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VB.2017.00642
Urteil
der 4. Kammer
vom 25. April 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.
In Sachen
1. A, 2. B,
3. C,
4. D, Beschwerdeführende
2 und 3 Beschwerdeführende,
gegen
Gemeinde Schönenberg, vertreten durch RA E, Beschwerdegegnerin,
betreffend Urnenabstimmung vom 21. Mai 2017, hat sich ergeben: I. Am 21. Mai 2017 fand in Schönenberg die Abstimmung betreffend den Vertrag über die Eingemeindung der Gemeinden Schönenberg und Hütten in die Gemeinde Wädenswil statt. Die Vorlage wurde mit 608 Ja- gegen 484 Neinstimmen angenommen. II. Am 22. Juni 2017 liessen A, B, C und D beim Bezirksrat Horgen Gemeindebeschwerde erheben. Sie beantragten, der Entscheid der Stimmberechtigten der Gemeinde Schönenberg vom 21. Mai 2017 über Schönenbergs Eingemeindung sei unter Entschädigungsfolge aufzuheben. Mit Beschluss vom 13. September 2017 wies der Bezirksrat Horgen das Rechtsmittel ab, soweit er darauf eintrat. III. A, B, C und D erhoben am 25. September 2017 beim Verwaltungsgericht Beschwerde mit folgenden Anträgen: " 1. Der Entscheid des Bezirksrates vom 14. September 2017 ist als formell ungültig aufzuheben [...]. 2. Der Vertrag über die Absorption der Gemeinde Schönenberg / ZH durch die Politische Gemeinde Wädenswil [...] ist ganz oder eventualiter mindestens teilweise, als ungültig zu bezeichnen, womit die Abstimmung vom 21. Mai so oder so hinfällig wird. 3. Der Gebührenentscheid des Bezirksrates ist aufzuheben, zu korrigieren oder zur Neufestsetzung an den Bezirksrat zurück zu weisen. 4. Alles unter o./e. Kostenfolge zu Lasten der politischen Gemeinde Schönenberg / ZH." Der Bezirksrat Horgen liess sich am 10. Oktober 2017 vernehmen. In der Beschwerdeantwort vom gleichen Tag liess die Gemeinde Schönenberg auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, unter Entschädigungsfolge zu Lasten von A, B, C und D schliessen. Mit weiteren Eingaben vom 1./2. November, 10. November und 24. November 2017 äusserten sich A, B, C und D einerseits sowie die Gemeinde Schönenberg andererseits abwechslungsweise weiter. Die Kammer erwägt: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]). Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines Bezirksrats etwa über Gemeindebeschwerden nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Verbindung §§ 19 Abs. 1 lit. a sowie Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 sowie Abs. 2 lit. c und §§ 42–44 e contrario VRG zuständig. 1.2 Am 1. Januar 2018 trat das neue Gemeindegesetz vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) in Kraft und ersetzte – vorbehältlich der Bestimmungen über das Bürgerrecht (vgl. nunmehr das Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926 [LS 141.1]; OS 72, 183 ff., 223, Ziff. I im Anhang) – das Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926 (aGG, GS I 40 und nachmalige Änderungen). Wesentliche inhaltliche Änderung gegenüber dem bisherigen Rechtsschutz in Gemeindeangelegenheiten ist der Verzicht auf die Gemeindebeschwerde nach § 151 aGG (OS 58, 289 ff., 332; vgl. dazu und auch zum Folgenden die Weisung zum neuen Gemeindegesetz, ABl 2013-04-19, Ziff. 6.2 [S. 100]). An deren Stelle tritt – auch wenn es um Beschlüsse der Stimmberechtigten an der Urne oder in der Gemeindeversammlung bzw. um solche eines Gemeindeparlaments geht – nunmehr der ordentliche Rekurs, wobei sich die Legitimation entsprechend nach den allgemeinen Grundsätzen von § 21 Abs. 1 bzw. § 21b Abs. 1 VRG richtet. Da jedoch der vorliegend im Streit stehende
Zusammenschlussvertrag von den Stimmberechtigten der Beschwerdegegnerin vor
Inkrafttreten des neuen Gemeindegesetzes am 1. Januar 2018 beschlossen
wurde, kommt noch die Rechtsmittelordnung des früheren Gemeindegesetzes zur
Anwendung bzw. steht übergangsrechtlich noch die altrechtliche Gemeindebeschwerde
