Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2017.00658

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 10. Januar 2019

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

2.    B,

 

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

und

 

1.    Gemeinderat D,

2.    Stadtrat E,

vertreten durch RA F,

Mitbeteiligte,

 

betreffend Festsetzung Strassenprojekt,

hat sich ergeben:

I.  

A. Mit Beschluss vom 23. August 2017 setzte der Regierungsrat das Projekt für die Fahrbahninstandsetzung, den behindertengerechten Ausbau von zwei Bushaltestellen und den Neubau von zwei Fussgängerschutzinseln sowie einer Radfahrerquerungshilfe entlang der G-Strasse, auf den Abschnitten zwischen H bis I-Strasse, in den Gemeinden E und D gemäss den den Akten beiliegenden Plänen fest und wies die von A und B erhobene Einsprache ab.

II.  

A. Gegen den Beschluss des Regierungsrates erhoben A und B am 29. September 2017 Beschwerde ans Verwaltungsgericht; darin verlangten sie im Wesentlichen die Anordnung von Lärmschutzmassnahmen. Das Verwaltungsgericht vereinigte das Verfahren mit Präsidialverfügung vom 4. Oktober 2017 mit dem Verfahren VB.2017.00657 (betreffend einen Fussgängerübergang).

B. Der Regierungsrat (jeweils vertreten durch das Tiefbauamt) reichte am 3. November 2017 seine Beschwerdeantwort ein, und A und B nahmen dazu am 24. November 2017 Stellung. Am 8. Dezember 2017 reichte der Regierungsrat seine Duplik ein, wozu A und B am 16. Januar 2018 nochmals Stellung bezogen.

C. Die Stadt E (in ihrer Beschwerdeschrift in VB.2017.00657) sowie der Regierungsrat (in seiner Beschwerdeantwort) verlangten den teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde. A und B beantragten die Abweisung dieses Begehrens. Die Begehren um Entzug der aufschiebenden Wirkung wurden mit Präsidialverfügung vom 25. Januar 2018 teilweise gutgeheissen, und die aufschiebende Wirkung wurde der Beschwerde für die Abschnitte 1, 2 und 3 sowie für Abschnitt 7 des Strassenprojekts entzogen. Gleichzeitig wurde den Parteien und dem Mitbeteiligten nochmals Frist zur freigestellten Stellungnahme zu den Schreiben von A und B vom 16. Januar 2018 angesetzt. Die Parteien verzichteten auf weitere Stellungnahmen.

D. Am 14. August 2018 wurden weitere Akten der Vorinstanz beigezogen und A und B Gelegenheit gegeben, in diese Einsicht zu nehmen. Daraufhin nahmen A und B am 14. September 2018 nochmals Stellung.

E. Mit Präsidialverfügung vom 15. August 2018 wurde die Vereinigung der Beschwerdeverfahren VB.2017.00657 und VB.2017.00658 aufgehoben und vorliegendes Verfahren unter VB.2017.00658 weitergeführt.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Der Beschluss des Beschwerdegegners vom 23. August 2017 bildet einen Akt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG und § 41 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) direkt mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Das Verwaltungsgericht ist zuständig zur Behandlung der Beschwerde.

1.2 Als unmittelbare Anwohner der projektierten Strasse sind die Beschwerdeführenden zur Beschwerde legitimiert.

2.  

2.1 Die Beschwerdeführenden verlangen im Hauptpunkt die Aufhebung des Beschlusses des Regierungsrates und die Rückweisung der Sache an das kantonale Tiefbauamt zur Abklärung von Massnahmen zur Einhaltung der lärmrechtlichen Planungswerte (eventualiter der Immissionsgrenzwerte) auf ihrer Liegenschaft, verbunden mit der Anweisung, entweder entsprechende Massnahmen zu projektieren oder einen allfälligen Verzicht auf die in Frage kommenden Lärmschutzmassnahmen zu begründen und belegen sowie einen entsprechenden Antrag auf Erleichterungen zu stellen. Gemäss Eventualantrag seien bestimmte Massnahmen zur Einhaltung der Planungs- bzw. Immissionsgrenzwerte zu ergreifen (Lastwagenfahrverbot, Tempo-30-Zone, Verzicht auf Verbreiterung, Erstellen von Lärmschutzwänden sowie Kostenersatz für den Einbau von Lärmschutzfenstern). Sodann verlangen sie die Durchführung eines Augenscheins und die Kostenauflage an die Gegenpartei.

Zur Begründung ihrer Anträge führen die Beschwerdeführenden aus, dass insbesondere seit 2007 der von der G-Strasse ausgehende Lärm markant zugenommen habe. Obwohl im Jahr 2009 die Aufnahme eines Lärmsanierungsprojekts angekündigt worden sei, sei bisher nichts passiert. Es sei ihnen einerseits mitgeteilt worden, dass die K AG für ihre Liegenschaft Schallschutzfenster geplant habe und andererseits, dass im Jahr 2018 eine Lärmsanierung durchgeführt werde, von einem derartigen Projekt sei vorgängig, insbesondere in der Stellungnahme der FALS, ausser im Jahr 2009 nie die Rede gewesen. Eine solche Lärmsanierung wäre mit dem vorliegenden Strassenprojekt zu koordinieren, da durch das vorliegende Strassenprojekt eine Lärmsanierung negativ präjudiziert werden könnte und die Lärmsanierung überdies bis zum 31. März 2018 hätte abgeschlossen sein müssen.

Das Strassenprojekt sei als Neuanlage zu behandeln, welches die Planungswerte einzuhalten habe oder mindestens als wesentliche Änderung einer Anlage, welche die Immissionsgrenzwerte einzuhalten habe; deshalb seien Massnahmen zu ergreifen bzw. mindestens im Rahmen des Projekts abzuklären. Der Einbau eines lärmarmen Belags alleine reiche nicht aus, da einerseits Angaben zu dessen Effizienz und Effektivität fehlten und ein solcher andererseits durch die stetige Verkehrszunahme keinen nennenswerten Beitrag leisten könne.

2.2 Der Regierungsrat hielt in seinem Beschluss fest, dass aufgrund des Einsatzes eines lärmmindernden Belags eine Lärmreduktion zu erwarten sei. Sodann werde die Funda­tionsschicht nicht ersetzt, sondern lediglich in den Bereichen der Fahrbahnverbreiterung ergänzt. Deshalb stelle das Strassenprojekt keine wesentliche Änderung der Anlage dar, und es sei keine gleichzeitige Sanierung erforderlich, sondern die von den Beschwerdeführenden verlangten Lärmschutzmassnahmen seien im separaten Lärmschutzprojekt zu untersuchen, welches aufgrund des übergeordneten Schallschutzfensterprojekts K AG sistiert, inzwischen aber wiederaufgenommen worden sei; eine öffentliche Auflage werde im 2018 erfolgen.

3.  

Die Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines Augenscheins. Ein solcher dient der Feststellung des für die Entscheidung wesentlichen Sachverhalts und erübrigt sich, wenn dieser aus den Akten hinreichend ersichtlich ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014, § 7 N. 79). Ein Augenschein wurde durch das Tiefbauamt am 27. März 2017 im Rahmen der Einigungsverhandlung und in Anwesenheit der Beschwerdeführenden vorgenommen. Da nicht davon auszugehen ist, dass ein erneuter Augenschein Wesentliches zur weiteren Erhellung des Sachverhalts beitrüge, was sich nicht bereits aus den Akten oder dem Protokoll vom 27. März 2017 ergibt, ist auf die Durchführung eines Augenscheins zu verzichten.

4.  

4.1 Nach § 14 StrG sind Strassen entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung nach den jeweiligen Erkenntnissen der Bau- und Verkehrstechnik, mit bestmöglicher Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung sowie unter Beachtung der Sicherheit, des Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer Landbeanspruchung zu projektieren; die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs, der Fussgänger, der Radfahrer sowie der Behinderten und Gebrechlichen sind angemessen zu berücksichtigen. Bei einem Strassenprojekt, wie der vorliegenden Belagsanierung und Verbreiterung der Strasse, sind die einzelnen Projektierungsgrundsätze und, da es sich um einen Sondernutzungsplan handelt, generell die weiteren Grundsätze des Raumplanungsrechts zu beachten (VGr, 20. April 2017, VB.2016.00521, E. 2.2; VGr, 10. Juni 2015, VB.2015.00093, E. 5.4).

4.2 Gemäss Art. 11 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) und Art. 7 Abs. 1 lit. a der Lärmschutz-Verordnung vom 5. Dezember 1986 (LSV) sind die von einer neuen Anlage erzeugten Emissionen zunächst im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und dürfen die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmemissionen die Planungswerte der Umgebung nicht überschreiten (Art. 25 Abs. 1 USG und Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV). Erleichterungen können nach Massgabe von Art. 25 Abs. 2 USG bis zu den Immissionsgrenzwerten gewährt werden. Nur für Strassen und andere öffentliche oder konzessionierte Anlagen sind weitergehende Erleichterungen möglich. Diesfalls müssen die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden, und zwar auf Kosten des Inhabers der lärmigen Anlage (Art. 25 Abs. 3 USG).

Als Neuanlagen gelten Anlagen, die nach Inkrafttreten des USG bewilligt bzw. erstellt wurden. Den Neuanlagen gleichgestellt sind bestehende ortsfeste Anlagen, die in konstruktiver oder funktionaler Beziehung so weit verändert werden, dass der weiterbestehende Teil der Anlage von geringerer Bedeutung erscheint als der erneuerte Teil (BGE 123 II 325 E. 4c/aa), sowie solche, die einer vollständigen Zweckänderung unterzogen werden (Art. 2 Abs. 2 LSV).

4.3 Führt der Betrieb und die Nutzung von bestehenden ortsfesten Anlagen im Sinn von Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 1 LSV zu Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte, müssen sie saniert werden (Art. 16 Abs. 1 USG; Art. 13 Abs. 1 LSV). Nach Art. 13 Abs. 2 LSV und Art. 11 Abs. 2 USG müssen diese Anlagen so weit saniert werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist. Das Ziel der Sanierung besteht in der Beseitigung bzw. Verringerung übermässiger Immissionen, also in der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte. Wäre eine Sanierung im Einzelfall unverhältnismässig, gewähren die Behörden Erleichterungen, wobei die Alarmwerte nicht überschritten werden dürfen (Art. 17 USG). Werden sanierungsbedürftige Anlagen wesentlich geändert, müssen die Lärmemissionen der gesamten Anlage mindestens so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden; die Gewährung von Erleichterungen ist erschwert (Art. 18 Abs. 1 USG und Art. 8 Abs. 2 LSV; BGE 141 II 483 E. 3.3; vgl. Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2004, Art. 25 USG N. 46–48). Soweit es sich nicht um eine wesentliche Änderung handelt, müssen dagegen lediglich die Lärmemissionen der neuen bzw. geänderten Anlageteile so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Art. 8 Abs. 1 LSV; BGE 141 II 483 E. 3.3.1).

4.4 Da das Sanierungsrecht (Art. 16–18 USG) eine Art Übergangsrecht für Tatbestände darstellt, die sich vor Inkrafttreten des Gesetzes verwirklicht haben, und für altrechtliche Anlagen eine Art Vertrauensschutz gewährleisten soll, indem die anwendbaren Vorschriften gegenüber Neuanlagen wesentlich weniger streng sind, finden diese Regelungen nur auf altrechtliche Anlagen Anwendung, die beim Inkrafttreten des Gesetzes (1. Januar 1985) den entsprechenden Lärmvorschriften schon damals nicht entsprachen. Auf altrechtliche Anlagen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des USG die Planungswerte nicht überschritten hatten und somit damals rechtmässig im Sinn des USG waren, werden – auch bei einem Umbau oder einer Erweiterung – die für Neuanlagen geltenden, strengeren Grundsätze und nicht das Sanierungsrecht angewendet. Dieses Vorgehen rechtfertigt sich im Sinne einer Gleichbehandlung mit Neuanlagen aufgrund des Vorsorgegrundsatzes (Art. 1 Abs. 2 USG) und weil diese Anlagen nicht dem Vertrauensschutz unterliegen bzw. keine vor dem 1. Januar 1985 getätigten Dispositionen beeinträchtigt werden (BGE 123 II 325, E. 4c/aa, bestätigt in BGr, 20. November 1998, 1A.111/1998, E. 3a, in: URP 1999 S. 264 ff.; BGr, 17. Juli 2007, 1A.201/2006, E. 2.5; Wolf, Art. 25 N. 40 ff., insb. N. 44 und 46; Amtliches Bulletin der Bundesversammlung, Umweltschutzgesetz, Berichterstatter Schmid, ABl 1982 II 391).

