Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2017.00380

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 19. Juli 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Einbürgerung,

hat sich ergeben:

I.  

A, eine 1985 geborene Ausländerin, ersuchte am 8. Juli 2015 um die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung. Der Gemeinderat X nahm A mit Beschluss vom 13. Juli 2016 unter Vorbehalt der Zustimmung von Kanton und Bund in das Bürgerrecht der Gemeinde X auf. Am 20. Oktober 2016 teilte das Gemeindeamt des Kantons Zürich A mit, sie erfülle die Voraussetzungen für eine Einbürgerung aufgrund eines Strafregistereintrags derzeit nicht, und lud sie ein, das Gesuch zurückzuziehen oder sich zur Sache zu äussern. A liess am 24. November 2016 die Fortsetzung des Einbürgerungsverfahrens verlangen und reichte auf Aufforderung des Gemeindeamts am 10. Januar 2017 den dem Strafregistereintrag zugrundeliegenden Strafbefehl der Staatsanwaltschaft des Kantons C vom 12. Oktober 2015 zu den Akten.

Mit Verfügung vom 2. Februar 2017 verweigerte das Gemeindeamt die Erteilung des Kantonsbürgerrechts an A.

II.  

Mit Rekurs vom 8. Februar 2017 an die Direktion der Justiz und des Innern liess A im Wesentlichen beantragen, in Aufhebung der Verfügung vom 2. Februar 2017 sei das Gemeindeamt anzuweisen, ihr das Kantonsbürgerrecht zu erteilen. Die Direktion der Justiz und des Innern wies das Rechtsmittel mit Verfügung vom 2. Mai 2017 ab.

III.  

A liess am 12. Juni 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, es sei in Aufhebung des Rekursentscheids sowie unter Entschädigungsfolge das Gemeindeamt anzuweisen, ihr das Kantonsbürgerrecht zu erteilen, eventualiter die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Gemeindeamt und die Direktion der Justiz und des Innern verzichteten am 26./27. Juni 2017 auf eine Beschwerdeantwort bzw. Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amts wegen. Diese ist betreffend erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion unter anderem im Bereich des Bürgerrechtserwerbs gegeben (§ 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario VRG). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die Schweiz kennt ein dreifaches Bürgerrecht. Jeder Schweizer Bürger und jede Schweizer Bürgerin gehören drei Gemeinwesen an. Sie haben ein Gemeindebürgerrecht, ein Kantonsbürgerrecht und das Schweizer Bürgerrecht. Diese drei Bürgerrechte bilden eine untrennbare Einheit (Art. 37 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Der Erwerb des Schweizer Bürgerrechts ist daher notwendigerweise mit dem Erwerb des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts verknüpft (vgl. Giovanni Biaggini, BV – Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 37 BV N. 2). Soweit der Erwerb des Bürgerrechts – wie hier – nicht im Zusammenhang mit der Abstammung, der Heirat oder der Adoption steht, sind dabei in erster Linie die Kantone für die Einbürgerung zuständig. Der Bund darf lediglich Mindestvorschriften über die ordentliche Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern erlassen (Art. 38 Abs. 1 f. BV). Diese Mindestvorschriften sind im Bürgerrechtsgesetz vom 29. September 1952 (BüG, SR 141.0), insbesondere in den Art. 12–16 BüG, festgehalten. Demnach erfolgt die ordentliche Einbürgerung auf zwei Stufen. Der Bund prüft im Rahmen des Einbürgerungsbewilligungsverfahrens, ob die von ihm in Art. 14 und Art. 15 BüG aufgestellten Mindesterfordernisse für die Erteilung des Schweizer Bürgerrechts erfüllt sind; Kanton und Gemeinde nehmen aufgrund ihrer eigenen (zusätzlichen) Voraussetzungen die eigentliche Einbürgerung vor (vgl. Art. 12 Abs. 2 BüG).

Im Kanton Zürich finden sich die Voraussetzungen für den Erwerb des Kantons- und Gemeindebürgerrechts gegenw.tig in den Art. 20 f. der Verfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), §§ 20–31 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie in der Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11) statuiert.

2.2 Gemäss § 20 Abs. 1 BüV haben die im Kanton Zürich wohnhaften ausländischen Personen im Rahmen des Verfahrens um ordentliche Einbürgerung zunächst auf einem Formular des Bundes ein Gesuch um Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung an die Direktion der Justiz und des Innern bzw. den Beschwerdegegner zu richten (vgl. Ziff. 1.1 lit. a des Anhangs 3 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]). Dieses Gesuch gilt gleichzeitig als Begehren um Aufnahme in das Kantons- und das Gemeindebürgerrecht (§ 20 Abs. 3 BüV). Die Direktion – respektive der Beschwerdegegner als die ihr nachgeordnete Verwaltungseinheit – beurteilt in der Folge, ob die Gesuchstellenden die Wohnsitzerfordernisse des Bundes (vgl. Art. 15 BüG) erfüllen und die Rechtsordnung beachten (§ 26 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 BüV). Sind die Voraussetzungen erfüllt, überweist die Direktion das Einbürgerungsgesuch an die Wohnsitzgemeinde (§ 26 Abs. 3 BüV), sonst weist sie das Gesuch ab; vorgängig gibt sie der gesuchstellenden Person Gelegenheit zur mündlichen oder schriftlichen Stellungnahme (§ 26 Abs. 4 BüV). Die Gemeinde prüft, ob die gesuchstellende Person integriert ist und über Sprachkenntnisse gemäss § 21b BüV verfügt, für sich und ihre Familie aufkommen kann und die Wohnsitzerfordernisse gemäss kantonalem Recht sowie allfällige kommunale Wohnsitzerfordernisse erfüllt (§ 28 BüV). Die Erteilung des kommunalen Bürgerrechts durch die zuständigen Gemeindeorgane steht nach § 29 Abs. 3 BüV unter dem Vorbehalt der Erteilung des Kantonsbürgerrechts und der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung. Die Direktion der Justiz und des Innern bzw. der Beschwerdegegner entscheidet, ob das Kantonsbürgerrecht erteilt oder verweigert wird (§ 32 BüV). Die Erteilung des Kantonsbürgerrechts setzt unter anderem voraus, dass das Gemeindebürgerrecht erteilt wurde und allfällige weitere Abklärungen keine Ablehnungsgründe ergeben haben (vgl. § 33 Abs. 1 BüV).

2.3 Der Beschwerdegegner verweigerte der Beschwerdeführerin die Erteilung des Kantonsbürgerrechts, weil Abklärungen nach der Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht ergeben hätten, dass gegen die Beschwerdeführerin am 12. Oktober 2015 "ein Strafbefehl mit 2 Jahren Probezeit" ergangen sei. Die Beschwerdeführerin habe damit einen Strafregistereintrag erwirkt und erfülle daher das Einbürgerungserfordernis der Beachtung der Rechtsordnung im Sinn des § 6 BüV nicht. Die von der Beschwerdeführerin angerufene Ausnahmebestimmung des § 7 BüV gelte nur für Schweizerinnen und Schweizer, weshalb sie daraus nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermöge. Die Vorinstanz folgt dieser Auffassung: Erwachsene erfüllten das Erfordernis der Beachtung der Rechtsordnung gemäss § 6 Abs. 2 lit. a und b BüV nur dann, wenn ihr Strafregisterauszug für Privatpersonen keinen Eintrag aufweise und kein Strafverfahren hängig sei. Liege zum Zeitpunkt der Beurteilung ein Strafregistereintrag vor, sei dies als Nichtbeachtung der Rechtsordnung zu werten und die Erteilung des Kantonsbürgerrechts ausgeschlossen; eine Berücksichtigung des angeblichen Bagatellcharakters des begangenen Delikts bzw. der Schwere des dem Strafregistereintrag zugrundeliegenden Fehlverhaltens sei nicht zulässig, vielmehr könne bei Ausländerinnen und Ausländern von Einbürgerungsvoraussetzungen nur gestützt auf § 22a BüV abgewichen werden. Die Beschwerdeführerin stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, es sei nicht ersichtlich, weshalb § 7 BüV nur für Schweizerinnen und Schweizer anwendbar sein solle; jedenfalls bestünden hierfür keine sachlichen Gründe; auch § 22a BüV schliesse entgegen der Vorinstanz eine Anwendung des § 7 BüV auf Fälle wie den vorliegenden nicht aus. Die von ihr begangene Straftat sei nur mit einer geringen Geldstrafe und einer Busse von Fr. 300.- geahndet worden und liege "fraglos" noch im Bagatell- bzw. einem Bereich, in dem ermessensweise vom Einbürgerungserfordernis des § 6 BüV abgewichen werden könne.

2.4 Streitig ist nach dem Gesagten in erster Linie, ob ein ermessensweises Abweichen vom Einbürgerungserfordernis des Beachtens der Rechtsordnung im Sinn des § 6 BüV bei der Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern gestützt auf § 7 BüV zulässig bzw. ob den Vorinstanzen, welche sich als hierzu nicht befugt erachten, eine Ermessensunterschreitung vorzuwerfen sei.

3.  

3.1 Die Bürgerrechtsverordnung behandelt im ersten Abschnitt A (§§ 1–18 BüV) die Einbürgerung von Schweizerinnen und Schweizern. Die Voraussetzungen für die Aufnahme von Personen mit Schweizer Bürgerrecht ins Gemeindebürgerrecht werden in § 3 BüV in allgemeiner Weise statuiert: Nach Abs. 1 der genannten Bestimmung wird eine Person mit Schweizer Bürgerrecht ins Gemeindebürgerrecht aufgenommen, wenn sie seit mindestens zwei Jahren in der Gemeinde wohnt (lit. a), für sich und ihre Familie aufzukommen vermag (lit. b) und die Rechtsordnung beachtet (lit. c); für gesuchstellende Personen im Alter zwischen 16 und 25 Jahren genügt in Abweichung von Abs. 1 lit. a ein zweijähriger Wohnsitz im Kanton (Abs. 2). Die nachfolgenden §§ 4–6 BüV regeln die in § 3 BüV genannten Einbürgerungsvoraussetzungen (Wohnsitz, wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit und Beachtung der Rechtsordnung) im Einzelnen. Das Erfordernis der Beachtung der Rechtsordnung ist bei Erwachsenen gemäss § 6 Abs. 2 BüV erfüllt, wenn der Strafregisterauszug für Privatpersonen keinen Eintrag aufweist (lit. a) und kein Strafverfahren hängig ist (lit. b). § 7 BüV regelt die Ausnahmen von den Einbürgerungserfordernissen (vgl. das Marginale): Demnach kann auf die Erfüllung dieser Voraussetzungen im Einzelfall ganz oder teilweise verzichtet werden, wobei die Gemeinden diese (Erleichterungs-)Möglichkeit durch Verordnung einschränken oder ausschliessen können. § 7 BüV lässt mithin grundsätzlich zu, dass die Gemeinden im Einzelfall von den Einbürgerungserfordernissen der §§ 3–6 BüV absehen bzw. Personen mit Schweizer Bürgerrecht auch dann in das Gemeindebürgerrecht aufnehmen, wenn diese die Einbürgerungsvoraussetzungen nicht (vollständig) erfüllen. 

Im nachfolgenden Abschnitt B (§§ 19–34) befasst sich die Bürgerrechtsverordnung mit der ordentlichen Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern: Gemäss § 19 BüV gelten für die ordentliche Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern die Bestimmungen des ersten Abschnitts (nur) unter Vorbehalt abweichender und ergänzender Regelungen. Solche enthält die Bürgerrechtsverordnung zunächst hinsichtlich der Voraussetzungen für die Erteilung des Kantons- und Gemeindebürgerrechts an Ausländerinnen und Ausländer: Diese erfordert, dass die einbürgerungswilligen ausländischen Personen die Voraussetzungen für die Einbürgerungsbewilligung des Bundes sowie die Voraussetzungen der §§ 3–6 BüV und allfällige zusätzliche Anforderungen der Wohnsitzgemeinde gemäss § 22 BüV erfüllen (§ 21 BüV), integriert im Sinn des § 21a BüV sind und damit über Sprachkenntnisse gemäss § 21b BüV verfügen. § 22a BüV äussert sich sodann zu den Ausnahmen (vgl. das Marginale): Nach § 22a Abs. 1 BüV ist bei der Beurteilung der Integration und der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit den Fähigkeiten der gesuchstellenden Person angemessen Rechnung zu tragen, wenn sie unter einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung oder einer chronischen Krankheit leidet (lit. a) und als Folge davon die Anforderungen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen kann (lit. b); bei der Beurteilung der Integration und der Sprachkenntnisse von Kindern, die das 16. Altersjahr noch nicht vollendet haben, ist dem Alter und Entwicklungsstand Rechnung zu tragen (Abs. 2).

3.2 Aus dem Ausgeführten erhellt, dass der Verordnunggeber sowohl hinsichtlich der Voraussetzungen für die Erteilung des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts an ausländische Personen als auch mit Blick auf die Gewährung von Erleichterungen bei den Einbürgerungsvoraussetzungen ergänzende bzw. abweichende Regelungen getroffen hat: Namentlich hat er mit § 22a BüV eine gegenüber § 7 BüV einschränkende Ausnahmebestimmung erlassen, welche ein Abweichen nur von bestimmten Einbürgerungserfordernissen – nämlich jenen der Integration bzw. der Sprachkenntnisse und der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit – und nur unter bestimmten Voraussetzungen – nämlich einer behinde-rungs-, krankheits- oder altersbedingten Unfähigkeit, diese Erfordernisse (vollständig) zu erfüllen – zulässt. Für die Anwendung des § 7 BüV auf die Erteilung des Kantons- und Gemeindebürgerrechts an ausländische Personen bleibt angesichts dieser Sonderregelung kein Raum (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 183 ff.).

3.3 Die Beschwerdeführerin wendet hiergegen ein, § 22a BüV enthalte gar keine Ausnahmeregelung, sondern lediglich eine "Auslegungsanweisung, wie die Einbürgerungsvoraussetzungen 'Integration' und 'wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit' in den dort erwähnten Fällen zu interpretieren" seien. Dem kann schon angesichts der detaillierten Regelung der genannten Erfordernisse nicht gefolgt werden: Nach § 21a BüV erfüllt die Voraussetzung der Integration, wer in die schweizerischen und örtlichen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den Verhältnissen und Lebensformen in der Schweiz, im Kanton und in der Gemeinde vertraut ist (lit. b), über angemessene mündliche und schriftliche Kenntnisse der deutschen Sprache verfügt (lit. c) und über Grundkenntnisse der gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse in der Schweiz, im Kanton und in der Gemeinde verfügt (lit. d). Welche Sprachkenntnisse "angemessen" sind, wird in § 21b BüV unter Verweis auf die Niveaustufen des Gemeinsamen europäischen Referenzrahmens für Sprachen differenziert festgelegt. § 5 (in Verbindung mit § 21 lit. b) BüV regelt sodann, unter welchen Voraussetzungen eine ausländische Person das Erfordernis der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit erfüllt bzw. in der Lage ist, für sich und ihre Familie aufzukommen: So müssen die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen der gesuchstellenden Person im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs und auf absehbare Zeit durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sein (Abs. 2 lit. a BüV), darf das Betreibungsregister für den Zeitraum von fünf Jahren vor Einreichung des Gesuchs bis zum Abschluss des Einbürgerungsverfahrens in der Gemeinde keine Verlustscheine, Betreibungen von öffentlichrechtlichen Körperschaften oder wegen ausstehender Krankenkassenprämien aufweisen (lit. b) und müssen die Verpflichtungen gegenüber den Steuerbehörden im selben Zeitraum erfüllt worden sein (lit. c). § 22a BüV verändert die genannten Kriterien bzw. die Einbürgerungsvoraussetzungen inhaltlich nicht, sondern hält lediglich fest, unter welchen Umständen davon abgewichen werden kann bzw. muss.

3.4 Entgegen der Beschwerde sind andere bzw. strengere Voraussetzungen bei der Einbürgerung ausländischer Personen als bei der Erteilung des Gemeindebürgerrechts an Personen mit Schweizer Bürgerrecht sodann ohne Weiteres sachlich gerechtfertigt, geht es bei Letzteren doch lediglich um die Aufnahme in ein weiteres Gemeinde- und allenfalls Kantonsbürgerrecht, während es bei der ordentlichen Einbürgerung ausländischer Personen um die erstmalige Erteilung der Bürgerrechte geht, welche sodann einen Statuswechsel mit weitreichenden Folgen namentlich hinsichtlich der politischen Mitbestimmungsrechte und des Aufenthalts- bzw. Niederlassungsrechts bewirkt; die unterschiedliche Behandlung inländischer und ausländischer Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller gemäss § 7 und § 22a BüV verstösst nicht gegen das Gebot rechtsgleicher Behandlung des Art. 8 Abs. 1 BV.

3.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass dem Beschwerdegegner bei der Beurteilung der Einbürgerungsvoraussetzung des Beachtens der Rechtsordnung gestützt auf § 21 lit. b in Verbindung mit § 6 BüV kein Ermessenspielraum zukommt. Zu prüfen bleibt, ob vorliegend ein Einbürgerungshindernis besteht bzw. es der Beschwerdeführerin an einer Voraussetzung für die Aufnahme in das Kantonsbürgerrecht gebricht (nachfolgend 3.6).

3.6 Die Beschwerdeführerin wurde unbestrittenermassen mit Strafbefehl der Staatsanwaltschaft des Kantons C vom 12. Oktober 2015 wegen Erleichterung der rechtswidrigen Einreise in die Schweiz im Sinn des Art. 116 Abs. 1 lit. a des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 (SR 142.20) mit 20 Tagessätzen Geldstrafe und Fr. 300.- Busse bestraft, wobei der Vollzug der Geldstrafe unter Ansetzung einer zweijährigen Probezeit aufgeschoben wurde; sie machte sich mithin eines Vergehens schuldig (vgl. Art. 10 Abs. 3 des Strafgesetzbuchs [StGB, SR 311.0]). Urteile wegen Vergehen erscheinen im Privatauszug aus dem Strafregister (vgl. Art. 371 Abs. 1 Satz 2 StGB); ein Urteil, das eine bedingte oder teilbedingte Strafe enthält, erscheint nicht mehr im Strafregisterauszug, wenn sich der oder die Verurteilte bis zu Ablauf der Probezeit bewährt hat (Art. 371 Abs. 3^bis StGB). Die Beschwerdeführerin stellt vorliegend zu Recht nicht in Abrede, dass ihr Auszug aus dem Strafregister für Privatpersonen zum Zeitpunkt der Ausgangsverfügung einen Eintrag enthielt. Demnach erfüllt(e) sie die Voraussetzung des (§ 21 lit. b in Verbindung mit) § 6 Abs. 2 lit. a BüV bzw. das Einbürgerungserfordernis des Beachtens der Rechtsordnung nicht. Der Beschwerdegegner ist sodann wie oben 2.2 erwähnt für die Beurteilung dieser Voraussetzung nach § 26 Abs. 1 BüV zuständig. Er hat der Beschwerdeführerin die Erteilung des Kantonsbürgerrechts zu Recht verweigert.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen; eine Parteientschädigung ist ihr nicht zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

6.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Urteildispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte kantonale und kommunale Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 48). Der Beschwerdeführerin steht somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an…