mit ihrer erweiterten Legitimation nach § 151 Abs. 1 aGG offen, Die am vorinstanzlichen Verfahren beteiligten Beschwerdeführenden sind als Stimmberechtigte somit legitimiert, den vorinstanzlichen Entscheid ans Verwaltungsgericht weiterzuziehen. 1.3 Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. 2. Vor Verwaltungsgericht verlangen die Beschwerdeführenden (erstmals), dass der vorinstanzliche Beschluss vom 13. September 2017 "als formell ungültig aufzuheben sei", weil der Bezirksratsschreiber gegenüber dem Beschwerdeführer 4 "schwerst befangen" bzw. "völlig befangen [...], ja mit Vorurteilen belegt [...]" sei. 2.1 Das erst vor Verwaltungsgericht gestellte Ausstandsbegehren erweist sich als verspätet. Die Parteien sind nämlich nach dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem Rechtsmissbrauchsverbot (Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) gehalten, einen Ausstandsgrund unverzüglich geltend zu machen, das heisst, sobald bekannt oder absehbar ist, dass eine möglicherweise befangene Person an der Behandlung der Angelegenheit mitwirke (Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 5a N. 43). Die Bezirksräte bestehen von Gesetzes wegen neben einer Präsidentin bzw. einem Präsidenten und (mit hier nicht einschlägigen Ausnahmen) zwei Mitgliedern (sowie zwei Ersatzmitgliedern) aus einem Ratsschreiber bzw. einer Ratsschreiberin (§ 9 Abs. 1 lit. a–c sowie Abs. 2 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 [LS 173.1]; vgl. ferner den Staatskalender, S. 367 ff. [unter: www.staatskanzlei.zh.ch > Veröffentlichungen > Staatskalender > Staatskalender des Kantons Zürich 2017/2018]). Dies und damit die ordentliche (vgl. hierzu BGE 139 III 120 E. 3.2.1 Abs. 3) Zusammensetzung auch des Bezirksrats Horgen ist sowohl aus dem Staatskalender (S. 417) als auch aus dem Internet ersichtlich (vgl. www.zh.ch > Der Kanton Zürich nach Organisation > Bezirke > Bezirke des Kantons Zürich > Bezirk Horgen > Bezirksratspräsident & Statthalter sowie Ratsmitglieder) und musste insbesondere dem Beschwerdeführer 4 als Gemeinderat der Beschwerdegegnerin ohnehin geläufig sein. Die Mitwirkung des Bezirksratsschreibers am Verfahren war somit von Beginn weg bzw. bereits zum Zeitpunkt der Erhebung des Rekurses bekannt. Da die Beschwerdeführenden den angeblichen Ausstandsgrund jedoch (nicht einmal wie im den Ausstand des Bezirksratspräsidenten betreffenden Verfahren immerhin noch bei der Vorinstanz, sondern) erst vor Verwaltungsgericht vorbrachten, haben sie ihren Anspruch auf Geltendmachung verwirkt (BGE 138 I 1 E. 2.2 Abs. 2, 134 I 20 E. 4.3.1, 132 II 485 E. 4.3, je mit Hinweisen; Kiener, § 5a N. 43; vgl. auch Regina Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 351 ff.; ferner zur entsprechenden Bestimmung der Zivilprozessordnung beispielsweise Stephan Wullschleger in: Thomas Sutter-Somm/Franz Hasenböhler/Christoph Leuenberger [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], 3. A., Zürich etc. 2016, Art. 49 N. 12, mit Hinweisen; Peter Diggelmann in: Alexander Brunner/Dominik Gasser/Ivo Schwander [Hrsg.], Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO], 2. A., Zürich/St. Gallen 2016, Art. 49 N. 1; zum Ganzen VGr, 28. März 2018, VB.2017.00862, E. 2). 2.2 Schliesslich bedeutete die Befassung des Bezirksratsschreibers mit anderen Verfahren bzw. "Streitfällen in der Gemeinde Schönenberg und mit Beschwerden einer Drittperson" gegen den Beschwerdeführer 4 entgegen beschwerdeführerischer Auffassung keine Vorbefassung im Sinn der Ausstandsvorschriften (vgl. in diesem Zusammenhang Kiener, § 5a N. 25 ff., auch zum Folgenden) und führte im Übrigen selbst eine solche noch nicht zwingend zur Annahme einer im vorliegenden Zusammenhang massgeblichen Befangenheit. 