Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2017.00547

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 7. März 2018

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadtrat Dübendorf,

vertreten durch RA B,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Stimmrechtsrekurs,

hat sich ergeben:

I.  

Am 23. Januar 2017 beschloss der Kantonsrat eine Änderung des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (LS 852.2). Hiergegen ergriffen 67 Gemeinden, darunter Dübendorf, das Referendum. Der Regierungsrat setzte die Volksabstimmung unter anderem über diese Vorlage mit Beschluss vom 7. Juni 2017 auf den 24. September 2017 an.

Mit Beschluss vom 18. Mai 2017 hatte der Stadtrat Dübendorf auf entsprechendes Ersuchen des Gemeinderats Wallisellen vom 26. April 2017 an alle Gemeinden des Kantons Zürich hin einer finanziellen Unterstützung des Referendumskomitees mit einem Betrag von maximal Fr. 4'500.- zugestimmt.

II.  

Mit "Beschwerde" vom 28. Juni 2017 wandte sich A gegen den (bis dahin unveröffentlichten) stadträtlichen Beschluss, der ihm auf telefonische Anfrage hin tags zuvor zugestellt worden war, an den Bezirksrat Uster (der Beschluss wurde am 14. Juli 2017 veröffentlicht).

Mit Präsidialverfügung vom 30. Juni 2017 trat der Bezirksrat Uster auf den Stimmrechtsrekurs von A nicht ein und überwies das Rechtsmittel zuständigkeitshalber der Direktion der Justiz und des Innern, die es mit Verfügung vom 17. August 2017 abwies.

III.  

A erhob am 28. August 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, "dass der Entscheid der Direktion der Justiz und des Innern vom 17. August 2017 überprüft (insbesondere Klärung der Frage, ob Dübendorf im vorliegenden Falle im Unterschied zu anderen Zürcher Gemeinden besonders stark berührt ist) und korrigiert, bzw an diese Behörde zur Fällung eines korrekten Entscheides zurückgewiesen wird. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gegenpartei".

Am 4./5. September 2017 verzichtete die Direktion der Justiz und des Innern unter Verweis auf die Begründung der Verfügung vom 17. August 2017 auf Vernehmlassung. Der Stadtrat Dübendorf ersuchte mit Beschwerdeantwort vom 6. September 2017 in verfahrensrechtlicher Hinsicht um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde; in der Sache schloss er auf deren Abweisung, soweit darauf einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge zu Lasten von A. Dieser verzichtete auf weitere Äusserung.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und 2 lit. b Ziff. 2 sowie §§ 42–44 e contrario VRG ist es für die Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion in Stimmrechtssachen des Kantons zuständig (vgl. hierzu Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 19b N. 62).

1.2 Der Beschwerdeführer ist in Dübendorf stimmberechtigt und damit ohne zusätzliche Voraussetzungen zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21a lit. a VRG).

2.  

Laut § 25 Abs. 2 lit. b VRG kommt einem vor dem Wahl- oder Abstimmungstag eingereichten Rekurs in Stimmrechtssachen keine aufschiebende Wirkung zu; gestützt auf § 25 Abs. 3 VRG kann eine gegenteilige Anordnung getroffen werden (vgl. zum Ganzen Regina Kiener, VRG-Kommentar, § 25 N. 21 und 24 ff.). Aufgrund der Verweisungsnorm von § 55 VRG gilt für die Beschwerde beim Verwaltungsgericht sinngemäss dasselbe (vgl. Kiener, § 55 N. 1).

Vorliegend wurde auch die Beschwerde vor dem Abstimmungstag eingereicht. Das beschwerdegegnerische Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung erweist sich damit als von Beginn weg gegenstandslos.

3.  

Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, die am 18. Mai 2017 durch den Beschwerdegegner beschlossene finanzielle Unterstützung des Referendumskomitees im Hinblick auf die Abstimmung vom 24. September 2017 über die Änderung des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge sei unzulässig. Dem Beschwerdegegner stehe es nicht zu, sich in den kantonalen Abstimmungskampf "einzumischen": Er sei durch die Gesetzesänderung nicht besonders und stärker als andere Gemeinden betroffen, eine Intervention seinerseits dementsprechend nicht zulässig.

3.1  

3.1.1 Die in der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Gemäss dem ergänzenden kantonalen Recht gewährleisten die staatlichen Organe, dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck ge­bracht werden kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe ermöglichen (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161]).

Nach der Praxis des Bundesgerichts müssen Abstimmungs- und Wahlverfahren so ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusserung des Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird durch Art. 34 Abs. 2 BV namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Hinweisen; VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00509, E. 2.1 f., und 6. August 2010, VB.2010.00205, E. 4.2 f.). Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (zum Ganzen BGE 140 I 338 E. 5 Ingress mit Hinweisen).

3.1.2 Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Im Hinblick auf die zunächst zu beantwortende Frage der Zulässigkeit einer solchen behördlichen Intervention an sich ist grundlegend zu unterscheiden zwischen Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen (Gemeinde, Kanton, Bund) und bei solchen in einem anderen (unter-, gleich- oder übergeordneten) Gemeinwesen (BGE 143 I 78 E. 4.4 Abs. 1 mit Hinweisen).

In Bezug auf Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu, welche sie insbesondere mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahrnehmen (BGE 143 I 78 E. 4.4 Abs. 2 mit Hinweisen).

Interventionen in Abstimmungskämpfe anderer Gemeinwesen beurteilen sich demgegenüber nach einem anderen Massstab: In Urteilen betreffend – wie vorliegend – Interventionen von Gemeinden in einem kantonalen Abstimmungskampf (also "vertikale Interventionen von unten nach oben" [vgl. dazu Benedikt Pirker, Behördliche Interventionen in Abstimmungskämpfe, AJP 2017 S. 1366, 1370 f.; ferner Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 337 ff.)] hat das Bundesgericht festgehalten, dass solche nur zulässig seien, wenn die Gemeinde und ihre Stimmbürger am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse haben, das jenes der übrigen Gemeinden des Kantons bei Weitem übersteigt (BGE 143 I 78 E. 4.4 Abs. 3 mit Hinweisen [auch zum Folgenden]). Ein solches bejahte es etwa im Zusammenhang mit dem Bau einer Umfahrungsstrasse, da das Projekt keine andere Gemeinde im selben Mass betraf (BGE 105 Ia 243 E. 4; vgl. ferner BGE 108 Ia 155 E. 5a [beide auch zum Folgenden]); die Frage, ob sich ein Eingreifen einer Gemeinde im Rahmen einer kantonalen Abstimmung nicht über ein konkretes Projekt, sondern vielmehr über eine generell-abstrakte Vorlage (Änderung eines kantonalen Gesetzes oder der Kantonsverfassung) als zulässig erweisen könnte, liess das Bundesgericht bis vor Kurzem explizit offen (ebenso der Bundesrat [ZBl 108/2007, S. 326 ff., 327 f.]).

Im erwähnten Entscheid BGE 143 I 78 nun erwog das Bundesgericht nach einer Wiedergabe verschiedener Lehrmeinungen (E. 4.5), sofern sich ein Kanton im Zusammenhang mit einer Abstimmung auf Bundesebene in einer vergleichbaren Lage wie eine zur Intervention in einen kantonalen Abstimmungskampf berechtigte Gemeinde befinde, bestehe kein Grund, die Gemeinwesen der beiden Stufen unterschiedlich zu behandeln. Die Zulässigkeit der Intervention eines Kantons entscheide sich deshalb ebenfalls danach, ob dieser am Ausgang einer Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse habe, das jenes der übrigen Kantone deutlich übersteige. Es bejahte sodann im Grundsatz, dass auch im Fall generell-abstrakter Vorlagen ein solches Interesse bestehen könne; dessen Vorliegen sei im Einzelfall zu prüfen. Als überzeugend bezeichnete es weiter die (in der Literatur vertretene) Auffassung, Kantone, die ein Referendum nach Art. 141 Abs. 1 BV ergriffen hätten, dürften im Hinblick auf die von ihnen ausgelöste Abstimmung ihren Standpunkt darlegen bzw. intervenieren (E. 4.6).

3.2  

3.2.1 Die Zulässigkeit einer kommunalen Intervention in einem kantonalen Abstimmungskampf ebenso wie einer kantonalen Intervention in einem solchen auf Bundesebene setzt nach dem Dargelegten voraus, dass die Gemeinde bzw. der Kanton am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes, dasjenige der übrigen gleichartigen Gemeinwesen übersteigendes Interesse hat, was im Einzelfall zu prüfen ist (und auch bei einer generell-abstrakten Vorlage gegeben sein kann); sie kann sich aber – im Zusammenhang mit der Abstimmung über eine solche – auch daraus ergeben, dass die Gemeinde bzw. der Kanton (mit) ein Referendum ergriffen hat, aufgrund dessen es überhaupt erst zur Abstimmung kommt (vgl. Art. 141 Abs. 1 BV bzw. Art. 33 Abs. 2 lit. b der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]).

