.  Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu Lasten der Gegenpartei."

 

Der Bezirksrat Horgen verzichtete am 31. März 2017 auf Vernehmlassung. Die Gemeinde Hirzel liess mit Beschwerdeantwort vom 3. Mai 2017 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge zu Lasten von A schliessen, worauf sich Letzterer mit Eingabe vom 29. Mai 2017 erneut äusserte. Die Gemeinde Hirzel verzichtete am 1. Juni 2017 auf weitere Bemerkungen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines Bezirksrats etwa über eine Gemeindebeschwerde nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Verbindung mit § 151 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c und §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.

1.2 Als Stimmberechtigter der Gemeinde Hirzel ist der Beschwerdeführer zur Beschwerde legitimiert (§ 151 Abs. 1 GG; vgl. Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N. 3.1; Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011 [im Folgenden Ergänzungsband zum GG-Kommentar], § 151 N. 4.1; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 92).

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Sofern der Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht in verfahrensrechtlicher Hinsicht Verletzungen seines Anspruchs auf rechtliches Gehör bzw. der Begründungspflicht seitens der Vorinstanz rügen will, ist Folgendes festzuhalten:

2.1 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliesst unter anderem ebenso ein Anspruch der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen, wie die Pflicht der Behörde, die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b mit Hinweis). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist allerdings nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. beispielsweise BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen; zum Ganzen auch Lorenz Kneubühler in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008 Art. 35 N. 6 und 8; ferner Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2014, Art. 29 N. 49).

2.2 Die Vorinstanz ist vorliegend ihrer Begründungspflicht in hinreichender Weise nachgekommen: Sie setzt sich in ihrem Entscheid mit den unter anderem seitens des Beschwerdeführers vorgebrachten Argumenten auseinander und legt nachvollziehbar und mit hinreichender Klarheit dar, warum sie den Beschluss vom 25. September 2016 als rechtens erachtet. Die Anfechtung des vorinstanzlichen Beschlusses war dem Beschwerdeführer denn auch offensichtlich ohne Weiteres möglich.

2.3 Zu erwähnen bleibt betreffend den Vorwurf, die Vorinstanz habe das Ausstandsgesuch unter anderem des Beschwerdeführers vom 14. Februar 2017 "nicht [...] beachtet", Folgendes: Einem Schreiben der Bezirksratskanzlei an den Beschwerdeführer vom 27. Februar 2017 (samt Beilage) ist zu entnehmen, dass dieses Gesuch des Beschwerdeführers erst am 16. Februar 2017 bei der Vorinstanz einging. Am 15. Februar 2017 war jedoch der Rekursentscheid gefällt worden. Dass diese sich im Rahmen des angefochtenen Entscheids mit jenem Gesuch nicht befasst, kann ihr alsdann nicht vorgeworfen werden.

2.4 Der Vorinstanz ist damit keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorzuwerfen.

3.  

3.1  

3.1.1 Der Beschwerdeführer rügt im Zusammenhang mit der Beurteilung der Gemeindebeschwerde vom 27. Oktober 2016 insbesondere eine Befangenheit des Vorsitzenden der Vorinstanz, des Bezirksratspräsidenten F.

Zunächst beanstandet er, dass F "schon als Statthalter im Bezirk Horgen oberster 'Aufseher' in Gemeindesachen" und "Vorsitzender der kollegialen Rekursinstanz für Stimmrechtsbeschwerden und für Gemeindebeschwerden" sei; zudem sei er noch Mitglied des Kantonsrats und dort auch in der Kommission für Staat und Gemeinden. Es liege damit eine "Ämterkumulation in allen drei Gewalten im Kanton" vor, was nicht angehe.

Darüber hinaus sei der Bezirksratspräsident (auch) im vorliegenden Verfahren betreffend Gemeindebeschwerde "massiv vorbefasst". Eine gutachterliche Stellungnahme eines Rechtsprofessors für die Interessengemeinschaft (IG) Pro Hirzel vom 9./18. Juni 2016 sei unter anderem dem Gemeindeamt des Kantons Zürich zur Kenntnis gebracht worden, worauf dieses mit einem Schreiben vom 11. Juli 2016 ablehnend geantwortet habe. Dieses Schreiben wiederum sowie ein solches des stellvertretenden Generalsekretärs der Direktion der Justiz und des Innern (JI) vom 8. August 2016 an den Rechtsprofessor seien auch dem Bezirksrat Horgen zur Kenntnis gebracht worden. "Mit den Schreiben von Gemeindeamt und Direktion JI war dem Statthalter im Bezirk Horgen und den sonstigen Mitgliedern des Bezirksrates Horgen sowie dem Gerichtsschreiber resp. Stellvertretenden Bezirksstatthalter klar, was deren vorgesetzte Behörde in der Streitsache Absorptionsfusion Hirzel – Horgen vom Bezirksrat erwarten." Beim Schreiben der Direktion vom 8. August 2016 handle es sich im Übrigen "sehr wohl um eine Weisung", sodass die Unabhängigkeit des Präsidenten des Bezirksrats auf jeden Fall schon deswegen fragwürdig und zweifelhaft erscheine.

Schliesslich habe sich F verschiedentlich in der Zürichsee-Zeitung zu den vormals beim Bezirksrat hängigen Verfahren des Beschwerdeführers (und seiner früheren Mitstreiter) betreffend den Fusionsvertrag geäussert und dadurch den Eindruck entstehen lassen, er habe sich schon eine feste Meinung in Bezug auf den Ausgang der Gemeindebeschwerde gebildet.

3.1.2 Der Beschwerdeführer macht mit seinen Ausführungen mithin an sich zweierlei geltend: Einerseits – soweit er allgemein bzw. grundsätzlich (und nicht auf die Beurteilung des konkret in Frage stehenden Verfahrens bezogen) mit der nach seinem Dafürhalten problematischen Ämterkumulation bei F argumentiert – sind damit das Prinzip der Gewaltenteilung respektive die Unvereinbarkeitsbestimmungen angesprochen, andererseits – soweit er eine Befangenheit von F in Bezug auf das konkrete Verfahren geltend macht – die Regeln über die Ausstandspflicht.

3.2  

3.2.1 Die den Grundsatz der Gewaltenteilung konkretisierenden Unvereinbarkeitsbe­stimmungen sollen die Übernahme eines Amts als solche verhindern, die Bestimmungen über den Ausstand hingegen das Tätigwerden einer Person in einem bestimmten Geschäft bzw. konkreten Einzelfall (vgl. Walter Haller in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [KV-Kommentar], Art. 43 N. 1; ferner Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich etc. 2002, S. 80 f.).

Vom Geltungsbereich der Ausstandsregeln nicht erfasst wird sodann die Tätigkeit namentlich im Bereich der Rechtsetzung bzw. des Erlasses generell-abstrakter Normen (Regina Kiener in: Kommentar VRG, § 5a N. 13; Schindler, S. 78 ff. und 149; Art. 43 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV, LS 10], und dazu Haller, Art. 43 N. 17 f.).

3.2.2 Gemäss Art. 42 KV, der die Unvereinbarkeiten regelt, dürfen die Mitglieder des Kantonsrats, des Regierungsrats, der obersten kantonalen Gerichte und der kantonalen Ombudsstelle nicht gleichzeitig einer anderen dieser Behörden angehören (Abs. 1); das Gesetz kann weitere Unvereinbarkeiten vorsehen (Abs. 2; vgl. §§ 25 ff. des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161]).

Grundsätzlich dürfen Mitglieder einer Behörde nicht einer anderen Behörde der gleichen Stufe (Kanton, Bezirk oder Gemeinde) angehören. Sodann dürfen sie nicht Mitglied einer Behörde sein, welcher sie durch Wahl-, Anstellungs-, Aufsichts- oder Rechtsmittelbefugnisse über- oder untergeordnet sind (vgl. Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 1105).

Hinsichtlich der Tätigkeiten als Kantonsrat und als Bezirksratspräsident/Statthalter besteht damit keine Unvereinbarkeit (vgl. Jaag/Rüssli, Rz. 1148).

3.3  

3.3.1 Aus dem Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung respektive auf ein faires Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 1 BV fliesst als Teilgehalt auch der Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf richtige Zusammensetzung der entscheidenden Verwaltungsbehörde: Es besteht eine zum in Art. 30 Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf Unparteilichkeit, Unbefangenheit und Unvoreingenommenheit des Gerichts analoge Garantie in Bezug auf Verwaltungsbehörden (Steinmann, Art. 29 N. 34 f.; Kiener, § 5a N. 4, auch zum Folgenden; BGE 140 I 326 E. 5.2; vgl. auch Art. 43 Abs. 1 Satz 1 KV und dazu Haller, Art. 43 insbesondere N. 10 ff.).

Die Anforderungen an die Unbefangenheit von Richterinnen und Richtern sowie Mitgliedern von Verwaltungsbehörden stimmen jedenfalls im Kern überein, nämlich darin, dass diese Personen keine persönlichen Interessen mit dem Ausgang des konkreten Prozesses verbinden und sich hinsichtlich der Beurteilung des in Frage stehenden Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben (vgl. hierzu unten 3.3.2; Markus Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, Bern 2001, S. 535).

Konkretisiert wird der grundrechtliche Anspruch in § 5a VRG. Gemäss § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung treffen, dabei mitwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben (lit. a), mit einer Partei in gerader Linie oder in der Seitenlinie bis zum dritten Grad verwandt oder verschwägert oder durch Ehe, Verlobung usw. verbunden (lit. b) oder Vertreter einer Partei sind oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig waren (lit. c). Ist der Ausstand streitig, so entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde oder, wenn es sich um den Ausstand eines Mitglieds einer Kollegialbehörde handelt, diese Behörde unter Ausschluss des betreffenden Mitglieds (§ 5a Abs. 2 VRG).

3.3.2 Voreingenommenheit und Befangenheit in diesem Sinn werden nach der Rechtsprechung angenommen, wenn sich im Einzelfall anhand aller tatsächlichen und verfahrensrechtlichen Umstände etwas ergibt, das sich eignet, Misstrauen in die Unparteilichkeit des Behördenmitglieds zu erwecken. Solche Umstände können namentlich in einem bestimmten Verhalten der betreffenden Person begründet sein. Dabei ist nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abzustellen; das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen. Es genügt, wenn Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung den Anschein der Befangenheit und Voreingenommenheit erwecken; dass eine tatsächliche Befangenheit vorliegt, wird für die Ablehnung nicht verlangt (BGE 134 I 238 E. 2.1 [insbesondere Abs. 2 f.] mit zahlreichen Hinweisen; Kiener, § 5a N. 15; Steinmann, Art. 29 N. 34 f., Art. 30 N. 16 ff.; ferner Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 58 f.; vgl. betreffend ein Verfahren, in welchem ein an einem angefochtenen Rekursentscheid mitwirkender Bezirksratspräsident mit dem Vorwurf der Befangenheit konfrontiert war, weil er sich bereits als Statthalter mit jenem Beschwerdeführer befasst hatte – was vorliegend im Übrigen nicht der Fall ist –, VGr, 28. Mai 2015, VB.2014.00722, [insbesondere] E. 2.3.: Die Beurteilung der Frage der Vorbefassung ist in jedem Fall – auch wenn eine solche in gewissen Konstellationen aufgrund der in § 9 Abs. 1 lit. a des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 [BezVG, LS 173.1] vorgesehenen bzw. systembedingten Doppelrolle unvermeidlich ist – unter Berücksichtigung der genannten Kriterien auf den konkreten Einzelfall bezogen vorzunehmen).

Das persönliche Verhalten kann den Anschein der Befangenheit objektiv rechtfertigen, wenn sich darin eine Haltung offenbart, welche einen unvoreingenommenen Umgang mit der Angelegenheit objektiv in Frage stellt. Dies trifft namentlich zu, wenn eine Handlung – beispielsweise eine Äusserung im Vorfeld oder während eines Verfahrens – vermuten lässt bzw. den Schluss zulässt, die betroffene Justizperson habe sich hinsichtlich des Ausgangs des Verfahrens schon eine feste Meinung gebildet (BGE 134 I 238 E. 2.1 Abs. 3 und E. 2.4, 125 I 119 E. 3a Abs. 2; Kiener, § 5a N. 20). Die Freiheit, im Verlauf des Verfahrens zu einer anderen als einer (vorläufig) gefassten Meinung zu gelangen, erscheint in besonderem Mass eingeschränkt, wenn Äusserungen über den mutmasslichen Ausgang eines Prozesses gegenüber Dritten, insbesondere der Presse, gemacht werden, da ein "Umschwenken" in einem solchen Fall besonders schwierig ist (BGr, 9. Januar 2006, 1P.687/2005, E. 7 und insbesondere 7.1 gegen Ende; BGE 134 I 238 E. 2.4 S. 243, 115a I 180 3b; vgl. auch Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, S. 181 ff.; Steinmann, Art. 30 N. 18).

3.3.3 Den gemäss Beschwerdeführer unmittelbaren bzw. vornehmlichen Anlass für sein Ausstandsbegehren vom 14. Februar 2017 gegen den Bezirksratspräsidenten stellten dessen in der Zürichsee-Zeitung vom 31. Januar 2017 wiedergegebene Äusserungen hinsichtlich des am 26. Januar 2017 gefällten Entscheids betreffend einen Rekurs in Stimmrechtssachen dar. Angesichts dessen, dass es bei den Regeln über die Ausstandspflicht, wie dargelegt, darum geht, die Offenheit der betroffenen Justizperson im Hinblick auf den Ausgang eines Verfahrens zu gewährleisten, kann nicht zur Ausstandspflicht führen, wenn eine Behörde – wie vorliegend – bereits entschieden hat und ihren Entscheid erläutert; diesfalls besteht nämlich keine Gefahr mehr, dass sich ein Entscheidungsträger durch entsprechende Aussagen binden könnte (vgl. Schindler, S. 132 f.).

