Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2017.00657

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 4. Oktober 2018

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt A, vertreten durch den Stadtrat, dieser vertreten durch RA X,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

und

 

Gemeinderat B,

Mitbeteiligter,

 

 

betreffend Festsetzung Strassenprojekt,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Beschluss vom 23. August 2017 setzte der Regierungsrat das Projekt für die Fahrbahninstandsetzung, den behindertengerechten Ausbau von zwei Bushaltestellen und den Neubau von zwei Fussgängerschutzinseln sowie einer Radfahrerquerungshilfe entlang der C-Strasse, auf den Abschnitten zwischen D-Brücke bis E-Strasse, in den Gemeinden A und B gemäss den bei den Akten liegenden Plänen fest. Die erhobene Einsprache der Stadt A hiess der Regierungsrat teilweise gut, soweit er darauf eintrat, und wies sie im Übrigen ab.

II.  

A. Gegen den Beschluss des Regierungsrats erhob die Stadt A am 28. September 2017 betreffend den Fussgängerstreifen bei der Bushaltestelle F Beschwerde an das Verwaltungsgericht, welches das Verfahren mit Präsidialverfügung vom 4. Oktober 2017 mit dem Verfahren VB.2017.00658 (Beschwerde betreffend Lärmschutzmassnahmen) vereinigte.

B. Der Regierungsrat (jeweils vertreten durch das Tiefbauamt) reichte am 3. November 2017 seine Beschwerdeantwort ein, und die Stadt A nahm dazu am 23. November 2017 Stellung. Am 8. Dezember 2017 reichte der Regierungsrat seine Duplik ein, wozu die Stadt A am 16. Januar 2018 nochmals Stellung bezog.

C. Die Stadt A (in ihrer Beschwerdeschrift) sowie der Regierungsrat (in seiner Beschwerdeantwort) verlangten den teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerden der Stadt A sowie der Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2017.00658. Die Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2017.00658 beantragten, die aufschiebende Wirkung ihrer Beschwerde sei nicht zu entziehen. Die Begehren um Entzug der aufschiebenden Wirkung wurden mit Präsidialverfügung vom 25. Januar 2018 teilweise gutgeheissen, und die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wurde für die Abschnitte 1, 2 und 3 sowie für Abschnitt 7 des Strassenprojekts entzogen. Gleichzeitig wurde den Parteien und dem Mitbeteiligten nochmals Frist zur freigestellten Stellungnahme zu dem Schreiben der Stadt A vom 16. Januar 2018 angesetzt. Die Parteien verzichteten auf weitere Stellungnahmen. Am 14. August 2018 wurden weitere Akten des Tiefbauamts beigezogen und der Stadt A Gelegenheit gegeben, in diese Einsicht zu nehmen.

D. Mit Präsidialverfügung vom 15. August 2018 wurde die Vereinigung der Beschwerdeverfahren VB.2017.00657 und VB.2017.00658 aufgehoben und das vorliegende Verfahren als VB.2017.00657 weitergeführt.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Der Beschluss des Beschwerdegegners vom 23. August 2017 bildet einen Akt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG und § 41 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) direkt mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Das Verwaltungsgericht ist zuständig zur Behandlung der Beschwerde.

1.2 Die Beschwerdeführerin als Gemeinwesen ist nach § 49 i. V. m. § 21 Abs. 2 VRG grundsätzlich nur dann zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung hat (lit. a), die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt ist, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

Gemäss Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG) sind die Gemeinden zur Beschwerdeführung an das Bundesgericht berechtigt, wenn Verkehrsmassnahmen auf ihrem Gebiet angeordnet werden. Um eine Verkehrsmassnahme nach Art. 3 Abs. 4 SVG handelt es sich dann, wenn die Beschränkung durch ein Vorschrifts- oder Vortrittssignal oder durch ein anderes Signal oder eine Markierung mit Vorschrifts­charakter angezeigt wird (Bundesrat, 13. Januar 1999, VPB, 63/1999 Nr. 55, E. 4a). Da ein Fussgängerstreifen, wie vorliegend einer im Streit liegt, den Vortritt der Fussgänger regelt (Art. 33 Abs. 2 SVG), stellt dieser eine Verkehrsmassnahme bzw. funktionelle Verkehrsanordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG dar, und den Gemeinden steht ein Beschwerderecht zu. Vom Wortlaut der Bestimmung ist nur die Anordnung von Verkehrsmassnahmen vom Beschwerderecht erfasst. Da die Aufhebung dieselben Interessen tangieren kann wie deren Anordnung, rechtfertigt es sich, auch bei der Aufhebung von Verkehrsmassnahmen die Beschwerde zu ermöglichen (Bundesrat, 12. April 1989, VPB 54/1990 Nr. 9, E. 4b). Das Beschwerderecht der Beschwerdeführerin nach Art. 3 Abs. 4 SVG ist somit zu bejahen; wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [BGG]). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