Die Vorinstanz liess entsprechend lediglich – und zulässigerweise – die Frage unbeantwortet, ob die Gemeinde Dübendorf von der Gesetzesänderung bzw. vom Ausgang der Abstimmung im Vergleich zu anderen Gemeinden besonders bzw. wesentlich stärker betroffen sei; die Zulässigkeit der kommunalen Intervention bejahte sie, und zwar – zu Recht – gestützt auf das andere der beiden erwähnten Kriterien: Die Gemeinde Dübendorf hatte mit das Referendum gegen die Gesetzesänderung ergriffen (so auch der Beschwerdeführer); der Schluss der Vorinstanz, die Gemeinde sei infolgedessen grundsätzlich dazu berechtigt, ihren Standpunkt in dieser Sache darzulegen, ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden.

Vor diesem Hintergrund erweist sich entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch nicht als widersprüchlich, sondern vielmehr als kohärent, wenn die Vorinstanz in einem anderen Verfahren das Rechtsmittel gegen einen gleichlautenden Beschluss des Stadtrats von Illnau-Effretikon, das Refendumskomitee mit einem finanziellen Beitrag zu unterstützen, gutgeheissen hat, hat doch diese Gemeinde – was auch vom Beschwerdeführer zumindest nicht bestritten wird – das Gemeindereferendum gerade nicht unterstützt.

3.2.2 Der Beschwerdeführer verneint zwar wie erwähnt das Vorliegen eines unmittelbaren und besonderen, dasjenige der anderen Gemeinden übersteigenden Interesses Dübendorfs am Ausgang der Abstimmung, ist jedoch dennoch der Auffassung, dem Beschwerdegegner, der zulässigerweise mit dazu beigetragen habe, dass das Gemeindereferendum zustande gekommen sei, solle "nicht verwehrt werden, dass er nun seinen Standpunkt in geeigneter Weise [...] darlegt". Weshalb bzw. inwiefern in diesem Zusammenhang die finanzielle Unterstützung eines Abstimmungskomitees mit Steuergeldern (im Umfang von vorliegend wie erwähnt höchstens Fr. 4'500.-) "nicht opportun" sein soll, wie er an jener Stelle weiter ausführt, begründet er im Übrigen nicht.

3.3 Die Intervention des Beschwerdegegners erweist sich folglich als im Grundsatz zulässig.

4.  

Hinsichtlich der sich sodann stellenden Frage der Zulässigkeit der Art und Weise der kommunalen Intervention ergibt sich Folgendes:

4.1 Schranke im Hinblick auf die Art und Weise jeder im Grundsatz zulässigen Intervention ist die Wahl- und Abstimmungsfreiheit bzw., dass die Stimmberechtigten nicht in unzulässiger Weise beeinflusst werden. Grundsätzlich muss sich die intervenierende Gemeinde an die (mehr oder weniger streng für alle behördlichen Interventionen geltenden) Gebote der Sachlichkeit, Transparenz und Verhältnismässigkeit halten (vgl. auch § 6 Abs. 3 GPR; BGE 140 I 338 E. 7.1 ff.; Besson, S. 340 ff. sowie 182 ff. [alles zu diesen Geboten bzw. Grundsätzen im Einzelnen, wobei es sich stets auf Interventionen im Sinn behördlicher Information bezieht, wohingegen es vorliegend um eine Intervention im Sinn einer finanziellen Unterstützung eines behördlichen Komitees geht]).

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf eine zur Intervention in einen kantonalen Abstimmungskampf berechtigte Gemeinde jene Mittel der Meinungsbildung einsetzen, die in einem Abstimmungskampf von den Befürwortern und Gegnern der Vorlage üblicherweise verwendet werden. Sie ist in der Art und Weise ihrer Intervention freier als eine Behörde, die im Hinblick auf eine Sachabstimmung im eigenen Gemeinwesen einen erläuternden Bericht verfasst, ist aber stets gehalten, die kommunalen Interessen in objektiver und sachlicher Weise zu vertreten (BGE 143 I 78 E. 4.4 Abs. 3 gegen Ende, 108 Ia 155 E. 5b f. mit Hinweisen [Letzteres auch zum Folgenden], 105 Ia 243 E. 5a). Noch weniger als eine Gemeinde in einem erläuternden Bericht ist sie in einem solchen Fall gehalten, sämtliche für und gegen die Vorlage sprechenden Gründe darzulegen. Aber des Einsatzes unverhältnismässig hoher Beträge hat sich die Gemeinde zu enthalten.

4.2 Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass vorliegend keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass diese Grundsätze mit der (streitgegenständlichen) Intervention, nämlich der finanziellen Unterstützung des Referendumskomitees, verletzt worden wären. Auch der Beschwerdeführer macht substanziiert nichts Derartiges geltend.

4.2.1 Der einzige konkretere Vorwurf des Beschwerdeführers vor Verwaltungsgericht, es seien im Rahmen des Abstimmungskampfs "von Gemeindebehörden" unzutreffende Aussagen gemacht worden, erweist sich zunächst als unsubstanziiert. Hinsichtlich dieser angeblichen Aussagen fehlen Angaben wie auch Belege zur genauen Urheberschaft sowie zu Umständen, Hintergründen und Kontext.

Ohnedies kann es aber wie bereits angetönt an dieser Stelle nur um die mit Rekurs angefochtene beschwerdegegnerische Intervention gehen, nämlich die am 18. Mai 2017 beschlossene finanzielle Unterstützung eines Referendumskomitees im Hinblick auf den Abstimmungskampf; diese hat der Beschwerdeführer als unzulässige behördliche Intervention angefochten. Einzig dieser Beschluss – und nicht im Rahmen des darauffolgenden Abstimmungskampfs von nicht näher bezeichneten Gemeindebehörden angeblich gemachte Aussagen – bildet deshalb den Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens (vgl. in diesem Zusammenhang Martin Bertschi, VRG-Kommentar, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44 ff.). Gegen allenfalls für unzutreffend gehaltene Aussagen im Rahmen des Abstimmungskampfs hätte vielmehr gesondert Stimmrechtsrekurs erhoben werden können bzw. müssen, worauf auch die Vorinstanz sinngemäss hinweist.

4.2.2 Was die beschlossene finanzielle Unterstützung anbelangt, so ging es dabei nicht etwa um eine (unzulässige) behördliche Unterstützung eines privaten Komitees, in welchem die Behörden nicht vertreten gewesen wären, sodass keine hinreichende Kontrolle hinsichtlich der Verwendung der öffentlichen Gelder sowie der Wahrung der gebotenen Sachlichkeit und Zurückhaltung sichergestellt gewesen wäre (vgl. BGE 132 I 104 E. 5.1 mit Hinweisen; Besson, S. 203 ff.); vielmehr wurde die Unterstützung eines von Vertretern der das Gemeindereferendum mittragenden Gemeinden gegründeten und angeführten Komitees beschlossen.

Von einem unverhältnismässigen Mitteleinsatz (vgl. dazu BGE 140 I 338 E. 7.4) kann ebenfalls nicht die Rede sein, handelt es sich doch selbst beim (Maximal-)Betrag von Fr. 4'500.- um einen bescheidenen Betrag, der zum einen in der Ausgabenkompetenz des Beschwerdegegners liegt (vgl. Art. 38 der Gemeindeordnung der Stadt Dübendorf vom 5. Juni 2005, www.duebendorf.ch > Verwaltung > Reglemente > Gemeindeordnung) und sich zum andern auch gemessen am geschätzten Budget für den Abstimmungskampf des Referendumskomitees von Fr. 200'000.- bis Fr. 250'000.- in einem bescheidenen Rahmen hält. Für die beschlossene Höhe des Beitrags besteht sodann eine sachliche und nachvollziehbare Begründung: Der Beschwerdegegner errechnete zunächst den Betrag, der bei den erwähnten geschätzten Kosten für den Abstimmungskampf auf jeden Einwohner bzw. jede Einwohnerin des Kantons entfallen würde, und rechnete diesen Pro-Kopf-Betrag auf die Gemeinde gestützt auf deren Einwohnerzahl um.

Der Beschluss vom 18. Mai 2017 wurde sodann auch veröffentlicht, die finanzielle Unterstützung des Referendumskomitees als solche wie auch deren Umfang der Öffentlichkeit mithin bekannt gemacht. Damit wurde auch das Gebot der Transparenz gewahrt (vgl. hierzu Besson, S. 200 ff., insbesondere 201).

4.3 Mit der Vorinstanz ist folglich auf eine auch in der Art und Weise zulässige Intervention des Beschwerdegegners in den kantonalen Abstimmungskampf im Hinblick auf die Abstimmung vom 24. September 2017 zu schliessen.

5.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.  

Gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG sind die Kosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Eine Entschädigung ist dem Beschwerdeführer ausgangsgemäss nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Von der beantragten Zusprechung einer Parteientschädigung an den Beschwerdegegner ist vorliegend ebenfalls abzusehen: In der Regel haben grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, gehört die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln doch zu den angestammten amtlichen Aufgaben. Eine Ausnahme ist zu machen, wenn die Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden ist, was vorliegend jedoch nicht der Fall ist (zum Ganzen vgl. Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 17 N. 50 ff.).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten
nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an…