5.  

5.1 Es ist unstreitig, dass es sich bei dem vorliegenden Strassenprojekt weder um eine Neuanlage noch um eine vollständige Zweckänderung handelt. Die Beschwerdeführenden stellen sich jedoch auf den Standpunkt, dass die Strasse bei ihrer Erstellung im Jahr 1968 bzw. 1969 keinen die Planungswerte überschreitenden Lärm verursacht habe, sondern die jetzige Grenzwertüberschreitung auf eine allmähliche Zunahme der Lärmbelastung (Entwicklung des Verkehrs) zurückzuführen und die Strasse somit wie eine nicht bewilligte Neuanlage zu behandeln sei.

5.2 Die Immissionsgrenzwerte sind eingehalten, wenn der Lärm die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stört (Art. 15 USG); die Planungswerte sind eingehalten, wenn höchstens geringfügige Störungen auftreten. Die konkreten, für Strassen geltenden Immissionsgrenz- und Planungswerte hat der Bundesrat je nach geltender Empfindlichkeitsstufe mittels Verordnung festgelegt (vgl. Anhang 3 zur LSV). Demnach gelten für die sich in der Empfindlichkeitsstufe II befindende Parzelle der Beschwerdeführenden Immissionsgrenzwerte von 60 dB(A) am Tag bzw. 50 dB(A) in der Nacht sowie Planungswerte von 55 dB(A) am Tag bzw. 50 dB(A) in der Nacht.

5.3 Die G-Strasse ist als regionale Verbindungsstrasse (RVS) klassifiziert. Dies ergibt sich aus dem regionalen Richtplan M vom 7. Februar 2018 (Richtplankarte Verkehr). Als solche handelt es sich um eine Staatsstrasse von regionaler Bedeutung (§ 5 Abs. 1 StrG in Verbindung mit § 30 Abs. 4 lit. a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Die regionalen Strassen sollen eine möglichst gute Erreichbarkeit aller Versorgungseinrichtungen sichern, die für die Region von Bedeutung sind, den Zugang zu den übergeordneten Verkehrslinien öffnen und Ortskerne und Wohngebiete vom Durchgangs- und Schwerverkehr entlasten. Für die Klassifizierung als regionale Verbindungsstrasse bedarf es eines Interesses für die ganze Region und des Sicherstellens der notwendigen Verbindungen nach aussen (Bericht zum regionalen Gesamtplan M 1982, S. 23).

5.3.1 Die streitbetroffene Strasse wurde mit regionalem Gesamtplan M vom 8. Juli 1986 als regionale Verbindungsstrasse klassifiziert (Bericht zum regionalen Gesamtplan M, Revision Verkehrsplan, 1986). Bis dahin galt die G-Strasse als Gemeindestrasse im Sinn von § 5 Abs. 2 StrG.

5.3.2 Die von der G-Strasse auf dem betreffenden Abschnitt ausgehenden Lärmemissionen betragen (ohne Berücksichtigung des vorliegenden Strassenprojekts) nach einer Modellrechnung 75 dB(A) am Tag bzw. 65.2 dB(A) in der Nacht (GIS-Browser, maps.zh.ch, Karte: Strassenlärm, besucht am: 26. Oktober 2018). Die mit dem vom Tiefbauamt zur Verfügung gestellten Berechnungswerkzeug berechneten Strassenlärm-Immissionen am im Jahr 1955 erstellten und im Jahr 2004 umgebauten Wohngebäude der Beschwerdeführenden betragen etwa 64 dB(A) am Tag bzw. 54 dB(A) in der Nacht (vgl. Berechnungswerkzeug Belastung Strassenlärm, verfügbar unter https://tba.zh.ch/internet/baudirektion/tba/de/laerm/laermvorsorge/bauvorhaben/berechnungswerkzeuge/berechnunngswerkzeug_strassenlaerm.html#a-content, besucht am: 26. Oktober 2018). Die exakten Strassenlärmimmissionen sind indessen nicht bekannt, es ist jedoch unbestritten, dass die geltenden Immissionsgrenzwerte zum jetzigen Zeitpunkt überschritten sind.

5.3.3 Mangels Angaben in den Akten lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob die entsprechenden Grenzwerte bereits am 1. Januar 1985 überschritten waren. Gemäss den unbestritten gebliebenen Aussagen der Beschwerdeführenden wirkte sich der Lärm der Strasse erst etwa ab 2007 als erheblich störend aus, was dafür spricht, dass anfangs 1985 mindestens die Immissionsgrenzwerte eingehalten waren. Dass bei Inkrafttreten des USG keine Überschreitung der Planungswerte bestand, erscheint angesichts der bereits damals bestehenden Bedeutung der Strasse als Ortsverbindungsstrasse zwischen E und D bzw. den weiteren westlich gelegenen Nachbargemeinden, der Bedeutung als Zufahrtstrasse zum Spital E und zur Sportanlage L dagegen eher unwahrscheinlich. Aus der Baubewilligung vom 13. Oktober 2004 ergibt sich nichts anderes, da diese keine Feststellungen zu Lärmimmissionen trifft und nicht vollständig mit sämtlichen Beilagen vorliegt. Ob die Planungswerte bei Erstellung der Strasse in den 60er Jahren eingehalten waren, wie es die Beschwerdeführenden behaupten, spielt keine Rolle.

5.4 Es stellt sich die Frage, ob oben genannte Rechtsprechung (E. 4.4) auf das vorliegende Strassenprojekt Anwendung findet. Einerseits wurde – zumindest soweit ersichtlich – die Rechtsprechung bisher nur auf Anlagen angewendet, die beim Inkrafttreten des USG die Planungswerte (mutmasslich) nicht überschritten hatten, und andererseits ging es in der bisherigen Rechtsprechung jeweils um die Beurteilung von (früheren) funktionalen oder baulichen Änderungen an Anlagen, auf welche die Lärmzunahme hauptsächlich zurückzuführen war; ob sie auch auf die allmähliche Zunahme von Lärm ohne bauliche Änderungen (bspw. reine Zunahme des Verkehrs) anwendbar ist, hat das Bundesgericht bisher offengelassen (BGr, 21. Mai 2002, 1E.15/2001, E. 4, offengelassen, weil davon auszugehen war, dass die Immissionsgrenzwerte im Jahr 1985 möglicherweise überschritten waren).

5.5 Das Sanierungsrecht (Art. 16–18 USG) findet auf Anlagen Anwendung, die beim Inkrafttreten des USG den Umweltschutzbestimmungen nicht genügten (Art. 16 Abs. 1 USG). Zur Beurteilung ist auf den Stichtag am 1. Januar 1985 abzustellen (BGE 123 II 325 E. 4c/cc). Anlagen genügen den Umweltschutzbestimmungen bezüglich Lärm nicht, wenn sie das Mass der vorsorglichen Emissionsbegrenzung nicht einhalten (Art. 11 Abs. 2 USG) oder schädliche oder lästige Einwirkungen zur Folge haben (Art. 11 Abs. 3 USG). Ob eine Einwirkung schädlich oder lästig ist, hängt von den Immissionsgrenzwerten ab (Art. 13 Abs. 1 USG). Die Planungswerte sind tiefer als die Immissionsgrenzwerte; damit wird – ganz im Sinn des Vorsorgegrundsatzes – ermöglicht, dass im Baugebiet auch nachträglich weitere Anlagen erstellt werden können, ohne dass sofort die Schädlichkeits- oder Lästigkeitsschwelle überschritten wird. Daraus ergibt sich, dass Anlagen, welche Immissionen verursachen, die zwischen den Planungs- und Immissionsgrenzwerten liegen, – für sich alleine betrachtet – die Schädlichkeits- oder Lästigkeitsschwelle noch nicht überschreiten und demnach nicht per se den Umweltvorschriften nicht genügen (vgl. Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 ff. USG). Somit waren Anlagen, die am 1. Januar 1985 die Immissionsgrenzwerte eingehalten hatten, zu diesem Zeitpunkt grundsätzlich nicht sanierungsbedürftig und die heutige Anwendung des Sanierungsrechts erscheint fragwürdig. Problematisch wäre allerdings, auf diese Anlagen Art. 25 USG im Sinn obengenannter Rechtsprechung anzuwenden als für solche Anlagen die Planungswerte massgebend wären. Unter Berücksichtigung des Vertrauensgrundsatzes, welcher das Sanierungsrecht wesentlich prägt, ist davon auszugehen, dass auf solche Anlagen Art. 25 USG zwar analog Anwendung findet, sie allerdings bei einem späteren Umbau oder einer Erweiterung bezüglich der am 1. Januar 1985 eingehaltenen Werte privilegiert sind, d. h., dass bei einem Umbau oder einer Erweiterung wiederum das bisherige (am 1. Januar 1985 bestandene) Immissionsmass massgebend ist, weil so keine vor dem 1. Januar 1985 getätigten Dispositionen beeinträchtigt werden (Wolf, Art. 25 N. 43 und 46; vgl. auch BGr, 17. Juli 2007, 1A.201/2006, E. 2.5.1 sowie BGr, 21. Mai 2002, 1E.15/2001, E. 4, wonach eine solche Auslegung von Art. 11–25 USG immerhin nicht ausgeschlossen erscheint).

5.6 Das Bundesgericht hielt es für zweifelhaft, liess die Frage im Endeffekt aber offen, ob eine Anlage, die seit ihrem Bestehen in den 70er Jahren weder um- oder ausgebaut noch in ihrer Funktion verändert wurde, sondern wo die Lärmzunahme alleine auf eine kontinuierliche Zunahme des Verkehrs zurückzuführen war, die Bestimmungen über Neuanlagen (insb. Art. 25 USG analog) einzuhalten hatte, auch wenn davon auszugehen wäre, dass die Immissionsgrenzwerte erst nach Inkrafttreten des USG überschritten wurden (BGr, 21. Mai 2002, 1E.15/2001, E. 4). In der Lehre findet man unterschiedliche Ansichten zu dieser Frage; So ist R. Wolf der Ansicht, dass die allmähliche Zunahme der Lärmbelastung, die – wie z.B. bei der Zunahme des Verkehrs auf einer Durchgangsstrasse – nicht auf bauliche Änderungen oder eine Änderung der Nutzungsweise der Anlage zurückzuführen ist, wie eine nicht bewilligte Änderung der Anlage zu behandeln ist (Wolf, Art. 25 N. 49). Dahingegen führt H. R. Trüeb aus, dass bei einer nachfrage- oder konjunkturbedingten Steigerung der Einwirkungen das Sanierungsrecht Anwendung finden soll, da wirtschaftliche Tüchtigkeit nicht ohne Not bestraft werden sollte; sonstige Zweckänderungen sollten aber keine Sanierungspflicht auslösen, sondern wie widerrechtlich erstellte Anlagen und somit nach den Bestimmungen über Neuanlagen zu behandeln sein (Hans Rudolf Trüeb, Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, Zürich 1990, S. 22).

5.6.1 Wird eine Bewilligung für die Erstellung, Änderung oder Sanierung einer Anlage erteilt, sind die zulässigen Immissionen festzulegen. Bei Anlagen, die bereits vor 1985 Bestand hatten, ist davon auszugehen, dass die zulässigen Immissionen mit dem Inkrafttreten des USG festgesetzt wurden. Wäre auf die jetzigen Immissionen abzustellen, würde dies zu einer Ungleichbehandlung mit anderen Anlagen führen; das USG bezweckt aber, solche Ungleichheiten zu beseitigen. Sodann sollen mit den umweltrechtlichen Immissionsvorschriften gewichtige öffentliche Interessen gewahrt werden, weshalb eine strenge Auslegung der massgeblichen Rechtsgrundlagen angezeigt erscheint. Bei öffentlichen Anlagen wie einer Strasse können sodann einfacher Erleichterungen gewährt werden, und der Vertrauensschutz steht beim Gemeinwesen als Anlageninhaber nicht im Vordergrund. Eine strenge Auslegung der Rechtsgrundlagen (Art. 11 ff. USG) würde dazu führen, bei Anlagen, bei welchen die Zunahme des Lärms auf die Zunahme der Benutzer zurückzuführen ist, aufgrund einer Gleichbehandlung und des grossen öffentlichen Interesses an einem effektiven Immissionsschutz dieselben Grundsätze wie für Neuanlagen (analog) anzuwenden. Kommt hinzu, dass die allmähliche Zunahme des Verkehrs mit dem unter Art. 25 USG zu prüfenden Fall vergleichbar ist, in welchem die von einem Sportplatz ausgehenden Immissionen unter anderem auf neu gegründete Sportvereine und intensivierte Fussballtrainings zurückzuführen waren (BGr, 17. Juli 2007, 1A.201/2006, E. 2.5).

5.7 Vorliegend fällt ins Gewicht, dass die streitbetroffene Strasse im Jahr 1986 in den Status einer Staatsstrasse, insbesondere in den einer regionalen Verbindungsstrasse erhoben wurde; bis dahin galt sie als Gemeindestrasse. Als regionale Verbindungsstrasse kommt ihr regionale Bedeutung zu, sie soll die notwendigen Verbindungen sicherstellen und Ortskerne und Wohngebiete vom Durchgangs- und Schwerverkehr befreien (vgl. oben, E. 5.3.1). Damit hat eine funktionelle (Charakter-)Änderung der Strasse stattgefunden, womit die bundesgerichtliche Rechtsprechung ohnehin auf sie Anwendung findet und demnach die Bestimmungen für Neuanlagen (insb. Art. 25 USG) analog auf sie anzuwenden sind; die Anlage hat im Rahmen der Beurteilung des Strassenprojekts mindestens das dem Stand 1. Januar 1985 entsprechende Immissionsniveau und somit die Immissionsgrenzwerte (siehe oben, E. 5.3.2) einzuhalten.

6.  

6.1 Es sind die von der Anlage erzeugten Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV).

6.2 Im Rahmen des Projekts ist ein lärmarmer Belag vorgesehen, mit welchem die Emissionen reduziert werden sollten. Dem Projekt sind allerdings keine Angaben zu entnehmen, mit welchen Immissionen nach erfolgtem Einbau zu rechnen ist. Einzig einer Aktennotiz des Tiefbauamts zur Rentabilität einer Lärmschutzwand lassen sich die auf dem Grundstück der Beschwerdeführenden zu erwartenden Immissionen (unter Berücksichtigung einer Pauschalreduktion aufgrund des lärmarmen Belags) entnehmen: Demnach dürften die Immissionen auf dem Grundstück der Beschwerdeführenden 61.4–61.7 dB(A) am Tag bzw. 52.6–53.2 dB(A) in der Nacht betragen, wodurch die Immissionsgrenzwerte gemäss Anhang 3 zur LSV nach wie vor überschritten wären.

6.3 Zur Einhaltung des Immissionsniveaus zur Zeit des Inkrafttretens des USG wären weitergehende Massnahmen notwendig oder es wären Erleichterungen zu beantragen gewesen (Art. 11 Abs. 3 USG und Art. 25 Abs. 2 USG). Dass solche im Rahmen des Projekts beantragt bzw. gewährt wurden, ist nicht ersichtlich. Somit ist davon auszugehen, dass der projektierte Strassenabschnitt nach erfolgter Projektausführung den Vorgaben des USG nicht entspricht.

6.4 Die Angelegenheit ist deshalb mit der Anweisung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen, für den vom Projekt betroffenen Strassenabschnitt weitere Sachverhaltsabklärungen (insbesondere im Sinn von Art. 36 LSV) zu tätigen und allenfalls im Sinn der Erwägungen Lärmschutzmassnahmen im Bereich des Grundstücks der Beschwerdeführenden oder die Beantragung von Erleichterungen zu prüfen.

7.  

Die Beschwerdeführenden obsiegen überwiegend; ihr teilweises Unterliegen fällt nicht ins Gewicht. Dementsprechend sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner ist ferner zu verpflichten, den Beschwerdeführenden für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung in der Höhe von insgesamt Fr. 3'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Für das Einspracheverfahren ist keine Parteientschädigung geschuldet (§ 17 Abs. 1 VRG).

8.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrates vom 23. August 2017 in Dispositiv Ziffer I. und II. soweit aufgehoben, als der Antrag der Beschwerdeführenden abgewiesen wurde. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen zur Prüfung der Gewährung von geeigneten Lärmschutzmassnahmen im Bereich des Grundstücks an der G-Strasse 01 in E (Kat. Nr. 02) an den Regierungsrat zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    500.--     Zustellkosten,
Fr. 4'500.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer von 8 % auf den Betrag von Fr. 2'200.- und 7,7 % auf den Betrag von Fr. 800.-) zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …