Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2017.00391

 

 

 

Urteil

 

 

 

vom 22. November 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde Hütten,

vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Rechtsverweigerung,

hat sich ergeben:

I.  

A ersuchte die Gemeinde Hütten am 12. Juli 2015 um Einsicht in die E-Mail-Korrespondenz zwischen dem Geschäftsführer der D AG und der Bauvorständin betreffend eine Schlusskontrolle vom 18. März 2014 sowie in einen handgeschriebenen Brief, in dem sich verschiedene Einwohnerinnen und Einwohner Hüttens und Schönenbergs über ihn (A) beschwert hätten. Am 21. Juli 2015 antwortete der Rechtsvertreter der Gemeinde, dass als Beilage eine maschinelle Abschrift des Schreibens ausgehändigt werde, die Gemeinde im Übrigen aber der Auffassung sei, es bestehe kein Anspruch auf Akteneinsicht bzw. die behauptete E-Mail-Korrespondenz existiere gar nicht. Mit an den Gemeinderat gerichtetem Schreiben vom 24. Juli 2015 hielt A an seinem Akteneinsichtsgesuch fest. In einem erneut vom Rechtsvertreter verfassten Brief vom 2. September 2015 wurde eingeräumt, dass die fragliche E-Mail tatsächlich vorhanden sei, jedoch im Übrigen sinngemäss an der Verweigerung der Akteneinsicht festgehalten; schliesslich wurde A darauf hingewiesen, er könne "eine anfechtbare Verfügung der Gemeinde verlangen". In einer an den Rechtsvertreter gerichteten E-Mail vom 16. September 2015 hielt A fest, "[d]er aufwändige und kostspielige Weg einer anfechtbaren Verfügung mit anschliessendem Rekurs und Weiterzug ans Verwaltungsgericht" halte er für unnötig und erwarte deshalb "eine beglaubigte Kopie des Mailtextes in den nächsten Tagen". Mit an die Gemeindepräsidentin gerichtetem Schreiben vom 3. November 2015 verlangte A unter anderem betreffend den Brief verschiedener Einwohner und die Antwort der Gemeinde darauf erneut Akteneinsicht, die ihm innert zehn Tagen zu gewähren sei. Mit Schreiben vom 17. November 2015 lehnte der Rechtsvertreter unter anderem das Akteneinsichtsgesuch namens der Gemeinde sinngemäss ab. Mit weiteren Schreiben an die Gemeinde vom 18. Dezember 2015 und 24. April 2016 hielt A am Akteneinsichtsgesuch fest und verlangte eine anfechtbare Verfügung.

II.  

Mit Schreiben vom 22. Juli 2016 erstattete A bei der Staatsanwaltschaft Limmattal/Albis Strafanzeige wegen Amtsmissbrauchs, in der er unter anderem geltend machte, ihm werde zu Unrecht Einsicht in Akten verwehrt. Die Staatsanwaltschaft Limmattal/Albis überwies das Schreiben am 10. Oktober 2016 als Aufsichtsanzeige an das Statthalteramt Horgen, welches die Angelegenheit mit Verfügung vom 11. Oktober 2016 an den Bezirksrat Horgen überwies. Dieser eröffnete dafür das Geschäft GE.2016.148.

Am 25. Oktober 2016 erhob A sodann "Beschwerde" beim Bezirksrat Horgen, weil ihm zu Unrecht Einsicht in Akten verweigert bzw. darüber zu Unrecht nicht verfügt werde. Daraufhin eröffnete der Bezirksrat das Geschäft US.2016.12.

Mit Beschluss vom 1. Juni 2017 vereinigte der Bezirksrat beide Verfahren, schrieb das Geschäft GE.2016.148 als dadurch erledigt ab (Dispositiv-Ziff. I), wies den Rekurs vom 25. Oktober 2016 ab (Dispositiv-Ziff. II), auferlegte die Rekurskosten von Fr. 1'090.- A (Dispositiv-Ziff. III) und sprach in Dispositiv-Ziff. IV keine Parteientschädigungen zu.

III.  

A führte dagegen am 16./19. Juni 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei sein Rekurs vom 25. März 2016 gutzuheissen; zudem sei der Bezirksrat anzuweisen, "genau zu benennen um welches angebliche Verfahren es sich bei Geschäfts-Nr. GE.2016.148 handelt […]", und ihm seien die Dokumente dieses Geschäfts vorzulegen; schliesslich sei der Bezirksrat zu verpflichten, "die ihm gesetzlich obliegende Aufsichtspflicht wahrzunehmen und gemäss § 142 GGZ zu handeln". Der Bezirksrat verzichtete am 26./27. Juni 2017 unter Verweis auf die Begründung seines Entscheids auf eine Vernehmlassung; die Gemeinde Hütten liess mit Beschwerdeantwort vom 24. August 2017 auf Abweisung der Beschwerde schliessen, soweit darauf eingetreten werden könne, unter Entschädigungsfolge. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom 24./25. September 2017 und der Gemeinde Hütten vom 5. Oktober 2017 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amts wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide betreffend unrechtmässiges Verweigern einer Anordnung etwa über den Anspruch auf Akteneinsicht bei einer Gemeinde ist das Verwaltungsgericht nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. b und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.

Der Beschwerdeführer verlangt darüber hinaus, der Bezirksrat sei anzuweisen, seinen aufsichtsrechtlichen Pflichten gegenüber der Beschwerdegegnerin nachzukommen. Dabei handelt es sich um eine Aufsichtsanzeige gegen den Bezirksrat, für deren Behandlung nicht das Verwaltungsgericht, sondern der Regierungsrat zuständig ist (vgl. § 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]). Insofern ist deshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten. Weil Aufsichtsanzeigen an keine Frist gebunden sind, kann auf eine Überweisung an den Regierungsrat verzichtet werden (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 5 N. 48 mit Hinweisen).

Da die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde im Übrigen einzutreten.

2.  

Der Beschwerdeführer rügt sinngemäss eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz, weil nicht klar sei, worum es sich beim Geschäft GE.2016.148 handle. Wie sich bereits aus der vorstehenden Sachverhaltsdarstellung ergibt, handelt es sich dabei um die ursprünglich bei der Staatsanwaltschaft eingereichte und über das Statthalteramt an den Bezirksrat überwiesene Eingabe vom 22. Juli 2016. Der Beschwerdeführer wurde sowohl über die Überweisung an das Statthalteramt als auch über die Überweisung an den Bezirksrat in Kenntnis gesetzt. Sodann lässt sich der Sachverhaltsdarstellung des Bezirksrats entnehmen, dass dieses Geschäft die Bezeichnung GE.2016.148 trägt. Das fragliche Dossier enthält neben den Überweisungsverfügungen und einer Aktennotiz betreffend Vereinigung nur die vom Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen; es bestand deshalb keine Veranlassung, ihn über den Inhalt des Dossiers von Amts wegen in Kenntnis zu setzen. Die Vorinstanz hat damit den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör nicht verletzt. Sollte der Beschwerdeführer weiterhin Einsicht in diese Akten nehmen wollen, steht ihm frei, dies während der Beschwerdefrist ans Bundesgericht nach Voranmeldung in den Räumlichkeiten des Verwaltungsgerichts zu tun.

3.  

3.1 In der Sache rügt der Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerin habe über seinen Anspruch auf Akteneinsicht zu Unrecht keine Verfügung erlassen und damit eine Rechtsverweigerung begangen.

3.2 Gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung innert angemessener Frist. Daraus leitet sich ein Verbot formeller Rechtsverweigerung ab, welche unter anderem gegeben ist, wenn eine erstinstanzliche Behörde in einem ordnungsgemäss eingeleiteten Verfahren keine Verfügung erlässt, obwohl Anspruch auf eine solche besteht (vgl. Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 23; Gerold Steinman, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2014, Art. 29 N. 18 [jeweils mit weiteren Hinweisen]). Eine Rechtsverweigerung ist somit nur möglich, wenn ein Anspruch der Privaten auf Behandlung ihrer Begehren besteht (BGE 135 II 60 E. 3.1.2). Die Weigerung der Behörde kann ausdrücklich oder stillschweigend erfolgen (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, VRG-Kommentar, § 19 N. 46).

3.3 Ausgangspunkt der vorliegenden Streitigkeit sind mehrere Gesuche des Beschwerdeführers um Akteneinsicht, die nicht im Zusammenhang mit einem bei der Beschwerde­gegnerin hängigen Verfahren stehen. §§ 24 ff. des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4) verschaffen dem Einzelnen einen ausdrücklichen Anspruch auf Behandlung solcher Gesuche. Nach § 27 Abs. 1 und § 28 IDG ist die Behörde verpflichtet, innert 30 Tagen seit dem Eingang des Gesuchs Zugang zur Information zu gewähren oder eine Verfügung über die Beschränkung des Zugangsrechts zu erlassen; kann diese Frist nicht eingehalten werden, ist der gesuchstellenden Person vor Fristablauf unter Angabe der Gründe mitzuteilen, wann der Entscheid über das Gesuch vorliegen wird.

3.4 Der Beschwerdeführer hat demnach Anspruch darauf, dass die Beschwerdegegnerin ihm innert 30 Tagen Einsicht in die fraglichen Akten gewährt oder über die Verweigerung der Akteneinsicht eine Anordnung erlässt. Indem die Beschwerdegegnerin bis heute weder das eine noch das andere getan hat, begeht sie eine Rechtsverweigerung. Daran vermögen die von der Beschwerdegegnerin im vorliegenden Verfahren vorgebrachten Gründe für eine Verweigerung der Akteneinsicht nichts zu ändern; diese hätten vielmehr in einer anfechtbaren Anordnung festgehalten werden müssen. Sodann können die verschiedenen Schreiben des Rechtsvertreters die notwendige Verfügung schon deshalb nicht ersetzen, weil ein von der Gemeinde mandatierter Rechtsanwalt mangels Behördenfunktion offenkundig nicht zuständig ist für den Erlass von Verfügungen.

3.5 Beschwerdegegnerin und Vorinstanz werfen dem Beschwerdeführer allerdings ein widersprüchliches Verhalten vor, weil er ausdrücklich auf eine anfechtbare Verfügung verzichtet habe. Dem lässt sich nicht folgen. Es trifft zwar zu, dass der Beschwerdeführer in seiner E-Mail vom 16. September 2015 dem Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin schrieb, er halte den Erlass einer (negativen) Verfügung mit anschliessendem Rechtsmittelverfahren für unnötig. Aus dem Kontext des Schreibens ergibt sich aber klar, dass er damit einzig meinte, die Beschwerdegegnerin solle seinem Gesuch nachkommen, statt eine Verfügung zu erlassen. In diesem Sinn führte er bereits im nächsten Satz aus, er erwarte "eine beglaubigte Kopie des Mailtextes in den nächsten Tagen". Mit weiterem Schreiben vom 3. November 2015 verlangte der Beschwerdeführer erneut Akteneinsicht und setzte hierfür eine Frist von zehn Tagen. Sodann verlangte er mit Schreiben vom 18. Dezember 2015 sowie 24. April 2016 ausdrücklich eine anfechtbare Verfügung betreffend sein Akteneinsichtsgesuch. Die Beschwerdegegnerin führt zu diesen Schreiben aus, es sei "nicht mehr rekonstruierbar, ob sie diese je erhalten hat und was mit ihnen geschehen ist". Die Vorinstanz kommt zum Schluss, es fehle an einer Unterschrift auf diesen Schreiben sowie einem Zustellnachweis. Was Letzteres betrifft, ist diese Feststellung aktenwidrig. Der Beschwerdeführer reichte bereits im Rekursverfahren eine Empfangsbestätigung der Gemeinde Hütten für das Schreiben vom 18. Dezember 2015 und eine Aufgabebestätigung vom 25. April 2016 für das Schreiben vom 24. April 2015 ein. Weshalb die Beschwerdegegnerin von beiden Schreiben keine Kenntnis haben will, ist deshalb unverständlich. Es kann sodann offenbleiben, ob die eingereichten Schreiben im Original eine Unterschrift aufwiesen, weil es sich bei einer fehlenden Unterschrift um einen verbesserungsfähigen Mangel handelte. Soweit die Beschwerdegegnerin sodann geltend macht, der Beschwerdeführer habe diese Schreiben nicht an den Rechtsvertreter gesandt, obwohl er vom Vertretungsverhältnis gewusst habe, ist ihr entgegenzuhalten, dass sie für Eingaben Privater auch bei einem bestehenden Vertretungsverhältnis weiterhin empfangspflichtig bleibt. Der Beschwerdeführer war deshalb selbstredend nicht verpflichtet, seine Eingaben an den Rechtsvertreter zu senden, zumal dieser – wie bereits ausgeführt – die anbegehrte Verfügung ohnehin nicht hätte erlassen können.

3.6 Demnach hat die Beschwerdegegnerin das Rechtsverweigerungsverbot verletzt. Es gilt, dies im Dispositiv festzustellen und die Beschwerdegegnerin anzuweisen, das Akteneinsichtsgesuch zu behandeln und darüber innert einer Frist von 30 Tagen eine Anordnung zu erlassen (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 53).

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf eingetreten wird. Dispositiv-Ziff. II und IV des Rekursentscheids sind aufzuheben; es ist festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin das Rechtsverweigerungsverbot verletzt hat, und sie ist anzuweisen, das Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdeführers zu behandeln und darüber innert 30 Tagen eine Anordnung zu erlassen.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Rekursentscheids sind die Kosten des Rekursverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

5.  

5.1 Betreffend die am falschen Ort eingereichte Aufsichtsanzeige ist auf eine Kostenauflage zu verzichten (vgl. Plüss, § 13 N. 23). Im Übrigen sind die Kosten der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

5.2 Weil die Beschwerde offensichtlich begründet war, ist dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 500.- zuzusprechen (vgl. § 17 Abs. 2 lit. b VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Dispositiv-Ziff. II und IV im Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 1. Juni 2017 werden aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin das Rechtsverweigerungsverbot verletzt hat, indem sie über den Anspruch des Beschwerdeführers auf Akteneinsicht keine Verfügung erlassen hat. Die Beschwerdegegnerin wird angewiesen, das Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdeführers zu behandeln und darüber innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils eine Anordnung zu erlassen.

       In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III im Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 1. Juni 2017 werden die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerin auferlegt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren gesamthaft eine Parteientschädigung von Fr. 500.- zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an…