Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2017.00769

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 11. April 2018

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde C,

vertreten durch den Gemeinderat C,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Kündigung,

hat sich ergeben:

I.  

A war ab Anfang 2014 im Bauamt der Gemeinde C mit einem Pensum von 80 % tätig. Nachdem der direkte Vorgesetzte, D, die Gesamtleistung von A im Dezember 2014 noch als gut und ihre Arbeitsleistung als genügend bewertet hatte, attestierte er ihr ein Jahr später in einem Mitarbeitergespräch vom 11. Dezember 2015 bei genügender Gesamt- nur noch eine ungenügende Arbeitsleistung und stellte ihr in Aussicht, dass eine längerfristige Zusammenarbeit "[o]hne eine Steigerung der angesprochenen Punkte […] nicht gegeben" sei. In einem Mitarbeitergespräch vom 1. Juli 2016 beurteilte D die Gesamtleistung von A als genügend, ihre Arbeitsleistung hingegen abermals als ungenügend. Schliesslich kam der Vorgesetzte in einer weiteren Mitarbeiterbeurteilung vom 21. Dezember 2016 zum Schluss, mittlerweile sei nicht nur die Arbeitsleistung von A, sondern seien auch ihr Verhalten sowie die Gesamtleistung ungenügend.

Der Gemeinderat C löste das Anstellungsverhältnis mit Beschluss vom 13. Februar 2017 per 31. Mai 2017 auf.

II.  

Mit Rekurs vom 14. März 2017 liess A beantragen, die Gemeinde C sei zu verpflichten, ihr eine Entschädigung von Fr. 27'249.50 zu bezahlen. Der Bezirksrat E wies den Rekurs mit Beschluss vom 27. Oktober 2017 ab.

III.  

A liess am 21. November 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Gemeinde C zu verpflichten, ihr eine Entschädigung von Fr. 27'249.50 zu bezahlen. Der Bezirksrat E verzichtete am 4./5. Dezember 2017 unter Verweis auf die Begründung des Rekurs­entscheids auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde C schloss am 20./22. Dezember 2017 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. Mit Präsidialverfügung vom 1. März 2018 wurde die Gemeinde C aufgefordert, dem Verwaltungsgericht ein vollständiges Exemplar des Personaldossiers von A einzureichen. Dem kam die Gemeinde C mit Eingaben vom 8. sowie 9. März 2018 nach.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer politischen Gemeinde etwa betreffend Auflösung eines Anstellungsverhältnisses nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. c Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Gemäss Personalverordnung der Gemeinde C darf eine Kündigung nicht missbräuchlich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts (SR 220) sein und setzt einen sachlich zureichenden Grund voraus; ein zureichender Grund liegt insbesondere bei ungenügender Leistung oder unbefriedigendem Verhalten sowie bei einer Stellenaufhebung vor. Dies entspricht inhaltlich den Kündigungsschutzbestimmungen des kantonalen Personalgesetzes, weshalb auf die Rechtsprechung hierzu abgestellt werden kann.

Mit dem zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden Kündigungsgrunds geht der öffentlichrechtliche Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts (BGr, 25. August 2011, 8C_594/2010, E. 4.4 mit Hinweisen). Grundsätzlich ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn die Weiterbeschäftigung der angestellten Person dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht. Dabei muss eine Fortsetzung des Anstellungsverhältnisses nicht unzumutbar erscheinen. Einmalige geringfügige Beanstandungen reichen jedoch noch nicht aus, denn es wird ein sachlicher Grund von einem gewissen Gewicht bzw. wiederholte oder andauernde Schlecht- oder Nichterfüllung von Aufgaben verlangt. Angesichts der inhaltlichen Offenheit und Unbestimmtheit dieser Umschreibungen steht den Verwaltungsbehörden beim Entscheid über die Kündigung somit ein grosser Ermessens- und Beurteilungsspielraum zu (zum Ganzen VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011 [= ZBl 102/2001, S. 581, und RB 2001 Nr. 113], E. 7a mit Hinweisen; vgl. ferner BGr, 14. Dezember 2012, 8C_649/2012, E. 8.1 mit Hinweisen). Vorbehalten bleiben stets die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken wie das Willkürverbot, das Verhältnismässigkeitsprinzip sowie der Grundsatz von Treu und Glauben (VGr, 12. August 2005, PB.2005.00018, E. 4.2, und 29. Juli 2009, PB.2009.00005, E. 2.4).

2.2  

2.2.1 Die Beschwerdegegnerin begründet die Kündigung mit mangelhafter Leistung der Beschwerdeführerin. Arbeitsausführung und -ergebnis seien ungenügend, und bei höherem Arbeitsanfall sei eine Überforderung feststellbar. Nach drei Jahren kenne die Beschwerdeführerin die Zusammenhänge immer noch nicht genügend und habe sich das spezifische baurechtliche Wissen nicht angeeignet. In der Rekursantwort warf die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin sodann vor, auch die vorgeschriebenen Präsenzzeiten regelmässig nicht eingehalten zu haben.

2.2.2 Aus den Akten ergibt sich hierzu Folgendes: In einem Mitarbeitergespräch vom 3. Dezember 2014 hielt der Vorgesetzte der Beschwerdeführerin fest, deren Fachwissen könne noch gesteigert werden; die Sorgfalt leide, sobald das Tagesgeschäft hektischer werde; die "richtige Problemerkennung und Zuweisung" bereiteten teilweise noch Schwierigkeiten; die Effizienz und das Arbeitsvolumen könnten mit zunehmender Erfahrung noch gesteigert werden; die Qualität sei aufgrund fehlenden Fachwissens und mangels Routine noch nicht in allen Bereichen optimal. Arbeitsausführung und -ergebnis bewertete der Vorgesetzte als genügend, Persönlichkeit und Verhalten als gut. Er hielt sodann fest, die Beschwerdeführerin müsse im folgenden Jahr mit der Arbeit jeweils spätestens um 8 Uhr beginnen, solle die Abläufe des Bewilligungsverfahrens kennen, das Fachwissen bei den Sekretariatsarbeiten und der Auskunftserteilung vertiefen und grössere Selbständigkeit zeigen sowie mehr Verantwortung übernehmen.

Am 22. April 2015 fand eine Besprechung des Vorgesetzten mit der Beschwerdeführerin statt, an welcher deren regelmässig verspätetes Eintreffen am Arbeitsplatz thematisiert wurde und der Vorgesetzte die Erwartung formulierte, dass sich die Beschwerdeführerin künftig rechtzeitig am Arbeitsplatz einfinde. Zudem wurde ein von der Beschwerdeführerin verfasster Antrag an den Gemeinderat thematisiert, der erst im letzten Moment fertiggestellt worden sei und mehrere Rechtschreibfehler enthalten habe. Im Mitarbeitergespräch vom 11. Dezember 2015 hielt der Vorgesetzte fest, die Beschwerdeführerin erledige einfache Arbeiten korrekt, jedoch fehle es an einer erkennbaren Steigerung des baurechtlichen Grundwissens und wirke die Auskunftserteilung oft unsicher. Auch das Fachwissen bezüglich der sekretariatsspezifischen Arbeiten habe nur ungenügend erweitert werden können; eine Qualitätssicherung durch die Beschwerdeführerin sei so kaum möglich. Die Beschwerdeführerin sei bemüht, die ihr übertragenen Aufgaben sorgfältig zu erledigen; dies gelinge ihr aber nur bei einfachen Arbeiten, während bei komplexeren regelmässig Arbeitsschritte vergessen gingen. Sie sei nicht in der Lage, Probleme selbständig zu lösen, setze falsche Prioritäten und halte Weisungen – namentlich betreffend Präsenzzeit – nur ungenügend ein. Effizienz und bewältigtes Arbeitsvolumen seien mangelhaft; Termine würden nicht oder nur mit grossem Aufwand eingehalten und selbst einfache Abklärungen "durch langwierige Abklärungen verkompliziert". Der Vorgesetzte qualifizierte sowohl Arbeitsausführung als auch -ergebnis als ungenügend und hielt fest, "[o]hne Steigerung der angesprochenen Punkte ist eine längerfristige Zusammenarbeit nicht gegeben". Sodann erneuerte der Vorgesetzte die Weisung, dass die Beschwerdeführerin um 8 bzw. 13.30 Uhr einsatzbereit am Arbeitsplatz zu sein habe. Die Beschwerdeführerin war mit dieser Beurteilung nicht einverstanden.

Bereits am 1. Juli 2016 fand ein weiteres Mitarbeitergespräch statt, bei dem der Vorgesetzte im Wesentlichen festhielt, es sei keine Steigerung des Fachwissens und auch wenig Motivation hierfür erkennbar. Einzig im Bereich des Rechnungswesens sei das fachliche Können gut. Die Weisung betreffend Präsenzzeiten sei nach zwischenzeitlicher Besserung erneut wiederholt nicht eingehalten worden. Effizienz und bewältigtes Arbeitsvolumen seien weiterhin ungenügend. Er beurteilte die Leistung weiterhin als ungenügend und hielt fest, es stelle sich die Frage, ob die Beschwerdeführerin "im Bauamt am richtigen Ort ist". Er forderte die Beschwerdeführerin erneut auf, die Weisung betreffend Präsenzzeiten einzuhalten und die Arbeitsleistung sowie das Fachwissen zu verbessern. Die Beschwerdeführerin hielt in einer Stellungnahme fest, dass diese Beurteilung nicht objektiv sei und sie das Gefühl habe, der Vorgesetzte habe ein persönliches Problem mit ihr. In einem weiteren Mitarbeitergespräch vom 21. Dezember 2016 hielt der Vorgesetzte schliesslich fest, dass eine Steigerung von Arbeitsleistung und Fachwissen nicht erfolgt sei, und wiederholte im Wesentlichen die Feststellungen in früheren Mitarbeitergesprächen. Er beurteilte Arbeitsleistung und -ergebnis – bei nunmehr auch auf ungenügend lautender Gesamtbeurteilung – erneut als ungenügend. Mit dieser Beurteilung war die Beschwerdeführerin ebenso wenig einverstanden.

2.3 Aus den Mitarbeitergesprächen ergibt sich nachvollziehbar, dass die fachlichen Kenntnisse der Beschwerdeführerin mangelhaft waren und ihre Arbeitsleistung auch in quantitativer Hinsicht nicht überzeugte. Obwohl der Vorgesetzte sie wiederholt auf diese Mängel hingewiesen hatte, steigerte die Beschwerdeführerin ihre Leistung und ihr Fachwissen nicht. Sie besuchte zwar im Jahr 2014 vier Kurse zum Baurecht; dass sie sich später, insbesondere nach der Kritik des Vorgesetzten im ersten Mitarbeitergespräch, darum bemüht hätte, ihr fachliches Wissen durch Aus- und Weiterbildungen zu verbessern, ist aber nicht ersichtlich. Damit fehlt es an einem erkennbaren Willen, die vorhandenen Leistungsdefizite zu beseitigen. Den Zeiterfassungstabellen lässt sich sodann entnehmen, dass die Beschwerdeführerin auch nach der (wiederholten) Weisung des Vorgesetzten, die Präsenzzeiten einzuhalten, regelmässig erst nach 8 bzw. 13.30 Uhr einstempelte.

Der Vorgesetzte stellte der Beschwerdeführerin schon im Mitarbeitergespräch vom 11. Dezember 2015 die Auflösung des Anstellungsverhältnisses in Aussicht, wenn sich die Arbeitsleistung nicht bessern sollte. Damit wurde ihr eine genügende Bewährungsmöglichkeit eingeräumt (vgl. hierzu ebenfalls betreffend die Gemeinde C VGr, 29. Juni 2016, VB.2016.00057, E. 4.3.2).

2.4 Die Beschwerdeführerin bemängelt zunächst, ihr seien in den Mitarbeitergesprächen keine konkreten Fehler vorgehalten worden. Mitarbeiterbeurteilungen haben indes nicht den Zweck, den Angestellten einzelne Fehler vorzuhalten, sondern ihnen ein Gesamtbild ihrer Leistung und ihres Verhaltens während der Beurteilungsperiode zu geben. Entscheidend ist deshalb, ob die Beurteilung nachvollziehbar und so konkret ist, dass die Angestellten wissen, inwiefern eine Leistungssteigerung von ihnen erwartet wird. Das ist hier gegeben. Der Vorgesetzte hat von der Beschwerdeführerin wiederholt verlangt, dass sie einerseits ihr fachliches Wissen verbessere und sich anderseits an die Weisung betreffend Präsenzzeiten halte; beidem ist die Beschwerdeführerin nicht nachgekommen.

Hinweise, wonach der Vorgesetzte systematisch darauf hingearbeitet habe, "die Beschwerdeführerin mittelfristig als lästige Erinnerung bzw. vermeintliche Verbündete des eher verhassten F [des früheren Leiters des Bauamts] loszuwerden", finden sich in den Akten hingegen nicht. Die Mitarbeiterbeurteilungen sind differenziert ausgefallen; neben der (sachlichen) Kritik an der Leistung der Beschwerdeführerin wurden auch ihre guten Leistungen etwa im Rechnungswesen und bei Routinearbeiten hervorgehoben. Sodann hätte der Vorgesetzte kaum zwei Jahre Geduld mit der Beschwerdeführerin aufgebracht, wenn er diese möglichst schnell hätte loswerden wollen. Schliesslich lässt sich aus dem Umstand, dass der Beschwerdeführerin vor Erlass der Ausgangsverfügung eine einvernehmliche Aufhebung des Anstellungsverhältnisses angeboten wurde, entgegen ihrer Auffassung nicht schliessen, die Beschwerdegegnerin habe "ein schlechtes Gewissen" gehabt; ein solches Vorgehen ist vielmehr auch vor berechtigten Kündigungen durchaus üblich.

Hinsichtlich der Präsenzzeiten hält die Beschwerdeführerin fest, die fraglichen Listen gäben nicht die Präsenzzeiten wieder, "sondern der Zeitpunkt, wenn der Mitarbeiter seinen Computer hochgefahren hat". Das ist hier indes irrelevant. Der Vorgesetzte hat die Beschwerdeführerin wiederholt angewiesen, sie habe um 8 bzw. 13.30 Uhr einsatzbereit zu sein, was voraussetzt, dass die Beschwerdeführerin zu diesem Zeitpunkt am Computer eingeloggt ist. Gegen diese Weisung hat die Beschwerdeführerin regelmässig verstossen. Entgegen ihrer Auffassung wurde sie diesbezüglich sodann mehrfach abgemahnt.

Insgesamt lagen damit sachliche Gründe für die Auflösung des Anstellungsverhältnisses vor. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.

3.  

Weil der Streitwert Fr. 30'000.- nicht übersteigt, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG). Ausgangsgemäss ist der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Die Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51). Es liegen keine besonderen Umstände vor, welche die ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung rechtfertigten.

4.  

Da hier eine vermögensrechtliche Angelegenheit im Streit liegt und der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist in der Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs auf die ordentliche Beschwerde zu verweisen (Art. 83 lit. g und Art. 85 Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'640.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6.    Mitteilung an…