3. Die Beschwerdeführenden beanstanden insbesondere, dass lediglich der Bezirksratsschreiber über eine juristische Ausbildung verfüge, nicht aber der Präsident sowie die beiden weiteren Mitglieder des Bezirksrats. Schon bei der Vorinstanz hätten sie geltend gemacht, dass sie "keine Beschwerdeinstanz akzeptieren können, in welcher keine Juristin und kein Jurist tätig sind". Sofern die Beschwerdeführenden damit allenfalls ein Ablehnungsgesuch hinsichtlich sämtlicher Mitglieder des Bezirksrats stellen wollen, ist darauf hinzuweisen, dass eine solche pauschale Ablehnung aller Mitglieder einer Kollegialbehörde unzulässig ist (Kiener, § 5a N. 42; vgl. VGr, 23. August 2017, VB.2017.00211, E. 3.4). Im Kanton Zürich stehen das Stimm- und Wahlrecht wie auch die weiteren politischen Rechte in Kantons- und Gemeindeangelegenheiten allen Schweizerinnen und Schweizern zu, die im Kanton wohnen, das 18. Lebensjahr zurückgelegt haben und in eidgenössischen Angelegenheiten stimmberechtigt sind (Art. 22 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]). Der Bezirksrat wird nach Art. 80 Abs. 1 lit. b KV von den Stimmberechtigten des betreffenden Bezirks gewählt. Gemäss Art. 40 Abs. 1 Satz 2 KV bestimmt der kantonale Gesetzgeber, wer (unter anderem) in die Behörden des Bezirks gewählt werden kann (vgl. in diesem Zusammenhang Walter Haller in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [KV-Kommentar], Art. 40 N. 8 ff.). Zu den politischen Rechten zählt insbesondere dasjenige, sich in ein Organ des Bezirks wählen zu lassen (§ 2 lit. b des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161]). Voraussetzung für die Wählbarkeit in Bezirksbehörden ist neben der Stimmberechtigung namentlich der politische Wohnsitz im Kanton (vgl. §§ 3 Abs. 1 sowie 23 Abs. 1 GPR [zum politischen Wohnsitz ferner § 3 Abs. 2 GPR mit Verweis auf die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte [SR 161.1]]; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 1106 f., auch zum Folgenden). Es bestehen somit keine fachlichen Anforderungen im Hinblick auf die Wählbarkeit in ein Bezirksorgan. Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführenden bedeutet im Übrigen der Umstand, dass die Vorinstanz im Rekursentscheid zu anderen Schlüssen kommt als sie und ihr Rechtsmittel letztlich auch abgewiesen hat, soweit sie darauf eingetreten ist, nicht, dass es ihr "an grundlegenden Rechtskenntnissen" fehle. 4. Von einer ("systematischen") Rechtsverweigerung seitens der Vorinstanz, wie die Beschwerdeführenden beanstanden, kann nicht die Rede sein. Soweit jene mit dem Vorwurf, die Vorinstanz habe "ihre Pflicht zur Erfassen aller konkreten Rechtsfragen der gerügten Sachverhalte [...] nicht wahrgenommen und erheblich verletzt", eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör bzw. der Begründungspflicht rügen wollen, ist Folgendes festzuhalten: Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV fliesst unter anderem die Pflicht der Behörde, die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b mit Hinweis). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Nicht erforderlich ist allerdings, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. beispielsweise BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen; zum Ganzen auch Lorenz Kneubühler in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008 Art. 35 N. 6 und 8; ferner Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2014, Art. 29 N. 49). Die Vorinstanz ist vorliegend ihrer Begründungspflicht in hinreichender Weise nachgekommen: Sie setzt sich in ihrem Entscheid mit den unter anderem seitens der Beschwerdeführenden vorgebrachten Argumenten auseinander und legt nachvollziehbar und mit hinreichender Klarheit dar, warum sie die Abstimmung vom 21. Mai 2017 als rechtens erachtet. Die Anfechtung des vorinstanzlichen Beschlusses war den Beschwerdeführenden denn auch offenkundig ohne Weiteres möglich. 5. Die Beschwerdeführenden beanstanden namentlich, dass der Zusammenschlussvertrag ohne "vorgängig rechtlich geregeltes Verfahren" zustande gekommen sei. Sie vertreten die Auffassung, der Gemeinderat der Beschwerdegegnerin habe mit seinem Vorgehen in diesem Zusammenhang gegen die Kantonsverfassung und das Gemeindegesetz verstossen; Fragen der Änderung des Bestandes und der Aufhebung der Existenz einer öffentlichrechtlichen Gebietskörperschaft lägen "in der ausschliesslichen Kompetenz der Stimmberechtigten". 