Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2017.00263

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 25. Januar 2018

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadt Zürich,
vertreten durch das Sozialdepartement,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A bezieht seit 1998 mit Unterbrüchen Sozialhilfe der Stadt Zürich. Am 10. April 2015 verfügte die Sozialbehörde der Stadt Zürich die Rückerstattung von zu Unrecht bezogener Fürsorge im Betrag von Fr. 86'353.05.

Auf Einsprache von A hin reduzierte die Sonderfall- und Einsprachekommission der Sozialbehörde der Stadt Zürich am 9. Juni 2016 die Rückerstattungsforderung auf Fr. 81'065.20.

II.

Am 8. Juli 2016 erhob A beim Bezirksrat Zürich Rekurs und verlangte u. a. die Aufhebung der Rückerstattungsforderung. Am 9. März 2017 hiess der Bezirksrat den Rekurs teilweise gut und reduzierte die Rückerstattungsforderung auf Fr. 76'065.20.

III.

Am 24. April 2017 beantragte A dem Verwaltungsgericht mit Beschwerde, der Beschluss vom 9. März 2017 sei aufzuheben; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin. Es sei ihm sodann die unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung zu gewähren.

Am 27. April 2017 verzichtete der Bezirksrat Zürich auf eine Vernehmlassung und reichte dem Gericht die Akten ein. Am 16. Mai 2017 beantragte die Stadt Zürich, vertreten durch das Sozialdepartement, die Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer liess sich nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Wer für seinen Lebensunterhalt nicht oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese bemisst sich grundsätzlich nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien; § 17 Abs. 1 der Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober 1981 [SHV]). Sozialhilfe ist immer subsidiär und verlangt, dass zunächst alle anderen Möglichkeiten der Hilfe ausgeschöpft werden, bevor staatliche Hilfeleistungen erbracht werden. Zu den eigenen Mitteln gehören nach § 16 Abs. 2 lit. a SHV alle Einkünfte und das Vermögen der hilfesuchenden Person. Sozialhilfe ist auch nachrangig zu freiwilligen Leistungen Dritter und Unterstützungen ohne Rechtspflicht (Peter Mösch Payot, in: Sabine Steiger-Sackmann/Hans-Jakob Mosimann [Hrsg.], Handbücher für die Anwaltspraxis, Recht der sozialen Sicherheit, Basel 2014, N. 39.30). Sind daher Vermögenswerte vorhanden, sind diese zur Bestreitung des Lebensunterhalts einzusetzen.

2.2 Bezogene Sozialhilfe ist grundsätzlich zurückzuerstatten (Mösch Payot, N. 39.31). Nach § 26 SHG ist zur Rückerstattung der wirtschaftlichen Hilfe verpflichtet, wer diese unter unwahren oder unvollständigen Angaben oder unter Verletzung der Meldepflicht erwirkt hat, oder diese für andere als die von der Fürsorgebehörde festgelegten Zwecke verwendet hat und dadurch bewirkt, dass die Behörde erneut zahlen muss (§ 26 lit. a und b SHG).

2.3 § 26 lit. a SHG sichert somit die Auskunftspflicht nach § 18 Abs. 1 SHG sowie nach § 27 Abs. 1 und § 28 Abs. 1 und 2 SHV ab, wonach die hilfesuchende Person wahrheitsgemäss Auskunft über ihre Verhältnisse zu erteilen, Einsicht in die Unterlagen zu gewähren und Änderungen in den Verhältnissen sofort und unaufgefordert zu melden hat (VGr, 7. Oktober 2010, VB.2010.00379, E. 4.1). Dabei handelt es sich um Normen, die darauf ausgerichtet sind, Schädigungen der öffentlichen Hand zu vermeiden, indem die Behörde umfassend über die konkrete ("wahre") wirtschaftliche Situation der hilfesuchenden Personen informiert sein muss, damit die wirtschaftliche Hilfe nur in einem Mass ausgerichtet wird, das der Bedürftigkeit der hilfesuchenden Personen entspricht, nicht aber darüber hinaus.

3.  

