Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2017.00683

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 4. Oktober 2018

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Nicole Bürgin.

 

 

 

In Sachen

 

 

 

Kanton Tessin, vertreten durch den Staatsrat,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Kanton Zürich, vertreten durch die Sicherheitsdirektion,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Sozialhilfe (Kostenersatz nach Art. 14 ZUG),

hat sich ergeben:

I.  

A. A wurde von ihrem Sohn am 16. Februar 2013 bei der Einwohnerkontrolle B angemeldet, nachdem er sie Tags zuvor in ihrer früheren Wohnsitzgemeinde C (TI) abgemeldet hatte. Am 14. März 2013 trat A direkt von der Klinik E ins Zentrum J in B ein. Das Zentrum J forderte für ihren Aufenthalt eine subsidiäre Kostengutsprache ein, die von der Abteilung Soziales+Alter der Gemeinde B am 29. April 2013 erteilt wurde.

B. Am 13. März 2014 beantragte der Sohn als Vertreter von A bei der Gemeinde B Sozialhilfeleistungen. Im Rahmen der Bearbeitung des Gesuchs wurde festgestellt, dass A nie bei ihrem Sohn in B gewohnt hatte, sondern nach verschiedenen Klinikaufenthalten in G, H und E direkt ins Zentrum J eingetreten war. Mit Beschluss vom 19. Juni 2014 trat die Sozialbehörde auf das Gesuch mangels Zuständigkeit nicht ein, da A ihren Unterstützungswohnsitz nach wie vor in C (TI) habe. Ein dagegen erhobener Rekurs wurde vom Bezirksrat I am 18. März 2015 abgewiesen.

C. Im April 2015 teilte A dem Sozialamt der Gemeinde C (TI) den Entscheid des Bezirksrats I mit und ersuchte sinngemäss um wirtschaftliche Hilfe. Mit Schreiben vom 9. Juni 2015 informierte sie der Kanton Tessin, dem das Gesuch weitergeleitet worden war, dass auf ihr Gesuch nicht eingetreten werde, weil sie seit 2013 Wohnsitz in einer Zürcher Gemeinde habe.

D. Aus dem in der Zwischenzeit vom Zentrum J gegen A eingeleiteten Betreibungsverfahren wegen offener Rechnungen für Betreuungs- und Hotelleriekosten resultierte ein Verlustschein in der Höhe von Fr. 59'187.43. Mit Beschluss vom 18. Juni 2015 entschied die Sozialbehörde, dass die Gemeinde B diesen Verlustschein aufgrund der subsidiären Kostengutsprache zu begleichen (Dispositiv-Ziff. 1) und die Kosten der Gemeinde C (TI) in Rechnung zu stellen habe (Dispositiv-Ziff. 2). Ferner wurde die Abteilung Soziales+Alter angewiesen, die subsidiäre Kostengutsprache rückwirkend zu widerrufen (Dispositiv-Ziff. 3 Satz 1) und das Zentrum J zu informieren, dass die Gemeinde B nicht mehr subsidiär für die Hotellerie- und Betreuungskosten aufkomme, da die Zuständigkeit bei C (TI) liege (Dispositiv-Ziff. 3 Satz 2). Am 13. Januar 2016 hiess der Bezirksrat I einen dagegen erhobenen Rekurs teilweise gut, hob Dispositiv-Ziff. 2 und Dispositiv-Ziff. 3 Satz 2 auf und wies die Sozialbehörde an, bezüglich der aus dem Verlustschein resultierenden Kosten eine Unterstützungsanzeige via Kantonales Sozialamt an den Kanton Tessin zu stellen.

E. Am 8. März 2016 sandte die Gemeinde B dem Kantonalen Sozialamt eine Notfall-Unterstützungsanzeige i.S.v. Art. 30 des Zuständigkeitsgesetzes vom 24. Juni 1977 (ZUG) samt Beilagen zu. Danach hat die Gemeinde B einen weiteren Verlustschein in der Höhe von Fr. 20'875.85 beglichen und übernimmt laufend die Kosten die für A im Zentrum J anfallenden ungedeckten Kosten. Das Kantonale Sozialamt Zürich leitete die Unterstützungsanzeige am 14. März 2016 an die Fürsorgestelle des Kantons Tessin weiter. Nachdem das Kantonale Sozialamt erfahren hatte, dass die Unterlagen nicht angekommen waren, übermittelte es die Unterstützungsanzeige samt Beilagen am 22. Juni 2016 per Mail.

F. Ebenfalls per Mail erhob der Kanton Tessin am 5. Juli 2016 Einsprache gegen die Notfall-Unterstützungsanzeige. Mit Verfügung vom 12. September 2017 wies das Kantonale Sozialamt Zürich die Einsprache in Anwendung von Art. 34 Abs. 1 ZUG ab. Verfahrenskosten erhob es keine.

II.  

Mit Beschwerde vom 11. Oktober 2017 beantragte der Kanton Tessin dem Verwaltungsgericht, die Beschwerde gutzuheissen, Dispositiv-Ziff. 1 des Einspracheentscheids vom 12. September 2017 des Kantonalen Sozialamts Zürich aufzuheben, die Einsprache vom 5. Juli 2017 gutzuheissen und die Unterstützungsanzeige des Sozialamts des Kantons Zürich bzw. der Gemeinde B an das Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (Fürsorgestelle des Kantons Tessin) abzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.

Innert der angesetzten Nachfrist reichte der Kanton Tessin eine mit Originalunterschrift versehene Beschwerdeschrift ein. Der Kanton Zürich, vertreten durch das Kantonale Sozialamt Zürich, schloss in seiner Beschwerdeantwort vom 29. November 2017 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Da der infrage stehende Sachverhalt eine sozialhilferechtliche Streitigkeit betrifft und eine interkantonale Dimension aufweist, kommt das Zuständigkeitsgesetz zur Anwendung. Der Einspracheentscheid vom 12. September 2017 stützt sich auf Art. 34 Abs. 1 ZUG. Nach Art. 34 Abs. 2 ZUG wird der die Einsprache abweisende Beschluss des fordernden Kantons rechtskräftig, wenn der einsprechende Kanton nicht binnen 30 Tagen nach Empfang bei der zuständigen richterlichen Behörde des Kantons Beschwerde erhebt. Der vorliegend angefochtene Einspracheentscheid des Kantonalen Sozialamts bildet damit eine letztinstanzliche Verwaltungsanordnung, gegen die gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden kann. Folglich ist dieses zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. VGr, 24. August 2016, VB.2015.00418, E. 1.1).

1.2 Der Beschwerdegegner verlangt vom Beschwerdeführer die Übernahme der durch die Gemeinde B übernommenen Kosten für die Notfall-Unterstützung von A ab 14. März 2013, d. h. die Kosten der Verlustscheine von Fr. 59'187.43 und Fr. 20'875.85 sowie weitere, laufend anfallende und von der Gemeinde B übernommene Aufenthaltskosten. Damit übersteigt der Streitwert des vorliegenden Verfahrens den Betrag von Fr. 20'000.-, weshalb die Streitigkeit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.3 Die Akten von A (Geschäft Nr. 01 des Kantonalen Sozialamts Zürich) wurden mit Präsidialverfügung vom 26. Oktober 2017 beigezogen.

2.  

2.1 Das Zuständigkeitsgesetz bestimmt, welcher Kanton für die Unterstützung einer bedürftigen Person, die sich in der Schweiz aufhält, zuständig ist, und regelt den Ersatz von Unterstützungskosten unter den Kantonen (Art. 1 Abs. 1 und 2 ZUG). Die Unterstützung einer bedürftigen Person obliegt grundsätzlich dem Wohnkanton (Art. 12 Abs. 1 ZUG; Art. 20 Abs. 1 ZUG) oder ausnahmsweise, wenn die bedürftige Person keinen Unterstützungswohnsitz hat oder ausserhalb ihres Wohnkantons auf sofortige Hilfe angewiesen ist, dem Aufenthaltskanton (sogenannte Notfallhilfe; Art. 12 Abs. 2; Art. 13 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 2 ZUG). Der Wohnkanton hat dem Aufenthaltskanton die Kosten der notwendigen und der in seinem Auftrag ausgerichteten weiteren Unterstützung sowie die Kosten für die Rückkehr der unterstützten Person an den Wohnort zu vergüten (Art. 14 Abs. 1 ZUG). Diese Regelung bewahrt den Aufenthaltskanton davor, die finanziellen Konsequenzen der Notfallunterstützung selber tragen zu müssen, wodurch ein rascher Entscheid im Sinn einer sach- und zeitgerechten Hilfeleistung erleichtert wird (BBl 1989 I 49 ff., 65).

Zur Geltendmachung des Ersatzanspruchs hat der Aufenthaltskanton dem kostenersatzpflichtigen Wohnkanton sobald als möglich anzuzeigen, dass er einer bedürftigen Person Notfallhilfe leistet oder geleistet hat, und dass er Kostenersatz beansprucht (sog. Unterstützungsanzeige; Art. 30 ZUG).

2.2  

2.2.1 Als Wohnkanton wird derjenige Kanton bezeichnet, in dem sich die unterstützungsbedürftige Person mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält; hier hat sie ihren Unterstützungswohnsitz (Art. 4 Abs. 1 ZUG; vgl. BGE 139 V 433 E. 3.2.1 mit Hinweis). Die polizeiliche Anmeldung gilt als Wohnsitzbegründung, wenn nicht nachgewiesen ist, dass der Aufenthalt schon früher oder erst später begonnen hat oder nur vorübergehender Natur ist (Art. 4 Abs. 2 ZUG).

2.2.2 Gemäss Art. 5 ZUG begründet der Aufenthalt in einem Heim, einem Spital oder einer anderen Einrichtung keinen Unterstützungswohnsitz. Der bestehende Unterstützungswohnsitz besteht beim Eintritt in ein Heim, ein Spital oder in eine andere Einrichtung fort (Art. 9 Abs. 3 ZUG). Auch der freiwillige Eintritt in ein Heim schliesst die Wohnsitzbegründung aus. Diese Regelung dient unter anderem dem Schutz der Standortkantone und soll dabei den Anreiz nach kantonsexterner Unterbringung unterstützungsbedürftiger Personen verringern (BGE 138 V 23 E. 3.1.3; Werner Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [ZUG], Zürich 1994, Rz. 109). Die Regelung von Art. 5 und Art. 9 ZUG geht derjenigen von Art. 4 Abs. 2 ZUG grundsätzlich vor. Der Unterstützungswohnsitz kann sich damit insbesondere bei Heiminsassen vom Ort der tatsächlichen Anwesenheit unterscheiden (BGr, 7. November 2014, 8C_530/2014, E. 3.2, mit weiteren Hinweisen).

2.2.3 Ein Heimaufenthalt führt jedoch nicht dazu, dass der Unterstützungswohnsitz praktisch nicht mehr ändern kann. Hat die unterstützungsbedürftige Person ihre Beziehungen zum bisherigen Kanton abgebrochen und in subjektiver wie objektiver Hinsicht ein neues Verhältnis zu einem anderen Kanton begründet, kann der Unterstützungswohnsitz trotz ununterbrochenen Heimaufenthalts wechseln. Dabei kommt es jedoch auf die Umstände des Einzelfalls an, etwa wenn die wichtigsten Bezugspersonen in einen anderen Kanton wechseln und die unterstützungsbedürftige Person ihnen vorwiegend aus familiären und nicht nur medizinischen Gründen durch einen Heimwechsel folgt (BGr, 10. Juli 2007, 2A.714/2006, E. 3.3; 24. September 2010, 8C_79/2010, E. 7.2).

3.  

3.1 Nicht umstritten und zutreffend ist vorliegend, dass A bedürftig i. S. v. Art. 2 ZUG war, dass die Leistungen der Gemeinde B Unterstützungsleistungen i. S. v. Art. 3 ZUG darstellen, dass es sich beim Zentrum J um ein Heim i. S. v. Art. 5 und Art. 9 Abs. 3 ZUG handelt sowie dass die Unterstützung Bedürftiger die Kostenersatzpflicht des Wohnkantons auslöst (Art. 14 Abs. 1 ZUG). Strittig und zu prüfen ist indessen, ob der Unterstützungsfall dem Beschwerdeführer rechtzeitig i. S. v. Art. 30 ZUG angezeigt wurde und in welchem Kanton sich der unterstützungsrechtliche Wohnsitz von A befand bzw. befindet.

3.2 Der Beschwerdeführer rügt, der Unterstützungsfall sei ihm entgegen Art. 30 ZUG erst mit grosser Verspätung angezeigt worden.