Im Übrigen handelt es sich bei dem Verfahren, bezüglich dessen diese Äusserungen erfolgten, wie erwähnt um den Rekurs in Stimmrechtssachen und damit um ein anderes als das vorliegend zu beurteilende, nämlich die auf die Urnenabstimmung bzw. den Beschluss vom 25. September 2016 hin erhobene Gemeindebeschwerde. Auch die Äusserungen des Bezirksratspräsidenten in den weiteren dem Verwaltungsgericht eingereichten Zeitungsartikeln vom 26. August und 7. Dezember 2016, 15. und 20. Januar sowie 2. Februar 2017 betreffen den Stimmrechtsrekurs vom 16. August 2016, soweit ersichtlich jedoch nicht die Gemeindebeschwerde vom 27. Oktober 2016. Sie lassen sodann nicht etwa auf eine grundsätzliche Voreingenommenheit des Bezirksratspräsidenten gegen den Beschwerdeführer persönlich bzw. die IG Pro Hirzel schliessen; vielmehr waren sie stets auf das betreffende Rechtsmittel bezogen.

3.3.4 Zum Vorbringen des Beschwerdeführers schliesslich, der Bezirksrat habe die Gemeindebeschwerde aufgrund der im Schreiben vom 8. August 2016 zu erblickenden "Weisung" der JI abgewiesen, ist Folgendes zu bemerken:

Eine Weisung bzw. innerdienstliche Anordnung kann in dem Schreiben nicht erblickt werden (vgl. dazu etwa Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 874 ff. sowie Rz. 1575; ferner Jaag/Rüssli, Rz. 1802 – zu jenem Zeitpunkt waren ohnedies auch noch gar keine entsprechenden Rechtsmittelverfahren beim Bezirksrat hängig). Vielmehr handelt es sich um ein an den Autor des von der IG Pro Hirzel eingereichten Gutachtens gerichtetes Antwortschreiben und wird darin lediglich erwähnt, dass die eingereichten Unterlagen zur Prüfung, ob ein aufsichtsrechtliches Einschreiten (nach § 141 GG) in den Zusammenschlussprozess angezeigt sei, an den Bezirksrat weitergeleitet würden. Im Übrigen wäre die Vorinstanz nach § 3 BezVG im Rahmen ihres Entscheids über ein Rechtsmittel (selbst) an eine Weisung nicht gebunden gewesen (vgl. auch Jaag/Rüssli, Rz. 1206), was im Übrigen implizit auch der Beschwerdeführer einräumt.

3.3.5 Anders als im die Stimmrechtssache betreffenden Verfahren VB.2017.00076 erweist sich somit vorliegend der Vorwurf der Voreingenommenheit des Bezirksratspräsidenten in Bezug auf das konkret in Frage stehende Verfahren als unbegründet. Es ist nichts ersichtlich, weswegen er nicht am Rekursentscheid hätte mitwirken dürfen.

3.4 Hinsichtlich der übrigen Mitglieder des Bezirksrats sowie des Bezirksratsschreibers wird lediglich pauschal die Befangenheit als Mitglieder des Spruchkörpers bzw. der Kollegialbehörde gerügt: Mit dem Ausstandsgesuch gegen den Bezirksratspräsidenten sei "unvermeidlich auch die Unabhängigkeit der gesamten Kollegialbehörde in Frage gestellt". Eine solche pauschale Ablehnung einer Kollegialbehörde ist unzulässig (Kiener, § 5a N. 42).

Im Übrigen kann auf das vorstehend Ausgeführte verwiesen werden (3.1–3).

3.5 Zusammenfassend wurden vorliegend die Regeln über die Ausstandspflicht nicht verletzt.

4.  

Nach § 151 Abs. 1 GG kann mit der Gemeindebeschwerde geltend gemacht werden, ein Beschluss der Gemeinde verstosse gegen übergeordnetes Recht (Ziff. 1).

4.1 Zunächst ist in diesem Zusammenhang festzuhalten, dass der Beschwerdeführer auch vor Verwaltungsgericht diverse Rügen erhebt, die sich nicht auf die materielle Rechtmässigkeit des Beschlusses der Stimmberechtigten, sondern auf dessen formell korrektes Zustandekommen beziehen. Er macht diverse Verletzungen der politischen Rechte geltend. Dies hätte er jedoch allenfalls im Rahmen eines bzw. des am 16. August 2016 erhobenen Stimmrechtsrekurses tun müssen (vgl. Ergänzungsband zum GG-Kommentar, § 151 N. 3.1; Jaag/Rüssli, Rz. 2911; ferner VGr, 2. September 2015, VB.2015.00354, E. 2.2 f. mit weiterem Hinweis).

