Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2017.00415

 

 

Urteil

 

 

der 4. Kammer

 

 

vom 6. September 2017

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

2.    B,

3.    C,

Beschwerdeführerin 3 vertreten
durch die Beschwerdeführenden 1 und 2,

Beschwerdeführende,

 

gegen

 

Gemeinde D,

vertreten durch die Schulpflege D,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Beendigung der Betreuung in einer Kinderkrippe,

hat sich ergeben:

I.  

Die im Jahr 2013 geborene C wird seit dem 1. November 2014 an zwei Tagen pro Woche in einer Kinderkrippe betreut, welche seit dem 1. August 2014 von der Schule der Gemeinde D geführt wird.

Mit Schreiben vom 10. Februar 2015 zeigten die Eltern von C, A und B, der Schulleitung an, dass sie per 1. März 2015 von D nach E umzögen; zugleich ersuchten sie um weitere Betreuung von C in der Kinderkrippe der Gemeinde D. Nachdem die Gemeinde das Betreuungsverhältnis zunächst per Ende Juli 2015 gekündigt hatte, zog sie diese Kündigung mit Schreiben vom 6. März 2015 wieder zurück. Am 3. November 2015 beschloss die Schulpflege D sinngemäss, das Betreuungsverhältnis per Ende Februar 2016 aufzulösen.

II.  

A. A sowie B und C rekurrierten dagegen am 11. Dezember 2015 beim Bezirksrat F. Dieser trat auf das Rechtsmittel mit Be­schluss vom 15. Juni 2016 nicht ein.

B. Das Verwaltungsgericht hiess eine dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 1. November 2016 teilweise gut, hob den Beschluss vom 15. Juni 2016 auf und wies die Angelegenheit an den Bezirksrat F zurück (VB.2016.00462).

C. Mit Beschluss vom 31. Mai 2017 wies der Bezirksrat F den Rekurs ab und ordnete die Auflösung des Betreuungsverhältnisses per Ende des Schuljahrs 2016/2017 an.

III.  

A sowie B und C führten am 30. Juni 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid und der Beschluss der Schulpflege D vom 3. November 2015 aufzuheben und sei die Gemeinde D anzuweisen, C bis zum 30. April 2018 in der Kinderkrippe der Gemeinde D zu betreuen, eventualiter die Angelegenheit an den Bezirksrat zurückzuweisen. Die Gemeinde D und der Bezirksrat F verzichteten am 13. bzw. 17. Juli 2017 auf Beschwerdeantwort bzw. Vernehmlassung. Am 8. August 2017 reichten A und B dem Verwaltungsgericht ein bei der Schulpflege D eingereichtes Wiedererwägungsgesuch ein.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats etwa betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Soweit die Beschwerdeführenden eine Verletzung der Begründungspflicht durch die Vorinstanz rügen, ist Folgendes festzuhalten:

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) fliesst unter anderem ebenso ein Anspruch der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen, wie die Pflicht der Behörde, die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b mit Hinweis). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist allerdings nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich
widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte be­schränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn m.sen wenigstens kurz die Über­legungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. beispielsweise BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen; zum Ganzen auch Lorenz Kneubühler in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 35 N. 6 und 8; ferner Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweize­rischen Bundesverfassung, 2014, Art. 29 N. 49).

Der Rekursentscheid erfüllt diese Anforderungen ohne Weiteres. Dass die Vorinstanz nicht auf jede der zahlreichen – und teilweise offenkundig unbehelflichen – Rügen der Beschwerdeführenden im Detail eingegangen ist, vermag daran nichts zu ändern. Das Gleiche gilt hinsichtlich der Ausgangsverfügung, weshalb die Vorinstanz zu Recht zum Schluss gelangt, dass auch die Schulpflege ihrer Begründungspflicht in hinreichendem Mass nachgekommen ist. Sodann ist auch nicht ersichtlich, inwiefern die Mitwirkungsrechte der Beschwerdeführenden im erstinstanzlichen Verfahren nicht gebührend berücksichtigt worden sein sollen; auf das beantragte Fachgutachten durfte jedenfalls – wie sich sogleich zeigt – verzichtet werden.

2.2 Ebenso ins Leere zielt sodann die Rüge der Beschwerdeführenden, der Beschluss der Schulpflege vom 14. April 2015 betreffend Anpassung des Krippenreglements sei nicht von den richtigen Personen unterzeichnet worden. Beim eingereichten Dokument handelt es sich – was auch die Beschwerdeführenden erkannt haben – nicht um den eigentlichen Beschluss, sondern nur um einen Protokollauszug, dessen Richtigkeit der Leiter der Schulverwaltung mit seiner Unterschrift bezeugt. Daraus lässt sich deshalb nicht schliessen, der Beschluss sei nicht formgültig zustande gekommen. Weil dafür auch sonst keine Hinweise bestehen, kann auf weitergehende Abklärungen verzichtet werden. Es ist schliesslich unbestritten, dass die Krippe von der Schule der Gemeinde geführt wird, weshalb auch die Schulbehörde für Anordnungen im Zusammenhang mit dem Krippenbetrieb zuständig ist.

3.  

3.1 In der Hauptsache ist strittig, ob die seit dem 1. März 2015 in E wohnenden Beschwerdeführenden weiterhin Anspruch darauf haben, dass die Beschwerdeführerin 3 in einer von der Beschwerdegegnerin geführten Kinderkrippe betreut werde.

3.2 Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Beschwerdeführerin 3 habe einen vertraglichen Anspruch auf Fortführung ihrer Betreuung in der von der Beschwerdegegnerin übernommenen Kinderkrippe.

Es kann offenbleiben, ob die Beschwerdegegnerin in den bisherigen Vertrag mit der Kinderkrippe eingetreten oder die Parteien gestützt auf die von der Schulpflege erlassenen Reglemente ein neues Betreuungsverhältnis begründet haben. So oder anders war die
Beschwerdegegnerin berechtigt, die Bedingungen des Betreuungsverhältnisses einseitig anzupassen. Eine Vereinbarung vom 6./15. Mai 2014 enthält folgende Klausel: "Der Vorstand des Vereins G kann das Reglement und die Taxordnung einseitig ändern, sofern eine solche Änderung aus betrieblichen oder finanziellen Gründen notwendig ist. Eine allfällige Änderung wird den Eltern schriftlich mitgeteilt; sie tritt nach Ablauf einer Frist von drei Monaten auf den Beginn des darauf folgenden Monats in Kraft."

Soweit das bestehende Vertragsverhältnis übernommen wurde, trat die Beschwerdegegnerin in die Rechte und Pflichten des Vereins G ein, was nach der vertraglichen Regelung zur Folge hat, dass die Schulpflege das Reglement einseitig abändern kann, wobei die Inkraftsetzung drei Monate nach Mitteilung an die Eltern zu erfolgen hat. Die streitgegenständliche Reglementsänderung, gemäss der das Betreuungsverhältnis drei Monate nach dem Wegzug der Eltern aus der Gemeinde D ohne Kündigung endigt, wurde im April 2015 beschlossen; die Beschwerdeführenden wurden über die Änderung mit Schreiben vom 27. April 2015 informiert und das Reglement per 1. August 2015 in Kraft gesetzt. Damit ist die für eine solche einseitige Vertragsänderung zu beachtende Frist von drei Monaten eingehalten. Die Änderung wird damit begründet, dass die Beschwerdegegnerin für genügend Krippenplätze auf ihrem Gemeindegebiet zu sorgen hat, weshalb diese in erster Linie den Einwohnerinnen und Einwohnern von D zugutekommen sollen; sie beruht somit auf betrieblichen Gründen. Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführenden sodann eine grosszügige Übergangsfrist gewährt und das Betreuungsverhältnis erst per Ende Februar 2016 aufgelöst. Ihnen verblieb deshalb genügend Zeit, um eine Anschlusslösung zu finden.

Wurde gestützt auf das von der Schulpflege erlassene Reglement ein neues Betreuungsverhältnis begründet, führt dies zum gleichen Schluss: In diesem Fall war die Schulpflege als Verordnunggeberin im Schulbereich unter Gewährung einer genügenden Übergangsfrist ebenfalls berechtigt, die Rechtsgrundlagen des Betreuungsverhältnisses anzupassen (vgl. hierzu Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 284 mit Hinweisen). Nicht stichhaltig ist sodann die Rüge der Beschwerdeführenden, die Reglementsänderung verstosse gegen das Rückwirkungsverbot. Sie verkennen, dass es sich beim Betreuungsverhältnis um ein Dauerrechtsverhältnis handelt und die Änderung des Reglements nur Wirkung für die Zukunft hat; das Rückwirkungsverbot greift schon aus diesem Grund nicht (vgl. hierzu Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 24 Rz. 28; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 279 ff.). Daran vermag auch der Umstand, dass die Beschwerdeführenden vor der Inkraftsetzung des Reglements von D weggezogen sind, nichts zu ändern, denn die Auflösung des Betreuungsverhältnisses erfolgte nicht rückwirkend auf den Zeitpunkt des Wegzugs.