Das ZUG schreibt für die Erstattung der Unterstützungsanzeige keine bestimmte Frist vor. Der Aufenthaltskanton soll dem kostenersatzpflichtigen Kanton den Unterstützungsfall "sobald als möglich" anzeigen. Dem Wortlaut ist zu entnehmen, dass die (bedürftige) Person tatsächlich unterstützt worden sein muss, weshalb Unterstützungsfälle dem Wohnkanton nicht umgehend nach Eingang eines Gesuches um subsidiäre Kostengutsprache, sondern lediglich möglichst bald nach definitivem Feststehen einer nötigen Unterstützung bzw. nach tatsächlich erfolgten Sozialhilfeleistungen gemeldet werden müssen (vgl. Zeitschrift für Sozialhilfe [ZeSo] 2004 S. 75 f.). Vorliegend hatte die Gemeinde B die erste tatsächliche Sozialhilfeleistung am 18. Juni 2015 unter Weiterverrechnung an C beschlossen. Dagegen ergriff die Gemeinde C Rekurs, der am 13. Januar 2016 entschieden wurde. Bereits vor diesem Hintergrund kann die Notfall-Unterstützungsanzeige vom 14. März 2016 nicht als verspätet betrachtet werden. Hinzu kommt, dass es sich vorliegend nicht um einen klassischen Fall der Notfallunterstützung nach Art. 30 ZUG handelt. Vielmehr liegt ein interkantonaler negativer Kompetenzkonflikt vor, für dessen Klärung das ZUG kein spezielles Verfahren kennt. Diese Lücke ist durch (analoge) Anwendung von Instrumenten, die das ZUG zur Verfügung stellt, zu füllen (vgl. SKOS, Kommission Rechtsfragen, Negative Kompetenzkonflikte im interkantonalen Bereich, Januar 2012). Da sich der negative Kompetenzkonflikt nicht zulasten der betreffenden Person auswirken darf, hat im Kanton Zürich die Aufenthaltsgemeinde die bedürftige Person einstweilen und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht zu unterstützen (Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, Kap. 3.3.03, Ziff. 4, 28. September 2018; vgl. BGr, 27. Oktober 2000, 2A.55/2000, E. 4b). Zur Geltendmachung des Kostenersatzes und damit verbunden zur Klärung der Zuständigkeit ist nach Aufnahme der Unterstützung zuhanden des mutmasslichen Wohnkantons eine (Notfall-)Unterstützungsanzeige in sinngemässer Anwendung von Art. 30 ZUG einzureichen.

Mangels gesetzlicher Regelung des Verfahrens bei interkantonalen Kompetenzkonflikten, insbesondere mangels gesetzlicher (Verwirkungs-)Frist zur Geltendmachung des Kostenersatzanspruchs sowie vor dem Hintergrund, dass die Unterstützungsanzeige vorliegend binnen weniger als einem Jahr seit der ersten tatsächlichen Leistung von Sozialhilfe gestellt wurde, ist keine die Kostenersatzpflicht des Beschwerdeführers ausschliessende Nachlässigkeit des Beschwerdegegners gegeben. Hinzu kommt, dass sich der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde mit der vorinstanzlichen Begründung der Rechtzeitigkeit der Unterstützungsanzeige in keiner Weise auseinandergesetzt hat, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.

3.3 A hatte ihren Unterstützungswohnsitz unbestrittenermassen in C. Im Dezember 2012 erkrankte A, musste in G hospitalisiert und anschliessend in Reha-Kliniken in H und E betreut werden. Dass diese Aufenthalte in Spitälern und Kliniken gemäss Art. 5 und Art. 9 Abs. 3 ZUG keinen Unterstützungswohnsitz zu begründen vermögen, ist unbestritten. Genau gleich verhält es sich mit der anschliessenden Verlegung von A am 14. März 2013 zufolge ihres verschlechterten Gesundheitszustands ins Zentrum J nach B, handelt es sich doch beim Zentrum J wiederum um ein Heim i. S. v. Art. 5 und Art. 9 Abs. 3 ZUG. Das heisst, Art. 9 Abs. 1 ZUG kommt nicht zum Tragen, weshalb der Unterstützungswohnsitz in C mit dem Wegzug von A nicht beendet wurde. Daran vermag auch die Anmeldung von A vom 16. Februar 2013 bei der Einwohnerkontrolle B nichts zu ändern. Zwar gilt die polizeiliche Anmeldung als Wohnsitzbegründung (Art. 4 Abs. 2 ZUG), jedoch nur unter der Voraussetzung, dass sich die Person mit der Absicht dauernden Verbleibens im Kanton aufhält (Art. 4 Abs. 1 ZUG). Vorliegend mangelt es jedoch am tatsächlichen Aufenthalt in B vor dem Eintritt ins Zentrum J. Denn die Begründung des Unterstützungswohnsitzes setzt nicht nur subjektiv den Wunsch, in einer bestimmten Gemeinde zu wohnen voraus, sondern zusätzlich einen objektiv tatsächlichen Aufenthalt an diesem Ort. Eine solche Verlegung des Lebensmittelpunkts nach B vor dem Eintritt ins Zentrum J wird indes weder behauptet noch in irgendeiner Art und Weise belegt oder gibt es hierfür Hinweise in den Akten. Seit dem 14. März 2013 hält sich A zwar tatsächlich im Kanton Zürich, in B, auf. Da sie sich allerdings in einem Heim i. S. v. Art. 5 und Art. 9 Abs. 3 ZUG aufhält, führt dies ungeachtet des tatsächlichen Aufenthalts mit allfälliger Absicht dauernden Verbleibens gemäss den genannten ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmungen – bisweilen im Unterschied zu Art. 26 ZGB (vgl. z. B. BGE 137 II 122 E. 3.6) – nicht zur Begründung eines Unterstützungswohnsitzes im Kanton Zürich. Der Gesetzgeber nahm bewusst in Kauf, dass eine freiwillig in ein Heim eintretende und am Ort des Heims zivilrechtlichen Wohnsitz begründende Person ihren Unterstützungswohnsitz weiterhin dort hat, wo sie vor dem Heimeintritt ihren Lebensmittelpunkt hatte (Thomet, Rz. 109 und Rz. 153).

Auszugehen ist mithin von dem – immerhin im Gesetz (Art. 5 und Art. 9 Abs. 3 ZUG) festgeschriebenen – Grundsatz, dass der Heimeintritt weder wohnsitzbegründende noch wohnsitzbeendende Wirkung entfaltet. Eine Ausnahme hiervon rechtfertigt sich nur unter besonderen Umständen. Der Beschwerdeführer beruft sich hierzu auf ein Urteil des Bundesgerichts vom 10. Juli 2007 (2A.714/2006; vgl. auch oben E. 2.2.3). Solche aussergewöhnlichen Umstände liegen jedoch nicht vor. Wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, ist A nicht nach einem Wohnsitzwechsel ihrer Angehörigen diesen in den Kanton Zürich gefolgt. Vielmehr lebte ihr Sohn schon zuvor in B, was A jedoch nicht dazu bewog, in den Kanton Zürich zu ziehen. Ob sie bereits vor ihrem Schlaganfall und der nachfolgenden Hospitalisierung plante, nach B zu ziehen, ist fraglich, zumal konkrete objektiv wahrnehmbare Schritte, einen solchen Plan in die Tat umzusetzen, fehlen. Der Beschwerdeführer beruft sich auf den vorinstanzlichen Entscheid, der seinerseits auf den Beschluss des Bezirksrats vom 18. März 2015 verweist. Dort wird festgehalten, dass die Absicht von A klar gewesen sei, dass sie zu ihrem Sohn in den Kanton Zürich ziehen wollte. Eingangs derselben Erwägung wird indessen ausgeführt, dass sich A laut Rekurs ihres Sohns 2013 – d. h. nach ihrem Schlaganfall im Dezember 2012 und der Hospitalisierung – entschieden haben soll, für den Rest ihres Lebens in seine Nähe zu ziehen und ihren Lebensmittelpunkt dorthin zu verlegen. Gemäss der gleichen Erwägung wurde A zufolge verschlechterten Gesundheitszustands ins Zentrum J nach B verlegt. Somit waren es die gesamten, insbesondere auch die gesundheitlichen Umstände und nicht ausschliesslich oder in erster Linie familiäre Gründe, die dazu führten, dass A sich nun im Zentrum J aufhält.

Diese Gesamtumstände rechtfertigen es nicht, im vorliegenden Fall von einer ausnahmsweisen Begründung eines Unterstützungswohnsitzes durch Heimeintritt – in Abweichung von Art. 5 bzw. Art. 9 Abs. 3 ZUG – auszugehen. Der Unterstützungswohnsitz verbleibt somit auch unter Berücksichtigung der Ausnahme in besonderen Fällen im Kanton Tessin.

Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, der Höchstbetrag für die Unterbringung in einem Pflegeheim im Kanton Tessin betrage Fr. 84.- pro Tag, ist darauf nicht abzustellen, sind doch die tatsächlich anfallenden Kosten im Zentrum J zu begleichen.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, und es steht ihm keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; § 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner hat keine Parteientschädigung beantragt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 6'100.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an …