Die politischen Rechte betreffen und deshalb mit Stimmrechtsrekurs zu erheben gewesen wären insbesondere folgende beschwerdeführerischen Rügen: die angebliche Unzulässigkeit einer "Konsultativabstimmung" vom 18. Mai 2014 über die Aufnahme von Fusionsverhandlungen mit Horgen bzw. der Grundsatzabstimmung nach § 46 Abs. 3 GG an der Urne statt in der Gemeindeversammlung (Hiller, S. 128), die angeblich unzulässigerweise unterbliebene Vernehmlassung zum Entwurf des Fusionsvertrags, die aus Sicht des Beschwerdeführers vor der Urnenabstimmung über die Fusion "nötig[e]" Einführung einer Bestimmung in der Gemeindeordnung über die Vorberatung eines Geschäfts durch die Gemeindeversammlung (vgl. § 116 Abs. 4 GG), die angeblich zu Unrecht unterbliebene Mitsprache der Stimmberechtigten hinsichtlich fusionsbedingter, jährlich wiederkehrender Ausgaben gemäss Art. 9 Ziff. 3 in Verbindung mit Art. 40 GO, die sinngemäss geltend gemachten irreführenden respektive tendenziösen und unvollständigen Angaben durch den Gemeinderat in seiner Weisung zur Abstimmung vom 25. September 2016, der angeblich zu Unrecht nicht durch die Gemeindeversammlung erfolgte Beschluss über Zusammensetzung und Aufgaben der im Fusionsvertrag vorgesehenen Steuerungsgruppe und die nicht durch die Stimmberechtigten erfolgte Wahl von deren Mitgliedern (vgl. insbesondere Art. 5 des Zusammenschlussvertrags [ZV; www.hirzel.ch > Politik > Amtliche Publikationen > Archiv > 25.04.2016, Projekt Horgen Hirzel 2018 – Zusammenschlussvertrag] und in diesem Zusammenhang auch § 152 Abs. 2 lit. d des neuen Gemeindegesetzes [nGG, www.gemeindegesetz.zh.ch > Gesetzliche Grundlagen > Gesetz & Verordnung > Gemeindegesetz] betreffend Übergangsbehörde).

In diesem Zusammenhang anzumerken bleibt, dass bei Rekursen in Stimmrechtssachen jeweils die fünftägige Rekursfrist nach § 22 Abs. 1 Satz 2 VRG zu beachten ist bzw. gewesen wäre.

Die Vorinstanz ist somit auf den Rekurs im Zusammenhang mit diesen Vorbringen zu Recht nicht eingetreten.

4.2 Des Weiteren bringt der Beschwerdeführer vornehmlich vor, der Gemeinderat der Beschwerdegegnerin sei nicht befugt gewesen, Fusionsverhandlungen aufzunehmen bzw. ein Fusionsverfahren einzuleiten und durchzuführen. Sein Vorgehen sei durch die Gemeindeordnung nicht abgedeckt gewesen, hätte dort aber einer Grundlage bedurft. Dementsprechend wäre dafür eine – der obligatorischen Urnenabstimmung unterstehende – Änderung der Gemeindeordnung erforderlich gewesen (vgl. Art. 9 Ziff. 1 der Gemeindeordnung [GO; vgl. www.hirzel.ch > Verwaltung/Werke > Rechtsgrundlagen > V4 Gemeindeordnung Einheitsgemeinde ab 01.01.2012].).

Nicht vollends klar erscheint, ob der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang einen Verstoss gegen die Gemeindeordnung bzw. gegen übergeordnetes Recht (vgl. Ergänzungsband zum GG-Kommentar, § 151 N. 3.1) rügen will. Dies kann vorliegend jedoch offengelassen werden, wäre ein solcher doch nicht anzunehmen: Es bestehen keine das Vorgehen im Zusammenhang mit einer allfälligen Fusion betreffenden Vorgaben und ist damit auch nicht vorgesehen, dass vor der Aufnahme entsprechender Verhandlungen die Gemeindeordnung abgeändert wird. Sodann kommt gemäss § 64 Ziff. 2 GG dem Gemeinderat bzw. der Gemeindevorsteherschaft, der Exekutivbehörde der Gemeinde, die Besorgung der Gemeindeangelegenheiten zu, soweit nicht eine andere Behörde oder die Gemeindeversammlung zuständig ist; das Gemeindegesetz enthält somit eine Kompetenzvermutung zugunsten der Gemeindevorsteherschaft (Jaag/Rüssli, Rz. 2436 ff., insbesondere Rz. 2439; vgl. auch Tobias Jaag, KV-Kommentar, Art. 87 N. 21; ferner Ursin Fetz, Gemeindefusion – unter besonderer Berücksichtigung des Kantons Graubünden, Zürich 2009, S. 118 f.).

5.  

Weiter bzw. insbesondere beanstandet der Beschwerdeführer auch das Fehlen übergangsrechtlicher Regelungen im Fusionsvertrag, wie § 152 Abs. 2 lit. b und c nGG es ausdrücklich verlangten.

5.1 Der Zusammenschlussvertrag bildet das zentrale rechtliche Element einer Gemeindefusion. Er stellt eine zeitlich und sachlich beschränkte normative Grundlage für die Übergangsordnung während des Vereinigungsverfahrens dar und ergänzt in bestandes- und organisationsrechtlichen Belangen die Gemeindeordnungen der Vertragsgemeinden (Ergänzungsband zum GG-Kommentar, Vorb. §§ 2–6 N. 4; Fetz, S. 124 f. und 127 f.; vgl. auch Regierungsratsbeschluss [RRB] Nr. 868 vom 9. September 2015, S. 1; ferner Ueli Friederich, Gemeindefusionen – Eine Untersuchung zu Rechtsfragen am Beispiel der neuen Berner Regelung zur "Optimierung der Förderung von Gemeindezusammenschlüssen", ZBl 113/2014, S. 239 ff., 256).

Das geltende Recht enthält hinsichtlich des Inhalts eines Fusionsvertrags keine Vorgaben. Aus dessen Zweck ergibt sich, dass darin beispielweise der Zeitplan sowie die notwendigen Schritte bis zum "Inkrafttreten" der erweiterten Gemeinde festgelegt werden müssen. Hierzu gehören der Beschluss über das erste Budget der erweiterten Gemeinde und die Abnahme der Rechnungen der bisherigen Gemeinden. Weiter hat er den Übergang der Rechte und Pflichten zu regeln (vgl. RRB Nr. 868/2015 E. 1–5 sowie Dispositiv-Ziff. I betreffend Genehmigung des dem vorliegend in Frage stehenden offenkundig sehr ähnlichen Vertrags über den Zusammenschluss der Politischen Gemeinden Illnau-Effretikon und Kyburg). In Bezug auf den Inhalt kommt den Gemeinden somit ein erheblicher Entscheidungsspielraum bzw. Autonomie zu (Fetz, S. 85 ff. und 124).

Auch das Gemeindeamt hielt in seinem Schreiben vom 11. Juli 2016 fest, Hauptinhalt des Zusammenschlussvertrags seien insbesondere Organisation und Umsetzung des Zusammenschlussprozesses bis zum Inkrafttreten des Zusammenschlusses. Dieser sei vom Prinzip der Universalsukzession geprägt. Das (geltende) kantonale Recht verlange nicht, dass die Gemeinden ein eigentliches, differenziertes Übergangsrecht zu schaffen hätten. Vielmehr hätten die Gemeinden gestützt auf die Gemeindeautonomie selber zu entscheiden, welche Punkte sie im Zusammenschlussvertrag regeln wollten.

5.2  

5.2.1 Die Anwendung eines noch nicht in Kraft gesetzten Erlasses (sogenannte positive Vorwirkung) ist grundsätzlich unzulässig (BGr, 15. August 2013, 1C_179/2013, E. 3.7 Abs. 2 mit Hinweisen), und zwar auch dann, wenn dafür eine besondere gesetzliche Grundlage besteht. Grund dafür ist, dass sie neben dem in Art. 5 Abs. 1 BV bzw. Art. 2 Abs. 1 KV statuierten Legalitätsprinzip auch dem Grundsatz der Rechtssicherheit widerspricht, da in der Regel nicht vorhergesehen werden kann, wann eine neue Bestimmung in Kraft tritt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 299 ff.). Der Regierungsrat beschloss allerdings am 29. Juni 2016 die Inkraftsetzung des neuen Gemeindegesetzes und der Gemeindeverordnung – unter Vorbehalt der Genehmigung Letzterer durch den Kantonsrat – auf den 1. Januar 2018 (vgl. ABl 2016-15-07 [Nr. 28], S. 37); der Kantonsrat genehmigte die Gemeindeverordnung vom 29. Juni 2016 am 7. November 2016 (www.kantonsrat.zh.ch > Geschäfte > Geschäft-Nr. 5300/2016, Genehmigung der Gemeindeverordnung [Neuerlass]). Im Grundsatz ist die positive Vorwirkung jedenfalls dann unzulässig, wenn sich die vorzeitige Anwendung belastend auf die Rechtsstellung der Betroffenen auswirkt (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 24 Rz. 29 ff.).

Der neue, noch nicht in Kraft getretene § 152 Abs. 2 nGG war im Zeitpunkt der Urnenabstimmung noch nicht anwendbar, was auch auf den gegenwärtigen Zeitpunkt zutrifft. In Anbetracht dessen, dass keine Vorwirkung vorgesehen ist, steht nach dem Gesagten grundsätzlich insbesondere das berechtigte Vertrauen der Beteiligten in die Weitergeltung des geltenden Rechts einer Vorwirkung der revidierten Vorschriften entgegen (vgl. beispielsweise auch BGE 125 II 278 E. 3c; ferner Schreiben des Gemeindeamts vom 11. Juli 2016, S. 3).

5.2.2 Der Beschwerdeführer verkennt im Übrigen mit seiner Argumentation ohnedies in grundlegender Weise, dass der den Zusammenschlussvertrag regelnde § 152 nGG, wie er am 1. Januar 2018 in Kraft treten soll, nichts anderes bzw. nicht mehr verlangt, als was auch im vorliegend im Streit stehenden Zusammenschlussvertrag geregelt ist. Betreffend die gemäss § 152 Abs. 2 lit. b nGG (entsprechend § 164 Abs. 2 lit. b der Kantonsratsvorlage) im Zusammenschlussvertrag vorzusehende Übergangsordnung heisst es in der Weisung des Regierungsrats vom 20. März 2013: "In der Übergangsordnung sind die notwendigen Schritte bis zum Inkrafttreten der neuen Gemeinde festzulegen. Dazu gehören die Abstimmung über eine neue Gemeindeordnung, die Wahl des Gemeindevorstands, der Beschluss über das erste Budget der neuen Gemeinde und die Abnahme der Rechnungen der bisherigen Gemeinden" (www.kantonsrat.zh.ch > Vorlage-Nr. 4974/2013 > Vorlage 4974 Gemeindegesetz [GG] oder auch www.gemeindegesetz.zh.ch > Gesetzliche Grundlagen > Reformverlauf > Reformverlauf Gesetz > Gemeindegesetz mit Weisung vom 20. März 2013 – Vorlage an Kantonsrat, je S. 193; vgl. Art. 10 ff. und Art. 22 ZV, ferner Art. 18 ff. ZV betreffend den gemäss § 164 Abs. 2 lit. c der Kantonsratsvorlage respektive § 152 Abs. 2 lit. c nGG vorzusehenden Grundsatz der Gesamtrechtsnachfolge bzw. Universalsukzession).

Der Auffassung, dass im vorliegenden Zusammenhang keine massgeblichen Abweichungen zwischen geltendem und neuem Recht bestehen, ist im Übrigen auch das Gemeindeamt.

5.3 Nach dem Dargelegten zeigt sich, dass die vom Beschwerdeführer aufgeworfenen sehr spezifischen und detaillierten Fragestellungen ohnehin bzw. auch nach neuem Gemeindegesetz nicht im Zusammenschlussvertrag zu regeln (gewesen) wären bzw. weder Gegenstand eines solchen sind noch zu sein brauchen.

Der Zusammenschlussvertrag verstösst mithin insofern nicht gegen übergeordnetes Recht.

6.  

Dass der Zusammenschlussvertrag "enorme Rechtsunsicherheiten" schaffe und aufgrund dessen eine Verletzung der Gebote der "Beachtung der Rechtssicherheit" und des Vertrauensschutzes darstelle, wie geltend gemacht wird, erweist sich ebenfalls als unzutreffend. Wohl und verständlicherweise Unsicherheit zu schaffen und je nachdem Sorgen zu bereiten vermag vielmehr die faktische Lage bzw. die mit dem geplanten Zusammenschluss einhergehenden Unsicherheiten auf tatsächlicher Ebene. Dem ist aber mit einem Zusammenschlussvertrag nicht beizukommen bzw. das ist nicht dessen Aufgabe.

Die Rechtslage ist mit dem Zusammenschlussvertrag hinreichend klar bzw. geregelt; dieser enthält die erforderlichen Bestimmungen (vgl. dazu bereits oben 5).

7.  

Der Beschwerdeführer stellt sich weiter auf den Standpunkt, der Zusammenschlussvertrag führe zu Diskriminierungen der Bewohner Hirzels und verstosse damit gegen Art. 8 Abs. 2 BV und Art. 11 Abs. 2 KV.

Das Diskriminierungsverbot untersagt die Benachteiligung von Personen wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe aufgrund von Merkmalen, die sie nicht frei wählen bzw. verändern können (Ulrich Häfelin et al., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. A., Zürich etc. 2016, N. 774 f.). Der Wohnort wird, anders als der Beschwerdeführer meint, vom Diskriminierungsmerkmal der Herkunft nicht erfasst bzw. stellt keinen Diskriminierungstatbestand dar (vgl. Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 710 ff.). Insofern ist bereits aus diesem Grund auch keine indirekte Diskriminierung denkbar (vgl. hierzu Müller/Schefer, S. 695 ff.).

Selbst wenn in Hirzel, wie (lediglich) behauptet wird, viele "nur mittelständischen oder weniger betuchte Familien und Einzelpersonen" lebten, reichte dies sodann noch nicht, um die Bewohnerinnen und Bewohner Hirzels zu einer – unter dem Aspekt des Diskriminierungstatbestands der sozialen Stellung (vgl. dazu Müller/Schefer, S. 727 f.) – besonders geschützten gesellschaftlichen Gruppe zu machen.

Schliesslich wird ohnehin auch nicht jede mittelbare Benachteiligung vom Diskriminierungsverbot erfasst und wäre fraglich, ob eine Schlechterstellung, so eine solche vorliegend denn anzunehmen wäre, die notwendige Intensität erreichte und sich nicht rechtfertigen liesse (vgl. Müller/Schefer, S. 696 ff.).

8.  

Der Beschwerdeführer hält dafür, es werde der in Art. 5 ZV vorgesehenen Steuerungsgruppe (vgl. in diesem Zusammenhang bereits oben 4.1 Abs. 2) respektive mit Art. 13 Abs. 1 ZV eine "[v]erfassungsrechtliche unzulässige Gesetzgebungsdelegation" bzw. würden Gesetzgebungsbefugnisse eingeräumt.

Der Steuerungsgruppe kommt jedoch auch gestützt auf Art. 13 Abs. 1 Satz 2 ZV nicht etwa Gesetzgebungskompetenz zu, sondern lediglich die Aufgabe, Erlasse der Beschwerdegegnerin zu bezeichnen, die – neben den nach dem Zusammenschluss auf dem ganzen Gebiet der erweiterten Gemeinde Horgen geltenden Erlassen (der Gemeinde Horgen; vgl. Art. 13 Abs. 1 Satz 1 ZV) – weitergelten sollen. Es geht dabei somit um (bereits) geltende, im jeweils entsprechenden Verfahren ergangene Erlasse der Beschwerdegegnerin.

9.  

Der Beschwerdeführer bemängelt weiter, dass keine Garantie für die Repräsentation von Stimmberechtigten aus Hirzel in den Behörden der erweiterten Gemeinde Horgen bestehe; "[e]s gäbe aber diverse Möglichkeiten, die demokratische Repräsentation der Menschen von Hirzel via Fusionsvertrag zu verbessern".

Dass es nach Auffassung des Beschwerdeführers Verbesserungsmöglichkeiten in Bezug auf den Zusammenschlussvertrag gäbe, bedeutet jedoch nicht, dass dadurch ein Verstoss gegen übergeordnetes Recht vorläge.

Nur eine Einteilung in Wahlkreise würde es erlauben sicherzustellen, dass Einwohnerinnen und Einwohner eines bestimmten Teils eines Gemeindegebiets in Gemeindebehörden gewählt würden. Gemäss § 43 Abs. 1 Satz 1 GPR werden die Mitglieder der Organe im Gebiet des Gemein­wesens gewählt, für das sie zuständig sind. Nach § 43 Abs. 2 GPR können Gemeinden mit Grossem Gemeinderat in ihrer Gemeindeordnung das Gemeindegebiet in mehrere Wahlkreise aufteilen.

Die Gemeinde Horgen ist eine Versammlungsgemeinde, verfügt also über eine ordentliche Gemeindeorganisation mit Gemeindeversammlung (vgl. Art. 6 ff. [insbesondere auch Art. 6 Abs. 4] der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde [Horgen] vom 1. Januar 2014, www.horgen.ch > Politik und Verwaltung > Verwaltung > Reglemente / Merkblätter > Gemeindeordnung; dazu Jaag/Rüssli, Rz. 2405 ff.). Mithin verfügt sie nicht über ein Gemeindeparlament.

Nach dem Gesagten steht es ihr damit nicht frei, Wahlkreise zu bilden, um die nach Auffassung des Beschwerdeführers notwendige Repräsentation von Einwohnerinnen und Einwohnern Hirzels sicherzustellen. Diese Schwierigkeit will der Beschwerdeführer schlicht umgehen, indem er kurzerhand fordert, es sei ein Stadtparlament zu schaffen. Dass solches den politischen Gemeinden – und damit auch der Gemeinde Horgen – nach Art. 87 Abs. 2 KV an sich freistände (vgl. dazu Jaag, Art. 87 N. 10), vermag jedoch nichts daran zu ändern, dass Horgen jedenfalls gegenwärtig wie erwähnt eine Versammlungsgemeinde und damit eben keine Wahlkreise zu bilden berechtigt ist – was auch der Beschwerdeführer letztlich einräumt. Dessen Forderung wäre im Übrigen auf politischem Weg und nicht im Rahmen der Anfechtung des Zusammenschlussvertrags vorzubringen.

10.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

11.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihm keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Hinsichtlich des Entschädigungsantrags der Beschwerdegegnerin ergibt sich Folgendes: Das Gemeinwesen besitzt in der vorliegenden Konstellation grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Doch verursachte die Prozessführung hier aufgrund der besonderen Ausgangslage bzw. Fragestellungen und der ausführlichen Eingaben des Beschwerdeführers besonderen Aufwand (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51 ff.). Der Beschwerdegegnerin ist daher eine Parteientschädigung zu Lasten des Beschwerdeführers zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 3'140.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an…