5.1 5.1.1 Das bis zum 31. Dezember 2017 geltende Gemeindegesetz sah keine das Vorgehen im Hinblick auf eine allfällige Fusion betreffenden Vorgaben vor. Insbesondere war (und ist auch nach geltendem Recht) nicht etwa vorgesehen, dass vor der Aufnahme entsprechender Verhandlungen die Gemeindeordnung abgeändert wird (so bereits VGr, 23. August 2017, VB.2017.00211, E. 4.2 Abs. 2). Auch ein Zusammenschlussvertrag als solcher – wie der vorliegende vom 21. Mai 2017 (nachfolgend: Zusammenschlussvertrag, ZV) – bedarf keiner Grundlage in der Gemeindeordnung (vgl. auch – im Verfahren betreffend die Fusion Horgens und Hirzels – BGr, 18. Dezember 2017, 1C_517/2017, E. 5.3). 5.1.2 Art. 19 der Gemeindeordnung der Gemeinde Schönenberg vom 25. April 2010 (Gemeindeordnung; www.schoenenberg.ch > Verwaltung > Onlineschalter > Präsidiales > Gemeindeordnung 2010) enthält eine Auflistung der dem Gemeinderat zustehenden "[a]llgemeine[n] Verwaltungsbefugnisse". Danach stehen ihm unter anderem die "Vorberatung der Geschäfte der Gemeindeversammlung und der Urnenabstimmung und die Antragstellung hiezu" (Ziff. 2), die Besorgung sämtlicher Gemeindeangelegenheiten, soweit dafür nicht ein anderes Organ oder die Gemeindeversammlung zuständig ist oder die Beschlussfassung an der Urne erfolgt (Ziff. 7; vgl. dazu auch § 64 Ziff. 2 aGG [OS 49, 363] sowie § 48 [insbesondere Abs. 3] GG), und die Vertretung der Gemeinde nach aussen zu (Ziff. 8). Am 30. November 2014 fand in der Gemeinde Schönenberg sodann eine Urnenabstimmung statt über eine von knapp 500 Stimmberechtigten eingereichte Initiative betreffend die unverzügliche Aufnahme von Verhandlungen mit dem Stadtrat Wädenswil mit dem Ziel, einen Zusammenschlussvertrag auszuarbeiten und diesen bis 2018 vorzulegen (vgl. das Protokoll des Wahlbüros über die Volksabstimmung vom 30. November 2014: www.schoenenberg.ch > News > Archiv / Suche; die Einleitung des Fusionsverfahrens entsprach damit jedenfalls dem im geltenden Recht [vgl. § 151 GG] nun vorgesehenen Vorgehen). Dem Gemeinderat der Beschwerdegegnerin kam damit – entgegen beschwerdeführerischer Auffassung – sehr wohl die Kompetenz zu, Verhandlungen im Hinblick auf eine Fusion mit Wädenswil aufzunehmen bzw. zu führen. Zu diesem Schluss kommt auch die Vorinstanz (zur ähnlichen Fragestellung im Fall der Gemeinde Hirzel wiederum BGr, 18. Dezember 2017, 1C_517/2017, E. 5.4; zum Ganzen auch Ursin Fetz, Gemeindefusion – unter besonderer Berücksichtigung des Kantons Graubünden, Zürich 2009, S. 118 f.). 5.2 Die Beschwerdeführenden stossen sich insbesondere daran, dass die Verhandlungen im Hinblick auf eine Fusion (von Beginn weg) auch mit Hütten geführt worden seien bzw. "drei Gemeinden miteinander verhandelt" hätten. Sie erblicken darin einen Verstoss gegen Treu und Glauben bzw. eine Missachtung des Willens der Stimmberechtigten: Diese hätten sich anlässlich der Urnenabstimmung vom 30. November 2014 dafür ausgesprochen, dass auf einen Zusammenschluss (nur) mit Wädenswil hingearbeitet werde. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern dem Umstand, dass es im Rahmen der geplanten (Absorptions-)Fusion zu einer Eingemeindung nicht nur der Beschwerdegegnerin, sondern zugleich auch einer weiteren Gemeinde kommt, eine in vorliegendem Zusammenhang massgebliche Bedeutung zukommen soll (zur Terminologie und den verschiedenen Arten von Fusionen vgl. Fetz, S. 40 ff., sowie Tobias Jaag, KV-Kommentar, Art. 84 N. 5). Aus der Formulierung der Vorlage bei der Grundsatzabstimmung vom 30. November 2014 ergibt sich – entgegen beschwerdeführerischer Auffassung – nicht, dass ein Zusammenschluss zwingend allein dieser beiden Gemeinden beabsichtigt war bzw. damit ein solcher von mehr als diesen beiden Gemeinden ausgeschlossen werden sollte. Endlich ist denn auch davon auszugehen, dass die Stimmberechtigten den Zusammenschlussvertrag anlässlich der Abstimmung vom 21. Mai 2017 abgelehnt, statt – wie geschehen – angenommen hätten, hätten sie denn die Auffassung der Beschwerdeführenden geteilt, der Gemeinderat habe bei der Umsetzung des im November 2014 erteilten Auftrags ihren Willen nicht respektiert. 6. Die Beschwerdeführenden rügen weiter das "Fehlen von Übergangsrecht" im Fusionsvertrag. 6.1 6.1.1 Der Zusammenschlussvertrag bildet das zentrale rechtliche Element einer Gemeindefusion. Er stellt eine zeitlich und sachlich beschränkte normative Grundlage für die Übergangsordnung während des Vereinigungsverfahrens dar und ergänzt in bestandes- und organisationsrechtlichen Belangen die Gemeindeordnungen der Vertragsgemeinden (Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011, Vorb. §§ 2–6 N. 4; Fetz, S. 124 f. und 127 f.; vgl. auch Regierungsratsbeschluss [RRB] Nr. 868 vom 9. September 2015, S. 1; ferner Ueli Friederich, Gemeindefusionen – Eine Untersuchung zu Rechtsfragen am Beispiel der neuen Berner Regelung zur "Optimierung der Förderung von Gemeindezusammenschlüssen", ZBl 113/2014, S. 239 ff., 256; VGr, 23. August 2017, VB.2017.00211, E. 5.1 Abs. 1, und dazu BGr, 18. Dezember 2017, 1C_517/2017, E. 5.3). 6.1.2 Das alte Gemeindegesetz enthielt hinsichtlich des Inhalts eines solchen Fusionsvertrags keine Vorgaben. Aus dessen Zweck ergab sich allerdings bereits damals, dass darin beispielsweise der Zeitplan sowie die notwendigen Schritte bis zum "Inkrafttreten" der erweiterten Gemeinde festzulegen waren. Hierzu gehörten der Beschluss über das erste Budget der erweiterten Gemeinde und die Abnahme der Rechnungen der bisherigen Gemeinden. Weiter hatte er den Übergang der Rechte und Pflichten zu regeln (vgl. RRB Nr. 868/2015 E. 1–5 sowie Dispositiv-Ziff. I betreffend Genehmigung des Vertrags über den Zusammenschluss der Politischen Gemeinden Illnau-Effretikon und Kyburg). In Bezug auf den Inhalt des Fusionsvertrags kam den Gemeinden somit ein erheblicher Entscheidungsspielraum bzw. erhebliche Autonomie zu (Fetz, S. 85 ff. und 124). Auch aufgrund des geltenden § 152 Abs. 2 (im vorliegenden Zusammenhang insbesondere lit. b f.) GG (entsprechend § 164 Abs. 2 [lit. b f.] der Kantonsratsvorlage und hierzu www.kantonsrat.zh.ch > Vorlage-Nr. 4974/2013 > Vorlage 4974 Gemeindegesetz [GG] S. 193, auch zum Folgenden) ergibt sich nichts Anderes. Nach § 152 Abs. 2 lit. b GG regelt der Zusammenschlussvertrag insbesondere auch die Übergangsordnung, wobei es zu dieser in der Weisung des Regierungsrats heisst, darin seien "die notwendigen Schritte bis zum Inkrafttreten der neuen Gemeinde festzulegen. Dazu gehören die Abstimmung über eine neue Gemeindeordnung, die Wahl des Gemeindevorstands, der Beschluss über das erste Budget der neuen Gemeinde und die Abnahme der Rechnungen der bisherigen Gemeinden" (vgl. zum Ganzen auch VGr, 23. August 2017, VB.2017.00211, E. 5.1 Abs. 2 und 5.2.2). Gemäss § 152 Abs. 2 lit. c GG ist im Zusammenschlussvertrag der Übergang der Rechtsverhältnisse zu regeln. Gemäss der Weisung des Regierungsrats ist insbesondere der Grundsatz der Gesamtrechtsnachfolge bzw. Universalsukzession vorzusehen, wobei der Vertrag "abweichende Regelungen vorsehen" könne. 6.1.3 Diese Punkte finden sich allesamt im hier interessierenden Zusammenschlussvertrag geregelt (vgl. Art. 3 [Zeitpunkt des Zusammenschlusses], Art. 9 [Wahlen], Art. 10 [Beschluss des ersten Voranschlags], Art. 11 [Weitergeltung der Gemeindeordnung], Art. 12 [Weitergeltung der übrigen Erlasse], Art. 19 [Grundsatz der Universalsukzession], Art. 23 [Genehmigung der Jahresrechnungen]). 6.2 Soweit die Beschwerdeführenden darüber hinaus das Fehlen von Garantien für den Erhalt gewisser Leistungen rügen, ist Folgendes festzuhalten: Wie die Direktion der Justiz und des Innern in einem Schreiben vom 8. August 2016 festhält, könnte eine (zu) detaillierte Regelung im Zusammenschlussvertrag "mit weitgehenden Leistungsgarantien [...] zu einer Festigung der jetzigen Strukturen" führen, was ein Zusammenwachsen der Gemeinde behindern könnte (und mithin Sinn und Zweck der Fusion zuwiderliefe), sowie insgesamt zu einer Beeinträchtigung der Handlungsfähigkeit der künftigen (erweiterten) Gemeinde. Der Zusammenschlussvertrag enthält im Übrigen in den Art. 14 ff. unter dem Titel "Organisation der erweiterten Gemeinde" (Art. 11 ff.) einige solche Regelungen, welche auf einen Erhalt von Leistungen abzielen, beispielsweise die Bestimmungen betreffend die Friedhöfe (Art. 14), die Primarschulen der zu absorbierenden Gemeinden (Art. 15 Abs. 2), die Feuerwehr (Art. 16), das Altersheim in Schönenberg (Art. 17) und die Vereine (Art. 18). Dass nach einer Fusion nicht alle bisherigen Leistungen in unverändertem Umfang und Rahmen angeboten werden können (und – nach dem Gesagten – sollen bzw. müssen), liegt auf der Hand bzw. ist namentlich dem Zweck einer Fusion inhärent (vgl. zu diesem auch unten 8.2). Dementsprechend ist der Fusionsvertrag auch insofern nicht zu beanstanden. Schliesslich ist auch nicht ersichtlich, dass der von den Beschwerdeführenden als Beilage eingereichte Mustervertrag für Fusionen des Kantons Luzern grundlegend andere bzw. weitergehende Regelungen enthielte als der Zusammenschlussvertrag vom 21. Mai 2017. 7. Die Beschwerdeführenden erblicken im Umstand, dass gemäss Art. 20 Abs. 1 (Satz 1) ZV den Mitarbeitenden der Beschwerdegegnerin, nicht jedoch den Mitarbeitenden Wädenswils gekündigt werde, eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots nach Art. 8 Abs. 1 BV bzw. eine Diskriminierung und damit einen Verstoss gegen Art. 8 Abs. 2 BV und Art. 11 Abs. 2 KV. 7.1 Vorauszuschicken ist, dass im Zusammenschlussvertrag, wie bereits erwähnt, gemäss der Weisung des Regierungsrats auch vom Grundsatz der Universalsukzession abweichende Regelungen getroffen werden können (vgl. vorstehend 6.1.2 Abs. 3 am Ende). 7.2 Der Gleichheitssatz gemäss Art. 8 Abs. 1 BV garantiert in allgemeiner Weise die Gleichbehandlung durch alle staatlichen Organe sowohl im Rahmen der Rechtsetzung als auch der Rechtsanwendung. Gleiches ist danach nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Das Gleichheitsprinzip verbietet einerseits unterschiedliche Regelungen, denen keine erheblichen Unterscheidungen zugrunde liegen (Gebot der Gleichbehandlung), untersagt andererseits aber auch die rechtliche Gleichbehandlung von Fällen, die sich in tatsächlicher Hinsicht wesentlich unterscheiden (Gebot der Differenzierung; vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich etc. 2016, Rz. 572 ff.; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 653 ff.; ferner beispielsweise BGE 137 V 121 E. 5.3). Dass es aus Sicht der in der Gemeinde Schönenberg wohnhaften Beschwerdeführenden unbefriedigend bzw. stossend erscheinen mag, dass lediglich Anstellungsverhältnisse dieser Gemeinde, nicht aber diejenigen der absorbierenden Gemeinde gekündigt werden sollen, ist nachvollziehbar. Es liegt indes auf der Hand, dass die künftige erweiterte Gemeinde Wädenswil nicht sämtliche Angestellten aller drei fusionierenden Gemeinden beschäftigen bzw. übernehmen kann; Derartiges entspräche auch nicht dem mit der Fusion verbundenen Zweck (vgl. dazu auch unten 8.2). Die gerügte Ungleichbehandlung lässt sich vor dem Hintergrund der geplanten Absorptionsfusion sodann sachlich begründen, zumal gemäss Art. 13 ZV die Gemeindeverwaltung der Beschwerdegegnerin aufgehoben und der Sitz der erweiterten Gemeinde sich in Wädenswil befinden wird (vgl. in diesem Zusammenhang Urs Steimen, Kündigungen aus wirtschaftlichen oder betrieblichen Gründen bzw. wegen Stellenaufhebung durch öffentliche Arbeitgeber, ZBl 105/2004, S. 644 ff.). Die Angestellten der beiden zu absorbierenden Gemeinden (Schönenberg und Hütten) werden gleich behandelt. Diese Regelung soll zudem durch Art. 20 Abs. 2 Satz 1 ZV abgemildert werden, wonach Angestellte der aufzunehmenden Gemeinden bei entsprechender Qualifikation und Eignung zur Besetzung zusätzlicher oder freier Stellen wenn möglich von der Gemeinde Wädenswil "übernommen bzw. neu angestellt" werden. 7.3 Das Diskriminierungsverbot untersagt die Benachteiligung von Personen wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe aufgrund von Merkmalen, die sie nicht frei wählen bzw. verändern können (Ulrich Häfelin et al., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. A., Zürich etc. 2016, N. 774 f.). Die (nationale oder soziale) Herkunft kann unbestrittenermassen ein verpöntes Merkmal im Sinn des Diskriminierungsverbots darstellen; der Wohnort wird vom Diskriminierungsmerkmal der Herkunft nach dem Gesagten indes nicht erfasst und stellt damit keinen Diskriminierungstatbestand dar (vgl. Müller/Schefer, S. 710 ff.). Im Übrigen geht es im Zusammenhang mit Art. 20 ZV an sich ohnehin – anders als die Beschwerdeführenden meinen – nicht um den Wohn-, sondern um den Arbeitsort. Dass es bei diesem ohnehin nicht um ein verpöntes Merkmal im Sinn des Diskriminierungsverbots geht, erscheint vor dem Hintergrund des Vorstehenden klar. 8. 8.1 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden kann von einer Verwendung des Vermögens der Beschwerdegegnerin durch die Gemeinde Wädenswil "zur Deckung des städtischen Defizits" nicht die Rede sein. Im Zusammenschlussvertrag wurde, wie erwähnt, den Vorgaben entsprechend das Prinzip der Universalsukzession verankert (vgl. oben 6.1.2 f.): Gemäss Art. 19 Abs. 1 ZV ist die erweiterte Gemeinde Wädenswil nach dem Zusammenschluss Rechtsnachfolgerin der Politischen Gemeinden Schönenberg und Hütten und tritt in sämtliche Rechte und Pflichten der eingemeindeten Gemeinden ein (Abs. 1). Gemäss Art. 19 Abs. 2 ZV gehen Aktiven und Passiven der Politischen Gemeinden Schönenberg und Hütten auf die erweiterte Gemeinde Wädenswil über, und gemäss Art. 19 Abs. 3 Satz 1 ZV haftet die erweiterte Gemeinde Wädenswil ab dem rechtskräftigen Zusammenschluss allein gegenüber Dritten für die von den Politischen Gemeinden Schönenberg und Hütten eingegangenen Verpflichtungen. Die erweiterte Gemeinde Wädenswil wird somit nach der Fusion mit den bzw. allen ihr zur Verfügung stehenden Aktiven (und damit in der Tat auch dem Vermögen der Beschwerdegegnerin, welches auf sie übergehen wird [vgl. Weisung, S. 193]) alle ihr zukommenden Aufgaben zu erfüllen bzw. allen ihr obliegenden Verpflichtungen nachzukommen haben. Dazu werden dannzumal auch diejenigen gehören, welche sie von der Beschwerdegegnerin aufgrund der Gesamtrechtsnachfolge übernommen haben wird. Insofern erweisen sich bereits aus diesem Grund die Befürchtungen bzw. Vorwürfe der Beschwerdeführenden als unbegründet. 8.2 In diesem Zusammenhang schliesslich ist der Vollständigkeit halber darauf hinzuweisen, dass nicht – wie die Beschwerdeführenden meinen – von einer "Politik des Gemeindeamts" des Kantons Zürich "zur Forcierung der Auflösung kleinerer [...] Gemeinden" die Rede sein kann: Gemäss Art. 84 Abs. 5 KV werden Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt; Gemeindefusionen sind mithin ein verfassungsrechtlich verankertes Anliegen (vgl. hierzu Jaag, Art. 84 N. 12 ff. und N. 20; im Hinblick auf eine Fusion werden den beteiligten Gemeinden entsprechend regelmässig Subventionen zugesprochen, so beispielsweise den Gemeinden Horgen und Hirzel [RRB Nr. 870 vom 9. September 2015]). Entsprechend wird gemäss den Leitsätzen des Regierungsrats für eine Reform der Gemeindestrukturen aus dem Jahr 2008 die Vereinigung von Gemeinden im Hinblick auf die Erhaltung bzw. Schaffung leistungsfähiger(er) Gemeinden – und damit insbesondere auch die Vereinfachung der kommunalen Strukturen im "heute überstrukturiert[en]" Kanton (RRB Nr. 384 vom 11. April 2012 E. 2 f. und insbesondere E. 3.2) – befürwortet (vgl. Leitsätze des Regierungsrats vom 25. Juni 2008 für eine Reform der Gemeindestrukturen, S. 2 [www.gaz.zh.ch > Über uns > Reformen & Projekte > Abgeschlossene Projekte > Reform Gemeindestrukturen]; ferner beispielsweise RRB Nr. 868/2015 E. 1 Abs. 2). 9. Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführenden die Höhe der im Rekursentscheid auferlegten Verfahrenskosten. Sie würden dadurch "abgestraft", obwohl sie sich "für ausschliesslich öffentliche Anliegen in einer sehr streitigen Sache" einsetzten. Zunächst sind die Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass lediglich in Stimmrechtssachen gemäss § 13 Abs. 4 e contrario VRG grundsätzlich keine Verfahrenskosten erhoben werden (vgl. dazu Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 13 N. 90 ff., insbesondere N. 91). 9.1 Die
Staatsgebühr von Fr. 2'000.- liegt innerhalb des von der massgeblichen
Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (GebührenO,
LS 682) vorgegebenen Rahmens (vgl. § 5 f. GebührenO). Bei der
Festsetzung der Gebühr besteht ein Ermessensspielraum (vgl. VGr,
22. November 2017, AN.2017.00001, E. 4 mit Hinweis), in den das
Verwaltungsgericht nicht eingreifen darf (§ 50 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 VRG). In Dispositiv-Ziff. II des Zwischenentscheids vom
22. August 2017 betreffend das von den Beschwerdeführenden gestellte
Ausstandsbegehren wurde festgehalten, dass über die Verfahrenskosten im Rahmen
des Entscheids in der Hauptsache Beschluss gefasst werde; in der Tat erfolgt
die Auferlegung von Verfahrenskosten nach § 13 VRG in der Regel im Rahmen
des Endentscheids bzw. jenes Entscheids, der das Verfahren vor der betreffenden
Instanz abschliesst (Plüss, § 13 N. 6). Die Höhe der Staatsgebühr
erscheint angesichts des mit der Erledigung des Rekursverfahrens verbundenen
vorinstanzlichen Aufwands – auch jenem im Zusammenhang mit dem Ausstandsbegehren
9.2 Die Beschwerdeführenden erachten schliesslich die Portoauslagen von Fr. 270.- als einen "Fantasiebetrag". Aufgrund der Formulierung von § 7 Abs. 4 GebührenO (vgl. auch diejenige von § 7 Abs. 5 GebührenO) ist davon auszugehen, dass lediglich die effektiven Portokosten Berücksichtigung finden können. In diesem Zusammenhang weist die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 10. Oktober 2017 lediglich darauf hin, dass die Beschwerdeführenden trotz ihrer Aufforderung vom 23. Juni 2017 weder einen gemeinsamen Vertreter noch ein Zustellungsdomizil mitgeteilt hätten. Dies habe zur Folge gehabt, dass die Korrespondenz jeweils per Einschreiben und A-Post allen vier Beschwerdeführenden einzeln habe zugestellt werden müssen, was zu den korrekt erhobenen erhöhten Portokosten geführt habe. Die Vorinstanz hat in ihrer Vernehmlassung somit nicht dargetan, wie die Höhe der Portokosten genau zustande gekommen ist. Soweit ersichtlich, legen die Akten lediglich Portokosten in der Höhe von insgesamt Fr. 220.90 nahe (33 Einschreiben sowie 13 A-Post-Sendungen). Es besteht damit eine Differenz in der Höhe von Fr. 49.10 zu den von der Vorinstanz in ihrem Entscheid veranschlagten Portokosten. Die Rekurskosten sind dementsprechend um diesen Betrag zu reduzieren. 10. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids vom 13. September 2017 sind die den Beschwerdeführenden auferlegten Portokosten um Fr. 49.10 zu kürzen, sodass sich die ihnen auferlegten Rekurskosten auf (total) Fr. 2'814.90 belaufen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen. 11. Der Porto-Punkt erscheint derart untergeordnet, dass von einem gänzlichen Unterliegen der Beschwerdeführenden auszugehen ist. Dementsprechend sind ihnen die Gerichtskosten unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem Viertel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Plüss, § 13 N. 53 sowie § 14 N. 6, 11 und 16) und steht ihnen keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG; Plüss, § 17 N. 21). Hinsichtlich des Entschädigungsantrags der Beschwerdegegnerin ergibt sich Folgendes: Das Gemeinwesen besitzt in der vorliegenden Konstellation grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Doch verursachte die Prozessführung hier aufgrund der besonderen Ausgangslage bzw. Fragestellungen und der ausführlichen Eingaben der Beschwerdeführenden besonderen Aufwand (vgl. Plüss, § 17 N. 51 ff.). Der Beschwerdegegnerin ist daher eine Parteientschädigung zu Lasten der Beschwerdeführenden zuzusprechen. Demgemäss erkennt die Kammer: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Horgen vom 13. September 2017 werden die Verfahrenskosten auf Fr. 2'814.90 reduziert. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 2. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem Viertel auferlegt. 4. Die Beschwerdeführenden werden solidarisch verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen. 5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14. 6. Mitteilung an… |