2.  

2.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass in der Ausschreibung von keiner Veränderung bei der Bushaltestelle F die Rede gewesen sei. Somit sei die Aufhebung des markierten Fussgängerstreifens in Verletzung von § 13 und § 16 StrG nicht entsprechend öffentlich gemacht worden. Im Weiteren sei der Regierungsrat nicht für eine Festsetzung über den Fussgängerübergang zuständig gewesen, sondern die Kantonspolizei in Anwendung von § 4 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 (KSigV). Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht bezüglich der Aufhebung des Fussgängerstreifens nicht auf Nichtigkeit erkennen sollte, sprächen öffentliche Interessen gegen die Aufhebung des Fussgängerstreifens und der Beschluss des Regierungsrates wäre somit bezüglich des Fussgängerstreifens aufzuheben.

2.2 Der Beschwerdegegner führt aus, dass die Nichtwiedermarkierung des Fussgängerstreifens einerseits aus den aufgelegten Situationsplänen hervorgegangen sei und andererseits gemäss Art. 107 Abs. 3 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV) ohnehin nicht zu publizieren gewesen sei. Praxisgemäss werde in solchen Fällen Rücksprache mit der Kantonspolizei genommen, welche vorliegend zur von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Beibehaltung ablehnend Stellung bezogen habe, und dann die Verkehrsmassnahme durch die für das Strassenprojekt zuständige Behörde angeordnet. Für die Aufhebung des Fussgängerstreifens sei die fehlende Mittelinsel ausschlaggebend gewesen, da der Fussgängerstreifen so den Anforderungen an die Verkehrssicherheit nicht genüge. Es seien zwar weitere Möglichkeiten wie eine Fahrbahnhaltestelle mit Querungshilfe und markiertem Streifen oder die Beibehaltung der Busbucht (Verschiebung nach aussen mit Landerwerb) mit Querungshilfe und markiertem Streifen geprüft worden, jedoch seien diese – u. a. aufgrund der weigernden Haltung der Beschwerdeführerin – nicht realisierbar gewesen.

3.  

3.1 Gemäss § 3 Abs. 1 StrG gehören zur Strasse ausser den Flächen für den fliessenden und ruhenden öffentlichen und privaten Verkehr alle dem bestimmungsgemässen Gebrauch, der technischen Sicherung und dem Schutz der Umgebung dienenden Bauten und Einrichtungen, neben anderen in vorliegendem Zusammenhang insbesondere (a) Mittel- und Trennstreifen, Verkehrsinseln, (c) Fussgängerüber- und Unterführungen und (f) Anla­gen und Einrichtungen zur Verkehrsregelung sowie Verkehrszeichen. Daraus ist zu schliessen, dass ein auf der Strasse aufgebrachter (markierter) Fussgängerstreifen nicht zur Strasse bzw. zu den baulichen Einrichtungen gehört.

3.1.1 Demgegenüber kann eine sogenannte funktionelle Verkehrsanordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG unter anderem erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffenen vor Lärm und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Die Kantone können dabei all jene Massnahmen treffen, die ihnen im Rahmen der strassenverkehrsrechtlichen Bundesvorschriften zur Verfügung stehen und die nach dem Grundsatz der Notwendigkeit (vgl. Art. 107 Abs. 5 SSV) und Verhältnismässigkeit zulässig sind (BGr, 20. Oktober 2010, 1C_369/2010, E. 3.2; Christoph J. Rohner, Erlass und Anfechtung von lokalen Verkehrsanordnungen, Zürich/St. Gallen 2012, S. 55 f.).