3.3 Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, ihnen sei zugesichert worden, dass die Beschwerdeführerin 3 trotz Wegzug aus der Gemeinde in der Kinderkrippe bleiben dürfe, lässt sich dem nicht folgen. Die Beschwerdeführenden machen geltend, die damalige Krippenleiterin habe ihnen mitgeteilt, "dass die Krippe neu in die Schule D integriert werde und sie davon ausgehe, dass C auch bei einem Wegzug von D in der Kinderkrippe bleiben dürfe". Darin ist indes keine Zusicherung, sondern nur die Äusserung einer Vermutung zu erblicken. Die Krippenleiterin sowie eine "Fachfrau Betreuung/Kind" hielten in Schreiben vom 8. Oktober 2015 denn auch fest, sie hätten keine entsprechenden Zusicherungen abgegeben, sondern sich nur zur bisherigen Praxis geäussert. Eine entsprechende Zusicherung ergibt sich sodann auch nicht aus der Vereinbarung vom 6./15. Mai 2014. Weil demnach ein Verbleib in der Krippe bei einem Wegzug nicht zugesichert worden ist, kann offenbleiben, ob die Beschwerdegegnerin sich solche mündlichen Zusagen von Mitarbeitenden der früheren Krippenbetreiberin überhaupt entgegenhalten lassen müsste.

Demnach steht die vertragliche Regelung der Änderung des Reglements und damit der nachfolgenden automatischen Auflösung des Betreuungsverhältnisses nicht entgegen. Die Beschwerdeführenden haben damit keinen vertraglichen Anspruch auf Weiterführung des Betreuungsverhältnisses.

3.4 Die Beschwerdeführenden vermögen sodann auch nicht substanziiert darzutun, inwiefern die Beschwerdegegnerin anderweitig zu einer weiteren Betreuung der Beschwerdeführerin 3 verpflichtet sein sollte. Namentlich ist nicht ersichtlich, inwiefern bei einem Kind ohne besondere pädagogische Bedürfnisse das Kindswohl durch einen Krippenwechsel gefährdet sein sollte. Zwar mag eine gewisse Angewöhnungszeit in der neuen Krippe erforderlich sein; dies ist der Beschwerdeführerin 3 aber ohne Weiteres zumutbar. Aus dem Umstand, dass der Kindergarteneintritt mittlerweile in die Nähe gerückt ist, können die Beschwerdeführenden nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil dies einzig Folge der Dauer des Rechtsmittelverfahrens ist.

§ 18 Abs. 1 des Kinder- und Jugendhilfegesetzes vom 14. März 2011 (LS 852.1) verpflichtet die Gemeinden sodann nur, für ein bedarfsgerechtes Angebot an familienergänzender Betreuung von Kindern im Vorschulalter zu sorgen. Daraus lässt sich weder für Personen mit Wohnsitz in dieser Gemeinde noch für Personen mit auswärtigem Wohnsitz ein Anspruch auf einen Krippenplatz ableiten. Es ist schliesslich auch nicht ersichtlich, dass sich hier ein solcher Anspruch gestützt auf kommunale Erlasse ergäbe.

3.5 Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführenden ist schliesslich auch nicht zu beanstanden, dass der Bezirksrat für die Beendigung des Betreuungsverhältnisses ein neues Datum festlegte. Er trug damit dem Umstand Rechnung, dass das Betreuungsverhältnis wegen der aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels vorerst weitergeführt wurde, jedoch mit der Rechtskraft seines Beschlusses umgehend dahingefallen wäre. Das Ansetzen eines neuen Datums entsprach damit einerseits dem Gebot der Rechtsklarheit und -sicherheit und trug anderseits den Interessen der Beschwerdeführenden Rechnung.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

Weil die Beschwerde ans Bundesgericht keine aufschiebende Wirkung hat, wäre die Auflösung des Betreuungsverhältnisses mit dem heutigen Endentscheid sofort vollstreckbar. Es rechtfertigt sich indes, den Beschwerdeführenden eine kurze Übergangsfrist einzuräumen, damit die Betreuung der Beschwerdeführerin 3 neu geordnet werden kann. Angemessen erscheint dafür eine Frist bis (Freitag,) 6. Oktober 2017, und damit bis zum Beginn der Schulherbstferien.

5.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem Drittel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 2 sowie § 14 VRG; Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 14 N. 6, 11 und 16). Eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

       Das Betreuungsverhältnis mit der Beschwerdeführerin 3 wird per 6. Oktober 2017 aufgelöst.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem Drittel auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an…