3.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, da das von der Sozialhilfebehörde angestrengte Strafverfahren betreffend Widerhandlung gegen Art. 146 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 (StGB; betrügerischer Bezug von Sozialhilfe) gegen ihn am 8. April 2015 eingestellt worden sei, sei aufgrund der Einheit der Rechtsordnung eine Rückforderung der Fürsorgeleistungen gemäss Sozialhilferecht nicht zulässig. Zumal derselbe Sachverhalt zu beurteilen und sein Verhalten von den Strafverfolgungsbehörden als straflos eingestuft worden sei.

3.2 Gemäss Art. 146 Abs. 1 StGB macht sich des Betrugs schuldig, wer in der Absicht, sich oder einen anderen unrechtmässig zu bereichern, jemanden durch Vorspiegelung oder Unterdrückung von Tatsachen arglistig irreführt und so den Irrenden zu einem Verhalten bestimmt, wodurch dieser sich selbst oder einen anderen am Vermögen schädigt. Angriffsmittel beim Betrug ist die Täuschung des Opfers, auch durch Unterlassung (Unterdrücken von Tatsachen). Als Täuschung gilt jedes Verhalten, das darauf gerichtet ist, bei einem anderen eine von der Wirklichkeit abweichende Vorstellung hervorzurufen. Sie ist eine unrichtige Erklärung über Tatsachen, das heisst, über objektiv feststehende, vergangene oder gegenwärtige Geschehnisse oder Zustände.

3.3 Demgegenüber sind die Voraussetzungen nach § 26 lit. a SHG zur Rückerstattung von zu Unrecht bezogenen Leistungen weniger streng als beim strafrechtlichen Betrug. Nach § 26 lit. a SHG ist zur Rückerstattung wirtschaftlicher Hilfe verpflichtet, wer diese unter unwahren oder unvollständigen Angaben erwirkt hat. Eines arglistigen Verhaltens oder gar eines raffinierten Lügengebäudes bedarf es gerade nicht: Unrechtmässig bezogene bzw. aufgrund eines "unrechtmässigen Verhaltens" erhaltene wirtschaftliche Hilfe kann auch dann zurückgefordert werden, wenn die hilfesuchende Person "nur" gegen ihre Auskunfts- oder Meldepflicht verstossen hat (§ 18 Abs. 1–3 SHG). Soweit der Hilfeempfänger nicht nachweisen kann, dass er auch bei korrekter Erfüllung der Auskunftspflicht denselben Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe gehabt hätte, kommt § 26 SHG zur Anwendung (VGr, 1. Oktober 2015, VB.2015.00265, E. 8.2 mit Hinweisen). Ein strafbares Verhalten ist nicht vorausgesetzt.

3.4 Daraus ergibt sich, dass bei unrechtmässigem Bezug von Sozialhilfeleistungen – soweit die strengen Voraussetzungen des Betrugstatbestands erfüllt sind (vorn E. 3.2) – gleichzeitig auch die weniger strengen Voraussetzungen von § 26 SHG als davon miterfasst bzw. erfüllt zu betrachten sind. Dies führt dazu, eine strafrechtliche Verurteilung wegen Betrugs grundsätzlich auch als massgebend für die Rückerstattungspflicht nach § 26 SHG zu beachten (VGr, 23. Juni 2016, VB.2016.00026, E. 3.1; VGr, 8. September 2017, VB.2016.00652, E. 3.5).

3.5 Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers gilt dasselbe umgekehrt nicht, weil sich – wie dargelegt – die Anforderungen an die Erfüllung des Tatbestands von Art. 146 StGB und § 26 SHG deutlich unterscheiden (VGr, 8. September 2017, VB.2016.00652, E. 3.6). Sodann gelten im Straf- und Verwaltungsverfahren nicht dieselben beweisrechtlichen Anforderungen: im Sozialhilferecht reicht überwiegende Wahrscheinlichkeit, während im Strafrecht keine erheblichen und nicht zu unterdrückenden Zweifel an der Verwirklichung des Sachverhaltes bestehen dürfen. Die Einstellung des Strafverfahrens wegen Betrugs mangels möglichen Nachweises bedeutet deshalb nicht, dass § 26 SHG ebenso nicht erfüllt ist bzw. dass auch keine überwiegende Wahrscheinlichkeit für die Erfüllung des Rückerstattungstatbestands besteht. Zumal dafür – wie dargelegt – die Verletzung einer Meldepflicht reicht, soweit dem Leistungsbezieher der Nachweis, dass die öffentliche Hand durch die Verheimlichung nicht geschädigt wurde, nicht gelingt.

Auch ist der vom Beschwerdeführer angerufene BGE 138 V 74 vorliegend nicht einschlägig. Dort war das Strafrecht von der Verwaltungsbehörde zu beachten, da sich diese auf die (längere) strafrechtliche Verjährungsfrist berufen wollte, weil die sozialversicherungsrechtliche Verwirkungsfrist bereits erreicht war. Der strafrechtlichen Verjährungsfrist durfte sich die Sozialversicherungsanstalt für die Rückforderung der unrechtmässig erhaltenen Beträge jedoch nur behelfen, soweit der Rückerstattungspflichtige neben dem sozialversicherungsrechtlichen Rückerstattungstatbestand auch den Straftatbestand erfüllt hatte. Eine solche Verbindung zwischen Strafrecht und Verwaltungsrecht besteht aber vorliegend nicht.

3.6 Aus dem Ermittlungsbericht der Sozialen Dienste der Stadt Zürich vom 9. April 2014 geht hervor, dass der Beschwerdeführer während seiner Unterstützungszeit über zwei nicht deklarierte Bankkonti verfügte. Auf diesen Konti sind nicht deklarierte Einnahmen im Gesamtbetrag von Fr. 78'465.- ersichtlich. Hinzu kommen nicht deklarierte Einnahmen auf einem gemeldeten Bankkonto von Fr. 2'600.-. Dieser Sachverhalt ist inzwischen unbestritten. Der Beschwerdeführer räumt die Verletzung der Meldepflicht ein. Da er seine Behauptung, das Geld stehe wirtschaftlich seiner von ihm getrenntlebenden Ehefrau – nicht ihm – zu, nicht belegen konnte, bestätigte der Bezirksrat im Grundsatz die Rückerstattungsverpflichtung, reduzierte die geforderte Summe jedoch um Fr. 5'000.- wegen Eintritts der Verjährung für diesen Teilbetrag. Der Beschwerdeführer moniert hierbei Verfahrensfehler, indem er vorbringt, der Bezirksrat hätte konkret darlegen müssen, welche Einnahmen nicht mit den Ausgaben der Ehefrau übereinstimmen würden. Erst dann sei es ihm möglich, zu den Vorwürfen Stellung zu nehmen.

3.7 Für eine belastende Verfügung trägt grundsätzlich die Verwaltung die Beweislast. Für die Beurteilung des unterstützungsrelevanten Sachverhalts kann sie sich dabei veranlasst sehen, von bekannten Tatsachen (Vermutungsbasis) auf unbekannte (Vermutungsfolge) zu schliessen. Tatsächliche Vermutungen können sich in allen Bereichen der Rechtsanwendung ergeben, namentlich auch im öffentlichen Recht. Es handelt sich dabei um Wahrscheinlichkeitsfolgerungen, die aufgrund der Lebenserfahrung gezogen werden. Als Problem der Beweiswürdigung berührt die tatsächliche Vermutung weder die Beweislast noch die das Verwaltungsverfahren beherrschende Untersuchungsmaxime. Ist aus dem Inhalt eines Ermittlungsberichts nach der Lebenserfahrung der Schluss zu ziehen, dass ein Sozialhilfeempfänger beispielsweise nicht deklarierte Einkünfte erzielte, obliegt es – im Gegensatz zum Strafrecht – diesem, die Vermutung durch den Gegenbeweis bzw. erhebliche Zweifel umzustürzen (Beweislastumkehr, vgl. BGE 130 II 482 E. 3.2; VGr, 1. Oktober 2015, VB.2015.00265, E. 5.3 f., 7.4; VGr, 1. Juli 2015, VB.2015.00229, E. 4.2; VGr, 10. Februar 2011, VB.2010.00640, E. 4.3).

3.8 Dies wirkt sich sowohl auf die weitere Sachverhaltsermittlung als auch auf die anschliessende Beweiswürdigung aus. Bei der weiteren Sachverhaltsermittlung unterliegt der Hilfeempfänger einer qualifizierten Mitwirkungspflicht, welche die Pflicht der Behörde, (weitere) Untersuchungen vorzunehmen, erheblich relativiert oder dahinfallen lässt. Gelingt es dem Hilfeempfänger dabei nicht, mit substanziierten Sachdarstellungen den begründeten Verdacht zu widerlegen, kann die wirtschaftliche Hilfe zurückgefordert werden (VGr, 1. Oktober 2015, VB.2015.00265, E. 5.4; VGr, 10. Februar 2011, VB.2010.00640, E. 4.3). Der Grundsatz in dubio pro reo kommt im Verwaltungsrecht nicht zur Anwendung. Im Gegenteil: Der Hilfeempfänger hat bei hinreichender Vermutungsbasis – wie hier mit dem Ermittlungsbericht – mit geeigneten Mitteln nachzuweisen, dass ihm die entdeckten Vermögenswerte entgegen ihrem Anschein nicht zur Bestreitung seines Lebensunterhalts zur Verfügung gestanden haben und der Fürsorgebezug trotz vorhandenen Geldern rechtmässig gewesen war.

3.9 Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist im Vorgehen des Bezirksrats oder der Sozialbehörde nicht ersichtlich. Dem Beschwerdeführer wurde der Ermittlungsbericht zugestellt, und er wurde hierzu von der Sozialarbeiterin angehört sowie aufgefordert, Unterlagen zu den nicht deklarierten Einnahmen einzureichen. Er hat im Anschluss an das Gespräch auch eine schriftliche Stellungnahme eingereicht. Die Rechtsmittelbehörden wiederholten zu Recht die Aufforderung zur Einreichung von Erklärungen und Beweismitteln, die den rechtmässigen Bezug trotz vorhandener Vermögenswerte aufzeigen. Denn es oblag – wie dargelegt – dem Beschwerdeführer, seine Behauptungen mittels Zahlungsbelegen der für seine Ehefrau getätigten Einzahlungen zu dokumentieren und damit den Beweis zu erbringen, dass ihm die verheimlichten Vermögenswerte nicht zum persönlichen Verzehr zur Verfügung standen. Dem Beschwerdeführer ist deshalb nicht zu folgen, wenn er beanstandet, die Behörden hätten ihm genau aufzeigen müssen, welche Überweisungen auf sein Konto nicht zweifelsfrei seiner Ehefrau zugeordnet werden können. Weder die Sozialbehörde noch der Bezirksrat waren angesichts der fehlenden Mitwirkung des Beschwerdeführers gehalten, nach Vorliegen des Ermittlungsberichts noch weitere Untersuchungen zu tätigen. Indem der Beschwerdeführer bis heute keine Unterlagen beibringt, vermag er die begründete Vermutung, dass ihm während seiner Unterstützungszeit namhafte Einkünfte oder freiwillige Zuwendungen (seiner Frau) für seinen Lebensunterhalt zur Verfügung standen, auch im Beschwerdeverfahren nicht zu entkräften. Der Beschwerdeführer reichte dem Gericht nicht einmal eine Bestätigung seiner Ehefrau ein, dass sie ihm regelmässig Geld gegeben habe, um ihre Rechnungen zu bezahlen. Dem Beschwerdeführer misslingt damit der Nachweis, dass er auch bei korrekter Erfüllung der Auskunfts- und Meldepflicht denselben Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe gehabt hätte. An der Rückerstattungspflicht ist festzuhalten.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm mangels Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Nachdem der Beschwerdeführer auch im vorliegenden Verfahren keinerlei Dokumente, die seine Behauptung, die verschwiegenen Gelder stünden wirtschaftlich allein seiner Ehefrau zu, belegen würden, eingereicht hat, erweist sich seine Beschwerde als von vorneherein aussichtslos. Deshalb ist sein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und Rechtsvertretung abzuweisen (§ 16 Abs. 1 und 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung und unentgeltliche Rechtsvertretung wird abgewiesen.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 4'100.--     Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

5.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

7.    Mitteilung an …