Auf Fussgängerstreifen ist Fussgängern der Vortritt zu lassen (Art. 33 Abs. 2 SVG). Fussgängerstreifen dienen daher der Sicherheit ihrer Benützer beim Queren einer Strasse (vgl. Rohner, S. 127). Die Fussgängerstreifen werden durch eine Reihe gelber Balken parallel zum Fahrbahnrand gekennzeichnet (Art. 77 Abs. 1 SSV; Anhang II SSV Nr. 6.17). Es handelt sich somit um eine Markierung, welche nicht zur Strasse gehört (vorn E. 3.1), und damit um eine funktionelle Verkehrsanordnung gem. Art. 3 Abs. 4 SVG. Diese unterliegt als solche Bundesrecht, da die Regelung des Strassenverkehrs aufgrund Art. 82 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) in die Zuständigkeit des Bundes fällt.

3.1.2 Der Kanton Zürich hat im Rahmen seiner Kompetenzen (vgl. Art. 3 Abs. 2 SVG) und in Ausführung der Signalisationsverordnung (SSV) des Bundes die Kantonale Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 (KSigV) erlassen. Nach § 3 KSigV gelten als Verkehrsanordnungen im Sinn dieser Verordnung Signale, Lichtsignale, Markierungen und Verkehrsbeschränkungen. Über Art, Standort und Ausführung der Signale, Lichtsignale und Markierungen auf Autobahnen, Autostrassen und Staatsstrassen entscheidet nach § 10 KSigV die Kantonspolizei, sofern diese Verordnung nichts anderes bestimmt (§ 4 Abs. 1 KSigV). Dasselbe gilt für Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen, wobei hier die Kantonspolizei auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde verfügt (§ 4 Abs. 2 KSigV). Zwar sieht Art. 3 Abs. 2 SVG die Möglichkeit einer Delegation an die Gemeinden vor; der kantonale Gesetz- bzw. Verordnungsgeber hat eine solche jedoch nicht vorgesehen (§ 4 KSigV e contrario).

3.1.3 Dahingegen beruhen bauliche Massnahmen auf oder an Strassen auf kantonalem Recht, da die Hoheit über die Strassen grundsätzlich den Kantonen verbleibt (vgl. Art. 3 Abs. 1 SVG: VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558, E. 2.3.2 m. w. H.). Die Projektfestsetzung erfolgt bei Staatsstrassen je nach Höhe des Kredits durch die Baudirektion oder den Regierungsrat (§ 15 Abs. 1 StrG), bei Gemeindestrassen grundsätzlich durch die Gemeinde (§ 15 Abs. 2 StrG). Sind im Rahmen von Umbau oder Neubau von Strassen dauernde Verkehrsanordnungen vorgesehen, wird bei der Planung die Kantonspolizei angehört (§ 19 Abs. 1 KSigV). Das Projekt ist der Kantonspolizei vorzulegen, welche die damit verbundenen Verkehrsanordnungen erlässt und veröffentlicht (§ 19 Abs. 2 KSigV).

Die Unterscheidung in bauliche Massnahmen und funktionelle Verkehrsanordnungen ist insofern von Bedeutung, als im Kanton Zürich (funktionelle Verkehrs-)Anordnungen der Kantonspolizei mit Rekurs innert 30 Tagen ab Publikation (vgl. § 19b Abs. 2 lit. b und § 22 Abs. 1 VRG) an die Sicherheitsdirektion, die Festsetzung der baulichen Massnahmen durch den Regierungsrat hingegen mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1 VRG und § 41 Abs. 2 StrG) bzw. die Festsetzung der baulichen Massnahmen durch die Baudirektion mit Rekurs an das Baurekursgericht angefochten werden können (§ 41 Abs. 1 StrG; vgl. auch Rohner, S. 203).

3.2 Die Veröffentlichung der Verkehrsanordnung und des Strassenprojekts hat unter sinngemässer Berücksichtigung von Art. 25a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) gleichzeitig zu erfolgen; die anschliessend möglichen Rechtsmittelwege und die Zuständigkeitsordnung bleiben aber gemäss oben ausgeführter Kompetenzverteilung gleich (VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558, E. 2.4 f.; Rohner, S. 171). Diese Rechtsprechung zur koordinierten öffentlichen Auflage mit getrennten Rechtsmittelwegen erging bezüglich einer Verkehrsanordnung (Tempo-30-Zone) auf einer Gemeindestrasse, die auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde von der Direktion für Soziales und Sicherheit verfügt wurde. Ein Rekurs dagegen war an den Regierungsrat zu richten (§ 4 Abs. 2 und § 31 Abs. 2 lit. a aKSigV [Stand: 1. Januar 2002]). Gründe, die es rechtfertigten, von dieser Rechtsprechung abzuweichen, sind trotz der inzwischen geänderten Zuständigkeitsordnung in der KSigV keine ersichtlich, zumal es – mangels Delegation an die Gemeinden im Sinn von Art. 3 Abs. 2 SVG – vor allem auf Gemeindestrassen zu unzulässigen Eingriffen in die bestehende Kompetenzordnung kommen würde, wenn die Gemeinden für Verkehrsanordnungen zuständig wären, die im Rahmen eines in ihre Zuständigkeit fallenden Strassenprojektes ergingen. Zudem findet im Zusammenhang mit Tempo-30-Zonen diese Rechtsprechung in der Praxis weiterhin Anwendung (VGr, 8. März 2018, VB.2017.00488, E. 7). Die inhaltliche Abstimmung, wie sie in § 19 KSigV vorgesehen ist, und die gleichzeitige Publikation genügen den Anforderungen von Art. 25a Abs. 2 lit. d und Abs. 3 RPG. Vorliegend besteht ausserdem nicht wie bei der Anordnung einer Tempo-30-Zone oder bei der Markierung eines Fussgängerstreifens mit gleichzeitiger Erstellung einer Mittelinsel ein derart enger Zusammenhang zwischen der Verkehrsanordnung und den baulichen Massnahmen, dass das eine nicht ohne das andere angeordnet werden könnte, sodass es gar fraglich ist, ob eine koordinierte Eröffnung überhaupt notwendig ist (VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558, E. 2.4.2).

3.3 Gemäss Art. 107 Abs. 1 SSV sind örtliche Verkehrsanordnungen, die durch Vorschrifts- oder Vortrittssignale oder durch andere Signale mit Vorschriftscharakter angezeigt werden, von der Behörde zu verfügen und mit Rechtsmittelbelehrung zu veröffentlichen. Davon ausgenommen sind Markierungen (ohne Parkfelder) wie der vorliegend umstrittene Fussgängerstreifen und gewisse Signale; sie können ohne Verfügung und Publikation im sogenannten vereinfachten Verfahren angeordnet werden (Art. 107 Abs. 3 SSV; Rohner, S. 168 ff.). Diese sind aber ebenso durch die zuständige Behörde (im Kanton Zürich durch die Kantonspolizei, siehe E. 3.1.2) anzuordnen (Art. 101 Abs. 2 SSV; René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I: Grundlagen, Verkehrszulassung und Verkehrsregeln, 2. Auflage, Bern 2002, Rz. 132). Gegen solche im vereinfachten Verfahren ergangene Verkehrsanordnungen kann gemäss Art. 106 Abs. 1 lit. b SSV mittels Einsprache die Verletzung der rechtlichen Voraussetzungen für deren Anbringung gerügt werden. Über die Einsprache entscheiden die anordnenden Behörden und somit die Kantonspolizei (§ 31 KSigV).

Die Einsprache wird sich in der Regel gegen bereits angebrachte Signale und Markierungen richten; es ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass in Fällen, in denen die einsprache­willige Person bereits vorgängig davon Kenntnis erhält, vor der Anbringung eine Einsprache ergehen kann (vgl. Bundesrat, 12. April 1999, VPB 54/1990 Nr. 9, E. 4a).

3.4 Folglich war die Baudirektion zwar zuständig, nach Anhörung der Kantonspolizei die Nichtwiedermarkierung des Fussgängerstreifens in das Strassenprojekt als dessen Bestandteil aufzunehmen (wie sie es nämlich auch tun müsste, wenn damit bauliche Massnahmen wie eine Mittelinsel verbunden wären; § 19 KSigV i. V. m. § 12 Abs. 1 StrG), jedoch nur im Rahmen der Planung und Projektierung des Strassenprojekts (Bauprojekts), nicht hingegen der Regierungsrat im Rahmen der Festsetzung des Strassenprojekts, weil sich damit der Regierungsrat die Kompetenz der Kantonspolizei zum Erlass von funktionellen Verkehrsanordnungen angemasst hätte (§§ 10, 12 und 19 KSigV). Soweit ein Strassenprojekt bauliche Massnahmen sowie funktionelle Verkehrsanordnungen umfasst, die – anders als vorliegend – zu publizieren wären, wäre der unterschiedliche Rechtsmittelweg für eine allfällige Einsprache gegen das Projekt entsprechend aufzuzeigen (vgl. oben, E. 3.1.3).

Die kantonale Praxis, wonach mit dem Festsetzungsbeschluss über das Strassenprojekt auch über funktionelle Verkehrsanordnungen entschieden wird, verstösst daher gegen die Zuständigkeitsordnung gemäss KSigV und StrG sowie gegen die oben erwähnte Rechtsprechung zu den getrennten Rechtsmittelwegen der Verkehrsanordnung und des Strassenprojekts (oben, E. 3.2; VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558, E. 2.4). Richtigerweise hätte gegen Markierungen und Signale, die im vereinfachten Verfahren hätten angeordnet werden können, eine Einsprache nach Art. 106 SSV zu ergehen; dem Regierungsrat kommt im Rahmen des Festsetzungsbeschlusses keine Befugnis zu, über solche Verkehrsanordnungen zu befinden. Die von der Beschwerdeführerin an die Baudirektion gerichtete Einsprache vom 18. Januar 2017 wäre, obwohl die Einsprache nach Art. 106 SSV nicht fristgebunden ist, an die Kantonspolizei weiterzuleiten gewesen (§ 5 Abs. 2 VRG), da nur so eine gewisse Koordination der zum selben Projekt gehörenden Verfahren erreicht werden kann.

4.  

4.1 Bei durch unzuständige Behörden erlassenen Entscheiden stellt sich die Frage der Nichtigkeit des gefällten Entscheids. In Anwendung der sogenannten Evidenztheorie machen Praxis und Lehre die Nichtigkeit einer fehlerhaften Anordnung unter anderem von der Voraussetzung abhängig, dass der Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und durch Annahme der Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet wird. Sachliche und funktionelle Unzuständigkeit führt zur Nichtigkeit, ausser wenn der verfügenden Behörde auf dem betreffenden Gebiet allgemeine Entscheidungsgewalt zukommt und die Nichtigkeit nicht die Rechtssicherheit gefährdet (BGE 137 III 217 E. 2.4.3; BGE 136 II 489 E. 3.3; VGr, 5. April 2017, VB.2016.00048, E. 2.4.3; VGr, 20. März 2013, VB.2012.00629, E. 2.5, sowie VGr, 11. August 2010, VB.2010.00141, E. 2.4). Ist der Entscheid lediglich anfechtbar, kann aus prozessökonomischen Gründen von der Aufhebung des Entscheids der unzuständigen Vorinstanz und von der Überweisung an die zuständige Instanz abgesehen werden, wenn der Mangel von den Parteien nicht gerügt wurde und ein materieller Entscheid gefällt werden kann. Im Ergebnis wird damit zwar der Grundsatz durchbrochen, wonach die Zuständigkeitsvorschriften des öffentlichen Rechts zwingend sind, diese Folge kann allerdings in Kauf genommen werden, wenn das Interesse sämtlicher Parteien an einer beförderlichen Verfahrenserledigung die entgegenstehenden Anliegen – namentlich das Legalitätsprinzip und die Rechtssicherheit, gegebenenfalls etwa auch das Interesse am Entscheid durch eine fachkundige Behörde – überwiegt (VGr, 5. April 2017, VB.2016.00048, E. 2.4.2).

