Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2017.00728

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 20. September 2018

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichterin Beryl Niedermann, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinderat X,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend polizeiliche Meldepflicht/Wohnsitz,

 

 

 

hat sich ergeben:

I.  

A ist seit 26. September 2003 in X als Wochenaufenthalter gemeldet und bewohnt seither dort zusammen mit seiner Ehefrau eine Liegenschaft an der D-Strasse 01, deren Eigentümer die Eheleute sind. Als Grund für die Anmeldung als Wochenaufenthalter gab er gegenüber der Gemeinde X am 7. Oktober 2003 an, er sei Gemeinderat in der Gemeinde Y (SG) und müsse deshalb aus politischen Gründen in dieser Gemeinde Wohnsitz haben.

Mit Verfügung vom 21. Dezember 2016 verweigerte die Einwohnerkontrolle der Gemeinde X A die Verlängerung der Wochenaufenthaltsbewilligung und wies ihn an, sich per 1. Januar 2017 unter Abgabe des Heimatscheins und des Krankenkassenversicherungsnachweises als Niederlasser anzumelden.

Gegen diese Verfügung erhob A am 10. Januar 2017 Einsprache, wobei ihm die Frist zur Begründung der Einsprache bis Ende Februar 2017 erstreckt wurde. Die Einsprache wurde vom Gemeinderat X am 10. April 2017 abgewiesen.

II.  

Den hiergegen am 17. Mai 2017 erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat F am 28. September 2017 ab.

III.  

Mit Beschwerde vom 2. November 2017 gelangte A an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und es sei ihm die Wochenaufenthaltsbewilligung bis auf Weiteres zu verlängern, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Staates.

Der Bezirksrat F beantragte am 9. November 2017 vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, wie auch der Gemeinderat X mit Vernehmlassung vom 22. November 2017. Am 30. November 2017 reichte A dem Verwaltungsgericht noch einmal eine Stellungnahme ein, mit welcher er an seinen Anträgen festhielt.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Beschwerdevoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Art. 3 des Bundesgesetzes über die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister vom 23. Juni 2006 (Registerharmonisierungsgesetz, RHG; SR 431.02) definiert gesamtschweizerisch die Begriffe der Niederlassungsgemeinde (lit. b) und der Aufenthaltsgemeinde (lit. c). Diese für die ganze Schweiz geltende Einheitsdefinition stützt sich auf die Begriffsbestimmung des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB) sowie auf die Praxis der Kantone und Gemeinden (Botschaft vom 23. November 2005 zur Harmonisierung amtlicher Personenregister, BBl 2006 427 ff., 457).

In Umsetzung des RHG wurden im Kanton Zürich die Bestimmungen des alten Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (aGG) über das Melde- und Einwohnerregisterwesen in das Gesetz über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG; LS 142.2) überführt, welches am 1. Januar 2016 in Kraft trat.

§ 1 MERG definiert die Begriffe "Niederlassung" und "Aufenthalt" im Einklang mit Art. 3 lit. b und c RHG. Niederlassung bedeutet nach § 1 lit. a MERG, dass sich eine Person in der Absicht des dauernden Verbleibens in einer Gemeinde aufhält, um dort den für Dritte erkennbaren Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen. Aufenthalt liegt nach § 1 lit. b MERG vor, wenn sich eine Person zu einem bestimmten Zweck ohne Absicht des dauernden Verbleibens mindestens während dreier Monate innerhalb eines Jahres in einer Gemeinde aufhält.

2.2 Die Frage der Niederlassung betrifft das polizeiliche Domizil. Davon zu unterscheiden sind der zivilrechtliche Wohnsitz und Spezialwohnsitze wie das Steuerdomizil, der politische Wohnsitz, Sozialleistungswohnsitz und andere mit eigenständigen Anknüpfungspunkten (BGr, 23. August 2012, 2C_173/2012, E. 3.2, mit weiteren Hinweisen).

Wenn sich eine Person regelmässig an mehreren Orten aufhält, so bestimmt sich der Ort ihrer Niederlassung in der Regel nach denselben Merkmalen wie der zivilrechtliche Wohnsitz. Massgebendes Kriterium ist grundsätzlich in beiden Fällen die Absicht des dauernden Verbleibens bzw. der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen (Art. 3 RHG; Art. 23 ZGB; § 1 MERG; § 23 Abs. 1 aGG). Wenn Arbeitsort und Wohnort auseinanderfallen, gilt der Wohn­ort als Niederlassung, wenn eine Person mehr oder weniger regelmässig dahin zurückkehrt, jedenfalls bei täglicher, aber auch bei wöchentlicher Rückkehr. Der Arbeitsort hat Vorrang bei stärkerer persönlicher Bindung, z. B. wenn sich dort die persönlichen Effekten befinden oder die Freizeit mehrheitlich dort verbracht wird (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 32 N. 1.2, 1.4 und 1.4.2 f.; VGr, 24. August 2016, VB.2016.00195, E. 2.3). Die Anmeldung hat somit am Ort zu erfolgen, zu dem die engsten Beziehungen bestehen, wofür objektive Merkmale und nicht die subjektive Verbundenheit mit einem Ort ausschlaggebend sind. Sowohl die Absicht des dauernden Verbleibens an einem Ort wie auch der Lebensmittelpunkt einer Person müssen sich durch feststellbare Sachverhalte erhärten lassen (VGr, 22. September 2011, VB.2011.00362, E. 2.2). Massgebend ist der Ort, an dem sich der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen befindet (vgl. BGE 125 III 100 E. 3).

3.  

3.1 Die Vorinstanz erwog, der Beschwerdeführer bewohne mit seiner in X niedergelassenen Ehefrau ein eigenes Haus und arbeite in F in leitender Stellung. Sein steuerlicher Wohnsitz befinde sich in X. Es sei daher im Sinn einer natürlichen Vermutung davon auszugehen, dass sich der gemeinsame Freundeskreis des Ehepaars in X/F befinde. Im elektronischen Telefonbuch der Schweiz sei der Beschwerdeführer nur in X registriert. Er bringe damit zum Ausdruck, dass dies der Ort sei, an dem er auch von Dritten anzusprechen sei. Es sei damit davon auszugehen, dass sich der Beschwerdeführer mit der Absicht des dauernden Verbleibens in X aufhalte und sich dort auch sein Lebensmittelpunkt befinde. Es sei zwar von einer engen Verbundenheit mit Y auszugehen, dies sage aber noch nichts über die Absicht dauernden Verbleibens aus und objektiv betrachtet sei die Beziehung zu X stärker zu gewichten.

3.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, für den persönlichen Lebensmittelpunkt seien vornehmlich die emotionalen Aspekte entscheidend. Auch der Freundeskreis der Ehefrau des Beschwerdeführers befinde sich in Y. Der Beschwerdeführer arbeite in F und kehre jeweils nur über Mittag oder am Abend ins Eigenheim seiner Ehefrau zurück. Da er an den Wochenenden und mindestens einmal in der Woche in Y sei, sei X nicht mehr als eine blosse Schlafgemeinde, mit der er keine besondere Beziehung unterhalte. Dem Eintrag im Telefonregister komme im Handy- und Internetzeitalter keine grosse Bedeutung zu. Mit Bezug auf den Lebensmittelpunkt sei Y stärker zu gewichten als X, zumindest seien aber die beiden Gemeinden gleichwertig, weshalb eine Ausnahme vom "einheitlichen Wohnsitz" zu machen sei, zumal X finanziell keinerlei Einbussen erleide. Bei einem Wohnsitz in X verlöre der Beschwerdeführer hingegen sein Stimm- und Wahlrecht in Y, welches im Zusammenhang mit seinen Verwaltungsratssitzen wichtig und bedeutsam sei. Sodann würde sein Wohneigentum in Y zur Zweitwohnung degradiert, was finanzielle Nachteile nach sich ziehen könne.

3.3 Der Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, blosse Wochenendaufenthalter begründeten in der Regel keine Niederlassung. Bei Ehepaaren liege der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen normalerweise am Familienwohnsitz – also dort, wo sich das Ehepaar zusammen mehrheitlich aufhalte, der Erwerbstätigkeit oder einer Ausbildung nachgehe. Angesichts dieser Tatsachen lasse sich erkennen, dass sich der Lebensmittelpunkt des Beschwerdeführers gesamt und objektiv betrachtet in X befinde. Es komme bei der Feststellung des Lebensmittelpunkts nicht auf den subjektiven Willen der Betroffenen an, sondern auf die Gesamtheit der auch für Drittpersonen erkennbaren Beziehungen. Wer in einer Gemeinde mit Frau und Kindern wohne und dort arbeite, habe dort seine Niederlassung, selbst wenn er sich an Wochenenden und für gelegentliche Arbeiten in sein Ferienhaus zurückziehe. Der Wohnort gelte als Niederlassung, wenn eine Person mehr oder minder regelmässig dahin zurückkehre, selbst wenn dies nicht lückenlos der Fall sei. Der Arbeitsort habe Vorrang bei stärkerer persönlicher Bindung, z. B. wenn sich dort die persönlichen Effekten befänden, die Freizeit mehrheitlich dort verbracht und die private Korrespondenz dahin adressiert werde. Dies gelte besonders dann, wenn eine Person am Arbeitsort zusammen mit dem Ehepartner eine Wohnung bewohne. Wenn der Beschwerdeführer in Y weiterhin sein Stimm- und Wahlrecht ausüben wolle, so gebe es die Möglichkeit, dort einen anderen Ausweis als den Heimatschein zu hinterlegen, womit er unter dem Nachweis, dass er in X nicht ins Stimmregister eingetragen sei, politischen Wohnsitz erwerben könne.

4.  

4.1 Der Beschwerdeführer bewohnt in X seit dem Jahr 2003 zusammen mit seiner dort niedergelassenen Ehefrau ein Eigenheim und geht von dort aus seiner Arbeit als leitender Angestellter in F nach. Gemäss dem sich in den Akten befindlichen Auszug aus dem GIS vom 16. März 2017 trifft es nicht zu, dass es sich bei der Liegenschaft an der D-Strasse 01 um das "Eigenheim der Ehefrau" handelt, wie der Beschwerdeführer in der Beschwerde ausführt. Vielmehr ist auch der Beschwerdeführer selber als (Mit-)Eigentümer eingetragen.

In Y verbringt er die Wochenenden und nach eigenen Angaben einen Tag pro Woche, an welchem er seinen Aufgaben aus Ämtern in zwei Verwaltungsräten nachgeht. Es befinden sich damit sowohl die Kernfamilie des Beschwerdeführers wie auch sein Arbeitsort in bzw. in der Umgebung von X. Die natürliche Vermutung geht somit dahin, dass sich der Ort des tatsächlichen und dauernden Verbleibens des Beschwerdeführers in X befindet.

Dieser Vermutung steht gegenüber, dass der Beschwerdeführer in Y im Tourismusbereich aktiv ist, indem er Einsitz in zwei Verwaltungsräte hat; dass er sich nach eigenen Angaben an den Wochenenden und an einem Tag pro Woche in Y aufhält sowie dass sich das Elternhaus und nach Angaben des Beschwerdeführers der Freundeskreis des Ehepaares dort befinden und die Geschwister des Beschwerdeführers in der Nähe von Y leben.

4.2 Bei der natürlichen Vermutung wird aufgrund von Indizien mittels Wahrscheinlichkeitsüberlegungen und aufgrund der Lebenserfahrung auf eine nicht direkt bewiesene Tatsache geschlossen, welche die Behörde als wahr vermuten und ohne weitere Abklärungen ihrem Entscheid zugrunde legen darf. Es geht dabei nicht um die Frage, ob sich eine rechtserhebliche Tatsache verwirklicht hat oder nicht, sondern lediglich darum, ob eine beweismässige Abklärung vorzunehmen ist. Aus diesem Grund muss die Vermutung bereits dann als entkräftet gelten, wenn der Gegenbeweis erbracht wird. Daraus ergibt sich, dass bei Bestehen von Anhaltspunkten, welche gegen die vermutete Tatsache sprechen, diese näher zu prüfen und zu gewichten sind. Es geht dabei darum festzustellen, ob die gegen die natürliche Vermutung vorgebrachten Anhaltspunkte überzeugen und stärker sind als die Vermutung. Aufgrund von Indizien ist demnach eine sorgfältige Berücksichtigung und Gewichtung sämtlicher Berufs-, Familien- und Lebensumstände vorzunehmen. Die Entkräftung der natürlichen Vermutung setzt somit nicht den lückenlosen Nachweis klar definierter abweichender Indizien voraus. Es muss vielmehr genügen, wenn Anhaltspunkte für den Wochenendwohnort in einer Weise nachgewiesen werden, die so gewichtig und überzeugend sind, dass sie geeignet sind, die Domizilvermutung zu entkräften (VGr, 22. September 2011, VB.2011.00362, E. 4.4 mit weiteren Hinweisen).

4.3 Somit ist der Beschwerdeführer bezüglich der Entkräftung der Vermutung, dass sich sein Lebensmittelpunkt in X befinde, insoweit mitwirkungspflichtig, als es ihm obliegt, dem Gericht genügend Anhaltspunkte hierfür zu unterbreiten.

Der Beschwerdeführer ist Verwaltungsratspräsident der G AG und Verwaltungsrat der H AG. Er führte im vorinstanzlichen Verfahren aus, da diese Gesellschaften Anlagen im Namen der Gemeinde betrieben bzw. von öffentlichen Geldern profitierten, sei es wichtig, dass er als Stimmberechtigter in der Gemeinde mitbestimmen könne. Sodann verbringe er neben den Wochenenden einen Tag pro Woche in Y, um diese Aufgaben erfüllen zu können.

Letzteres wurde in der Beschwerde nicht näher substanziiert. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass Mandate in zwei Verwaltungsräten einmal wöchentlich einen solchen Aufenthalt nötig machen würden, ist doch nicht davon auszugehen, dass die Sitzungen wöchentlich stattfinden und lässt sich in der Regel die mit einem solchen Mandat verbundene Arbeit mehrheitlich erledigen, ohne dafür vor Ort sein zu müssen. Zudem wurde nicht ausgeführt und ist auch nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführer seine Haupterwerbstätigkeit in leitender Stellung in F in einem Teilzeitpensum ausübe und so einen ganzen zusätzlichen Tag in der Woche in Y verbringen könnte. Selbst wenn es aber zuträfe, dass sich der Beschwerdeführer immer an den Wochenenden sowie einmal wöchentlich in Y aufhielte, so täte er dies zwecks Erholung und Freizeit an den Wochenenden bzw. zur Ausübung einer nebenberuflichen Tätigkeit als Verwaltungsrat, was insgesamt nicht ausreicht, um einen Lebensmittelpunkt zu begründen. Dass es als Verwaltungsrat bzw. Präsident von touristischen Organisationen aus Sicht des Beschwerdeführers wünschbar oder vorteilhaft wäre, sein Stimmrecht in Y ausüben zu können, ist bei der Bestimmung des Wohnsitzes nicht zu berücksichtigen, da hierfür nicht die Wünsche des Beschwerdeführers massgebend sind, sondern die Frage, wo sich der Lebensmittelpunkt nach objektiven Gesichtspunkten tatsächlich befindet. Gleiches gilt für die Frage, ob das Haus des Beschwerdeführers in Y bei einem Wohnsitz in X einen Status als Zweitwohnung erhalten würde.

4.4 Der Beschwerdeführer macht geltend, sein Freundeskreis sowie derjenige seiner Ehefrau befinde sich in Y, ebenso lebten seine Geschwister in der Nähe und liege dort sein Elternhaus.

Zunächst ist es für die Bestimmung des Lebensmittelpunkts des Beschwerdeführers nicht von Bedeutung, wo sich der Freundeskreis seiner Ehefrau befindet, sondern vielmehr, dass diese selbst in X niedergelassen ist und dass das Ehepaar dort ein gemeinsames Domizil besitzt.

Das Bundesgericht geht in ständiger Praxis davon aus, dass die Beziehungen – selbst unverheirateter Personen – zur elterlichen Familie nicht mehr hinreichend ausgeprägt sind, um den Lebensmittelpunkt am Familienort aufrechtzuerhalten, wenn eine Person das dreissigste Altersjahr überschritten hat oder sich seit mehr als fünf Jahren ununterbrochen am selben Ort aufhält (BGr, 1. Dezember 2012, 2C_270/2012, E. 2.5, mit weiteren Hinweisen). Umso mehr muss dies für den verheirateten Beschwerdeführer gelten, welcher schon seit 2003 in X mit seiner dort niedergelassenen Ehefrau in einem gemeinsamen Eigenheim lebt. Aus der Tatsache, dass sich das Elternhaus des Beschwerdeführers in Y befindet und seine Geschwister in der Nähe von Y leben, kann der Beschwerdeführer somit nichts zu seinen Gunsten ableiten. Dasselbe muss für freundschaftliche Beziehungen gelten.

Das gemeinsame eheliche Domizil des Beschwerdeführers und seiner Ehefrau ist somit stärker zu gewichten als weitere Beziehungen zu Freunden und Geschwistern sowie zu seinem Elternhaus. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer in der Umgebung von X seine Haupterwerbstätigkeit ausübt.

4.5 Der Beschwerdegegner stellte sich auf den Standpunkt, der Beschwerdeführer könne in Y einen anderen Ausweis als den Heimatschein deponieren und dadurch politischen Wohnsitz begründen. Dem kann nicht ohne Weiteres gefolgt werden:

Wer in der Gemeinde stimmberechtigt ist, bestimmt sich gemäss Art. 39 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) nach kantonalem Recht. Nach Art. 39 Abs. 2 BV werden die politischen Rechte am Wohnsitz ausgeübt. Niemand darf die politischen Rechte in mehr als einem Kanton ausüben (Art. 39 Abs. 3 BV). Im Kanton Zürich sind gemäss Art. 22 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) und § 3 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) volljährige Schweizer Bürger mit politischem Wohnsitz in der Gemeinde stimmberechtigt. Der politische Wohnsitz richtet sich nach dem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (BPR, SR 161.1). Gemäss Art. 3 Abs. 1 BPR gilt als politischer Wohnsitz die Gemeinde, wo der Stimmberechtigte wohnt und angemeldet ist. Gemäss Art. 3 Abs. 2 BPR erwirbt, wer statt des Heimatscheins einen anderen Ausweis (Heimatausweis, Interimsschein usw.) hinterlegt, nur politischen Wohnsitz, wenn er nachweist, dass er am Ort, wo der Heimatschein liegt, nicht im Stimmregister eingetragen ist.

Die Frage, ob der Beschwerdeführer in Y durch Hinterlegung eines anderen Ausweises als des Heimatscheins politischen Wohnsitz erwerben könnte, richtet sich somit nach dem Recht des Kantons St. Gallen und ist nicht von der Gemeinde X festzustellen. Immerhin ist anzumerken, dass das einschlägige kantonale Recht nicht wie die zürcherische Gesetzgebung auf das Bundesgesetz über die politischen Rechte verweist, sondern das Stimmrecht in der Kantonsverfassung und dem Gemeindegesetz regelt, wobei Art. 32 Abs. 1 lit. b der Verfassung des Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2001 (SR 131.225) vorsieht, dass in Gemeindeangelegenheiten stimmberechtigt ist, wer in der Gemeinde wohnt, wobei das Gesetz Ausnahmen vorsehen kann. Das Gemeindegesetz verweist auf die Kantonsverfassung (Art. 69 Abs. 1 des Gemeindegesetzes des Kantons St. Gallen vom 21. April 2009, SGS 151.2). Die Gemeindeordnung der politischen Gemeinde Y vom 28. November 2011 enthält keine Bestimmungen zur Stimmberechtigung. Somit kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführer in der Gemeinde Y ohne Weiteres durch Hinterlegung eines Ausweises sowie unter dem Nachweis, dass er in der Gemeinde X nicht in das Stimmregister eingetragen ist, das Stimmrecht erwerben könnte.

Dies kann jedoch vorliegend offengelassen werden, da die Frage, ob der Beschwerdeführer nach Zürcher Recht in X sein polizeiliches Domizil hat, nicht davon abhängt, ob er nach dem für die Gemeinde Y anwendbaren Recht dort die Stimmberechtigung erwerben könnte.

4.6 Insgesamt reichen die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Anhaltspunkte nicht aus, um die Vermutung zu entkräften, dass sich sein polizeiliches Domizil in X befindet. Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.

5.  

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 3'100.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Eine Parteienentschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …