Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2017.00842

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 20. April 2018

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Betriebsbewilligung der Kinderkrippe A in B,

hat sich ergeben:

I.  

A ersuchte das Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich (AJB) am 22. März 2017 um Bewilligung einer Kinderkrippe in B mit vier Gruppen. Mit Verfügung vom 4. September 2017 erteilte das AJB die Bewilligung bis zum 31. Juli 2021 unter dem Vorbehalt von Änderungen, welche die Bewilligungsvoraussetzungen beträfen (Dispositiv-Ziff. I und III). In den Erwägungen hielt das AJB unter anderem fest, für die Leitung einer Kinderkrippe mit vier Gruppen sei bei Vollauslastung ein Pensum von 90 % "ausreichend"; da derzeit nur eine Gruppe betrieben werde, genüge ein Pensum von 30 %, das noch einmal um einen Drittel reduziert werden könne, da die administrativen und betriebswirtschaftlichen Aufgaben für alle Betriebe von A von einer kaufmännischen Betriebsleiterin sowie "von einer zentralen, entsprechend qualifizierten, Stelle übernommen" würden.

II.  

A rekurrierte am 2. Oktober 2017 bei der Bildungsdirektion und beantragte, die Auflage in den Erwägungen, wonach die Leitung der Krippe bei Vollauslastung ein Pensum von 90 % aufweisen müsse, sei dadurch zu ersetzen, dass "ein Pensum vom 45%–50% ausreichend" sei, wobei dieses bei einer zentralen pädagogischen Leitung und/oder Geschäftsleitung "weiter anteilig reduziert werden" könne. Mit Verfügung vom 15. November 2017 trat die Bildungsdirektion auf den Rekurs nicht ein.

III.  

A erhob am 14. Dezember 2017 "Einsprache" (richtig: Beschwerde) beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Rekursentscheid sei aufzuheben und direkt ein materieller Entscheid zu fällen. Die Bildungsdirektion liess sich am 14. Februar 2018 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen; das AJB verlangte mit Beschwerdeantwort vom 26./27. Februar 2018, das Rechtsmittel sei abzuweisen, eventualiter sei die Ausgangsverfügung zu bestätigen. A äusserte sich hierzu am 18. April 2018.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend eine Krippenbewilligung nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die Vorinstanz ist auf den Rekurs nicht eingetreten, weil die Beschwerdeführerin nicht beschwert und die Begründung einer Verfügung nicht anfechtbar sei.

2.2 Anfechtungsobjekt eines Rechtsmittelverfahrens bildet nur jener Teil der Verfügung, der in formelle Rechtskraft erwachsen kann, also das Dispositiv sowie gegebenenfalls die Erwägungen, auf die das Dispositiv ausdrücklich oder sinngemäss verweist (Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 19 N. 5).

Hier wurde der Beschwerdeführerin in Dispositiv-Ziff. I die Bewilligung zum Betrieb einer Kinderkrippe mit vier Gruppen erteilt. Dispositiv-Ziff. III stellt die Gültigkeit der Bewilligung jedoch unter den Vorbehalt von Änderungen, welche die Bewilligungsvoraussetzungen betreffen. Diese Bewilligungsvoraussetzungen ergeben sich nicht aus dem Dispositiv, sondern aus den Erwägungen der Verfügung, namentlich aus der hier strittigen Auflage, wonach bei einer Vollauslastung der Krippe ein Leitungspensum von 90 % erforderlich sei. Im Licht von Dispositiv-Ziff. III der Ausgangsverfügung handelt es sich bei dieser Erwägung um eine Bewilligungsauflage, die in formelle Rechtskraft erwachsen kann, und damit um ein Anfechtungsobjekt.

2.3 Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist die Beschwerdeführerin sodann auch in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen. Die Beschwerdeführerin hat um eine Bewilligung für vier Gruppen ersucht und auch eine solche erhalten – mit den erwähnten Auflagen. Will sie vollständigen Gebrauch von der Bewilligung machen, also vier Gruppen betreiben, muss sie die in den Erwägungen dafür formulierten Auflagen einhalten. Das räumt im Übrigen auch die Vorinstanz ein, indem sie ausführt, es seien aufsichtsrechtliche Massnahmen zu ergreifen, wenn der Mindestpersonalbedarf "entgegen der erteilten Bewilligung" nicht eingehalten werde. Dass die Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung die personellen Voraussetzungen für den einstweilen geplanten reduzierten Betrieb mit einer Gruppe erfüllte, vermag daran nichts zu ändern.

2.4 Demnach hätte die Vorinstanz auf den Rekurs eintreten müssen. Kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, eine Vorinstanz sei auf ein Begehren zu Unrecht nicht eingetreten, weist es die Angelegenheit in der Regel zurück; es kann stattdessen aber auch – wie von der Beschwerdeführerin beantragt – selber in der Sache entscheiden (§ 63 Abs. 1 und § 64 Abs. 1 e contrario VRG; VGr, 14. Februar 2018, VB.2017.00737, E. 4.4; Marco Donatsch, VRG-Kommentar, § 63 N. 18, § 64 N. 7). Hier drängt sich indes kein direkter Entscheid durch das Verwaltungsgericht auf. Die Angelegenheit ist vielmehr an die Vorinstanz zurückzuweisen.

3.  

Nach dem Gesagten ist die Verfügung vom 15. November 2017 in teilweiser Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Angelegenheit zur Wiederaufnahme des Rekursverfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen.

4.  

Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5). Die Gerichtskosten sind demnach dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

5.  

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Nicolas von Werdt in: Hansjörg Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 6). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die Verfügung der Bildungsdirektion vom 15. November 2017 aufgehoben. Die Angelegenheit wird zur Wiederaufnahme des Rekursverfahrens an die Bildungsdirektion zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 1'100.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen  Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, .

5.    Mitteilung an…