4.2 Vor dem Hintergrund, dass es sich bei der Verkehrsanordnung um ein Verfahren handelt, welches in einem engen Zusammenhang zum Strassenprojekt steht, und die Unzuständigkeit somit nicht offensichtlich war, ist der Beschluss des Regierungsrates in Anwendung der Evidenztheorie nicht als nicht nichtig, sondern bloss als anfechtbar zu betrachten. Dafür sprechen auch die Umstände, dass die Beschwerdeführerin ihre Einsprache auch bezüglich des Fussgängerstreifens an den Regierungsrat gerichtet hatte und die Kantonspolizei sodann zur Aufhebung der markierten Fussgängerquerung vorgängig angehört wurde. Der Beschluss des Regierungsrates bezüglich der Nichtwiedermarkierung des Fussgängerstreifens ist daher als anfechtbar zu qualifizieren und – da der Mangel von der Beschwerdeführerin gerügt wurde – durch das Gericht aufzuheben, soweit der Fussgängerstreifen bei der Bushaltestelle F betroffen ist, sowie die Sache zum Entscheid an die Kantonspolizei zu überweisen.

4.3 Bleibt anzumerken, dass dadurch die Ausführung des Strassenprojekts nicht tangiert wird, da durch die Anfechtung der Nichtwiedermarkierung des Fussgängerstreifens keine aufschiebende Wirkung für das Strassenprojekt erwirkt wird und vorliegend die baulichen Massnahmen im Rahmen des Strassenprojekts – anders als bei der Anordnung von Tempo-30-Zonen (vgl. VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558, E. 2.4.2) – auch unabhängig von der Nichtwiedermarkierung realisiert werden können. Es ist allerdings davon auszugehen, dass einer Einsprache gegen die Nichtwiedermarkierung, welche vor Aufhebung der umstrittenen Markierung ergriffen wurde, aufschiebende Wirkung zukommt (vgl. oben E. 3.3; BGr, 16. August 2007, 6B_113/2007, E. 2.6; § 10b Abs. 2 VRG) und der Fussgängerstreifen demnach bis zum Abschluss eines allfälligen Rechtsmittelverfahrens wiederzumarkieren ist.

5.  

Da die Beschwerde teilweise gutzuheissen bzw. aufgrund der Überweisung an die Kantonspolizei keine materielle Beurteilung vorzunehmen ist, ist auf den Antrag der Beschwerdeführerin auf Einreichung der vorgenommenen Beurteilung des Fussgängerstreifens zu verzichten.

6.  

6.1 Die Beschwerde ist infolge Unzuständigkeit des Regierungsrates teilweise gutzuheissen. Hebt eine obere Behörde den Entscheid einer unteren Behörde infolge von deren Unzuständigkeit auf, sind die Verfahrenskosten für beide Instanzen auf die Staatskasse zu nehmen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 5 N. 37). Da der Regierungsrat für seinen Beschluss der Beschwerdeführerin keine Kosten auferlegte, sind nur die Kosten des vorliegenden Beschwerdeverfahrens auf die Staatskasse zu nehmen.

6.2 Die Beschwerdeführerin verlangt für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung. In der Regel haben insbesondere grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, gehört die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln doch zu den angestammten amtlichen Aufgaben. Eine Ausnahme ist zu machen, wenn die Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden ist (Plüss, § 17 N. 50 ff.). Von der Zusprechung einer Parteientschädigung kann auch aufgrund des Verursacherprinzips oder Billigkeit abgesehen werden (Plüss, § 17 N. 25 ff.).

Vorliegend rechtfertigt es sich, von der Zusprechung einer Parteientschädigung trotz des überwiegenden Obsiegens der Beschwerdeführerin abzusehen. Einerseits handelt es sich bei der Beschwerdeführerin um ein Gemeinwesen, zu dessen angestammten amtlichen Aufgaben das Erheben von Rechtsmitteln gehört. Andererseits wäre es der Beschwerdeführerin unbenommen gewesen, ihre Einsprache von vornherein an die zuständige Kantonspolizei zu richten; es kann von der Beschwerdeführerin als Gemeinwesen erwartet werden, die zuständige Entscheidinstanz zu kennen, insbesondere macht sie die Unzuständigkeit des Regierungsrates in ihrer Beschwerde sodann auch geltend.

7.  

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der sich unter den Voraussetzungen von Art. 92 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) weiterziehen lässt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Beschluss des Regierungsrates vom 23. August 2017, soweit der Fussgängerstreifen bei der Bushaltestelle F betroffen ist, im Sinn der Erwägungen aufgehoben und die Sache an die Kantonspolizei zur weiteren Behandlung überwiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    330.--     Zustellkosten,
Fr. 3'330.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen gesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …