Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

VB.2017.00854

 

 

Urteil

 

 

der 1. Kammer

 

 

vom 9. Mai 2018

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Ersatzrichterin Irene Egloff Martin, Gerichtsschreiberin Laura Diener.

 

 

In Sachen

 

 

A GmbH, vertreten durch RA B und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

Stadt Winterthur, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerin,

 

und

 

E AG,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Submission,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Ausschreibung vom 1. September 2017 eröffnete die Stadt Winterthur, Departement Finanzen, ein offenes Vergabeverfahren betreffend die bei der verwaltungsübergreifenden Software-Umstellung auf Windows 10 anfallende "Rollout-Unterstützung“ (Los 1) und die Beschaffung von "Desktop Bürogeräten inkl. Zubehör“ (Los 2). Die Vergabe des als Los 1 ausgeschriebenen Dienstleistungsauftrags erfolgte separat und bildet nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Los 2 beinhaltet die Suche nach einem "Standard-Lieferanten […], welcher die Lieferung von Desktop-Geräten für die Stadt Winterthur sowohl für die Migrationsphase als auch darüber hinaus für mehrere Jahre sicherstellt." Für Los 2 gingen innert Frist drei gültige Angebote mit Offertsummen zwischen Fr. 1'285'000.- (Angebot der A GmbH) und Fr. 1'397'500 (exkl. MWST) ein. Am 29. November 2017 ging der Zuschlag an die E AG, zum Preis von Fr. 1'385'350 (exkl. MWST). Das Submissionsergebnis wurde den Anbieterinnen mit Schreiben vom 5. De­zember 2017 eröffnet.

II.  

Dagegen führte die A GmbH, Zürich, am 18. Dezember 2017 Beschwerde ans Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Vergabeentscheid vom 29. Novem­ber/4. Dezember 2017 sei aufzuheben und der Zuschlag für das Los 2 sei an sie zu erteilen, eventuell sei die Sache zur neuen Entscheidung im Sinn der Beschwerdebegründung an die Vergabebehörde zurückzuweisen, jeweils unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Ferner liess sie um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ersuchen.

Die Beschwerdegegnerin beantragte am 12. Januar 2018, die Beschwerde kostenfällig abzuweisen. Ferner erklärte sie, gegen die beantragte Erteilung der aufschiebenden Wirkung keine Einwände zu erheben. Mit Präsidialverfügung vom 18. Januar 2018 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt und das Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin teilweise gutgeheissen.

In den Stellungnahmen des zweiten Schriftenwechsels vom 12. bzw. 22. Februar 2018 hielten die Parteien an ihren Sachbegehren fest. Am 15. März 2018 reichte die Beschwerdeführerin ihre Triplik ein, woraufhin die Beschwerdegegnerin am 20. März 2018 auf eine weitere Stellungnahme verzichtete. Die Mitbeteiligte E AG liess sich zu keinem Zeitpunkt vernehmen.

Am 20. April 2018 teilte die Beschwerdegegnerin mit, dass sie zur weiteren "Schadensbegrenzung" – trotz aufschiebender Wirkung – die benötigten Geräte fortlaufend und freihändig bei der Mitbeteiligten beschaffen werde. Mit Eingabe vom 2. Mai 2018 beantragte die Beschwerdeführerin, der Beschwerdegegnerin – zunächst superprovisorisch – unter Hinweis auf die aufschiebende Wirkung der Beschwerde zu verbieten, die angekündigten freihändigen Beschaffungen unter Androhung von Ungehorsamsstrafe gemäss Art. 292 StGB im Widerhandlungsfalle zu tätigen. Das Gesuch wurde mit Präsidialverfügung vom 3. Mai 2018 abgewiesen.

Die Kammer erwägt:

1.  

Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggebender können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBI 100/1999, S. 372). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.

2.  

Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen den Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum G zu kommen oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Ob eine solche reelle Chance besteht, ist aufgrund der gestellten Anträge und der Parteivorbringen zu prüfen (BGE 141 II 14, E. 4.9).

Vorliegend hat die Beschwerdeführerin das betragsmässig tiefste Angebot eingereicht und belegt damit in der Gesamtbewertung den 2. Platz hinter der Mitbeteiligten. Mit ihrer Beschwerde rügt sie die Bewertung ihres Angebots in qualitativer Hinsicht sowie die Ermittlung und Bewertung ihrer Referenzen. Erweisen sich ihre Rügen als begründet, hätte dies eine deutlich bessere Bewertung ihres Angebots zur Folge, was ihr eine realistische Chance auf den Zuschlag eröffnet. Ihre Beschwerdelegitimation ist daher zu bejahen. Nachdem die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

3.  

Die Beschwerdeführerin wendet sich demnach ausschliesslich gegen die Bewertung der Angebote anhand der Zuschlagskriterien. Sie macht geltend, die Beschwerdegegnerin sei dabei von falschen Tatsachen ausgegangen und habe bei den einzelnen Zuschlagskriterien teilweise nicht alle wesentlichen Aspekte bewertet. Als Folge davon habe sie in Verletzung des Transparenz- und des Gleichbehandlungsgebots das Angebot der Beschwerdeführerin zu tief bewertet.

Zuschlagskriterien dienen zur Bewertung des Preis-Leistungs-Verhältnisses im Hinblick auf die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots (§ 33 der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 [SubmV]). Die Vergabebehörde verfügt bei der Festlegung der Zuschlagskriterien sowie beim Urteil darüber, welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste sei, über einen erheblichen Beurteilungsspielraum (VGr, 20. April 2017, VB.2017.00132, E. 3.4 mit weiteren Hinweisen). In dieses Ermessen greift das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht (Art. 16 Abs. 2 IVöB; § 50 Abs. 2 VRG), nicht ein. Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens (Art. 16 Abs. 1 lit. a IVöB; vgl. § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG). Ferner kann vor Verwaltungsgericht eine unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. b VRG).

Die strittige Vergabe umfasst die über eine Laufzeit von vier bis maximal sechs Jahren gestaffelte Lieferung von rund 2'500 Desktop Bürogeräten inkl. Zubehör, 80 Desktop GIS-Workstationen und 70 internen optischen Laufwerken für Bürogeräte. Sämtliche Zahlen basieren auf Schätzungen. Bewertungsrelevant war erklärtermassen nur die Position "Desktop Bürogeräte".

Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin in den Ausschreibungsunterlagen folgende Zuschlagskriterien samt ihrer Gewichtung bekannt gegeben:

1. Wirtschaftlichkeit                                               50 %

2. Qualität der angebotenen Leistung                         30 %

3. Qualität der Referenzen                                       20 %

4.  

Zur Bewertung der Angebote beim Zuschlagskriterium "Wirtschaftlichkeit" hat die Beschwerdegegnerin vorab richtiggestellt, dass der massgebliche Offertpreis der Mitbeteiligten nicht, wie in der Zuschlagspublikation auf simap.ch fälschlich angegeben, Fr. 1'637'332.- beträgt, sondern Fr. 1'385'350.-. Sodann führt sie aus, dass sie ihrer Bewertung eine als realistisch erachtete Preisspanne von 40 % zugrunde gelegt habe. Im Ergebnis habe die Beschwerdeführerin für ihr Angebot die maximale Bewertung von 5'000 Punkten erzielt und das um 7,8 % teurere Angebot der Mitbeteiligten noch deren 4'023,8 Punkte.

Die Beschwerdeführerin ist diesen Ausführungen zur Preisbewertung replicando nicht entgegengetreten, sodass die Angebotsbewertung beim Zuschlagskriterium 1 als unbestritten gelten kann. Unbestritten blieb im Übrigen auch die vorgegebene Gewichtung der Zuschlagskriterien.

5.  

Das Zuschlagskriterium "Qualität der angebotenen Leistung" umfasst gemäss Ausschreibung drei Unterkriterien, welche ihrerseits wiederum mehrere Unter-Unterkriterien aufweisen. Insgesamt konnten hier maximal 3'000 Punkte erzielt werden, welche sich im Verhältnis 40 % / 40 % / 20 % auf die drei Kriterien-Blöcke verteilen. Im Gegensatz zur Auswahl der Unter- und Unter-Unterkriterien wurde diese relative Gewichtung nicht bereits in den Ausschreibungsunterlagen bekanntgegeben. Sie wird von der Beschwerdeführerin auch nicht grundsätzlich infrage gestellt. Ihre Rügen beschränken sich auf die Angebotsbewertung und deren relative Gewichtung beim Unter-Unter­kriterium ZKD2-04 "Grösse [Dimension] des offerierten Bürogeräts".

5.1 Die Beschwerdegegnerin hat für das Leistungsmerkmal ZKD2-04 eine maximale Bewertung von 240 Punkten festgelegt. Das entspricht einem relativen Gewicht im Rahmen der Qualitätsbewertung von 8 % bzw. einem absoluten Gewicht für die Gesamtbewertung von 2,4 %. Zu den Bewertungsvorgaben findet sich in den Ausschreibungsunterlagen folgender Hinweis: "Punkte gemäss Rangordnung nach Grösse unter allen Angeboten; kleinstes Gerät erhält höchste Punktzahl." Dementsprechend ging das grösste Gerät bei der Punktevergabe leer aus.

Die beschwerdegegnerische Auswertung ergab folgende Rangfolge:

Mitbeteiligte                           7,43 Liter                    240 Punkte

Dritte Anbieterin                    7,79 Liter                    120 Punkte

Beschwerdeführerin               9,15 Liter                    0 Punkte

 

 

5.2 Die Beschwerdeführerin bestreitet die von der Beschwerdegegnerin errechneten Kubaturen nicht. Sie wendet indessen ein, es werde hier einer relativ geringen Differenz in der Dimension eine unverhältnismässig hohe Bedeutung beigemessen. So sei ihr Gerät nämlich nur rund 7 cm höher als das Gerät der Mitbeteiligten breit sei. Diese Differenz zwischen den beiden Geräten sei für den praktischen Einsatz unerheblich, weshalb es sachlich nicht zu rechtfertigen sei, der Beschwerdeführerin keine Punkte zuzusprechen.

5.3 Dem ist mit der Beschwerdegegnerin entgegenzuhalten, dass es bei einem dreidimensionalen Gegenstand eben nicht nur auf eine einzelne Dimension ankommt. Auf die Gesamtkubatur hat die eindimensionale Differenz von 7 cm durchaus relevante Auswirkungen, ist das Gerät der Beschwerdeführerin doch gut 23 % voluminöser als dasjenige der Mitbeteiligten. Entgegen dem beschwerdeführerischen Dafürhalten wird diese erhebliche Differenz auch nicht dadurch wettgemacht, dass ihr Gerät auch liegend positioniert werden kann. Es mag dadurch flacher erscheinen, wird deswegen indes nicht weniger voluminös. Der Beschwerdeführerin kann auch nicht gefolgt werden, soweit sie einen Zusammenhang zwischen Volumen und praktischem Einsatz der Geräte in Abrede stellt. Dass die Grösse eines Desktop-Gerätes in die Zuschlagsbewertung einbezogen wird, erscheint durchaus sachgerecht. Auch ist die Gewichtung dieses Aspekts mit relativen 8 % bzw. absoluten 2,4 % nicht zu beanstanden, erweist sie sich doch ohne Weiteres als noch vertretbar und dementsprechend als rechtens.

Anzumerken ist, dass der von der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang ebenfalls thematisierte Aspekt der Einhaltung von Lieferfristen im Kriterienkatalog zum Zuschlagskriterium 2 gar nicht enthalten und folglich auch nicht in die Bewertung eingeflossen ist. Die Beschwerdegegnerin hat diesen Aspekt in Ziffer 18 ihrer Beschwerdeantwort zwar aufgegriffen, bezog sich dabei jedoch ausdrücklich auf die Erfüllung der Eignungskriterien, welche vorliegend nicht mehr zur Diskussion stehen.

Zusammenfassend bleibt es beim Zuschlagskriterium 2 "Qualität der angebotenen Leistung" folglich bei der Bewertung von 1'860 Punkten für die Mitbeteiligte und 1'530 Punkten für die Beschwerdeführerin.

6.  

6.1 Für das Zuschlagskriterium 3 "Qualität der Referenzen" hatten die Anbieterfirmen zwei Referenzen beizubringen, welche belegen, dass sie sich innerhalb der letzten fünf Jahre mit hinsichtlich Grösse und Komplexität vergleichbaren Aufgaben für öffentliche Verwaltungen bewährt haben. Entsprechend seiner Gewichtung wurde dieses Zuschlagskriterium mit maximal 2'000 Punkten (1'000 Punkte pro Referenz) bewertet. Die Mitbeteiligte erzielte für die erste Referenz 860 Punkte und für die zweite Referenz 940 Punkte (total 1'800 Punkte). Die Beschwerdeführerin erhielt für ihre erste Referenz 560 Punkte und für die zweite Referenz 100 Punkte (total 660 Punkte).

Zur Bewertung holte ein Mitarbeiter der Beschwerdegegnerin die Referenzauskünfte telefonisch ein und bewertete die Leistung, gegliedert in acht Fragen mit den Noten "sehr gut" (100 Punkte), "gut" (80 Punkte) und "genügend" (40 Punkte); für schlechtere Bewertungen oder das Prädikat "nicht beurteilbar" wurden 0 Punkte vergeben. Darüber hinaus wurden den Auskunftspersonen zwei Kontrollfragen gestellt. Die erste betraf die generelle Vergleichbarkeit der Aufgabe hinsichtlich Grösse und Komplexität sowie die Bestätigung der öffentlich-rechtlichen Natur des Bestellers. Für die Beantwortung dieser Kontrollfrage wurden keine separaten Punkte vergeben. Die zweite Kontrollfrage betraf die Aktualität der jeweiligen Referenz. Unterschritt die Referenz die zeitliche Vorgabe von maximal fünf Jahren, wurden hierfür zusätzliche Punkte vergeben, nämlich 200 Punkte, wenn die Referenz höchstens zwei Jahre alt war, bzw. 100 Punkten für Referenzen innerhalb der letzten vier Jahre.

6.2 Die Beschwerdeführerin moniert, die erste Kontrollfrage sei nicht bepunktet worden, obwohl diese zentral gewesen sei. Die acht bewerteten Fragen bzw. Unterkriterien hätten demgegenüber wenig bis gar nichts mit den Geräten und ihrer Lieferung zu tun. Vielmehr gehe es dabei um mehr oder weniger nebensächliche Dienstleistungen. Diese Auswahl der relevanten Unterkriterien sei nicht vorhersehbar gewesen und stelle einen Verstoss gegen das Transparenzgebot dar. Die Offerten seien vielmehr unter dem Gesichtspunkt von Grösse und Komplexität zu bewerten.

6.2.1 Gemäss den Submissionsbedingungen mussten die Referenzen bezüglich des Zuschlagskriteriums 3 (Referenzen) darlegen, dass sich die Anbieterfirma bezüglich Grösse und Komplexität in den letzten Jahren mit vergleichbaren Aufgaben bei öffentlichen Verwaltungen befasst hat. Für die Bewertung der Referenzen wurde festgehalten, dass diejenigen Angebote die höchste Punktzahl erhalten, welche vergleichbare Referenzen hinsichtlich des vorliegenden Beschaffungsobjektes in einem vergleichbaren Umfeld nachweisen. Die Aktualität der Referenzen werde mitberücksichtigt. Zudem musste zu den angegebenen Referenzen eine aktive Kundenbeziehung bestehen.

6.2.2 Mit diesen Vorgaben in den Submissionsbedingungen hat die Beschwerdegegnerin zum Ausdruck gebracht, dass die Referenzen der Anbieterinnen in erster Linie nach der Vergleichbarkeit mit dem vorliegenden Beschaffungsgegenstand hinsichtlich Grösse und Komplexität sowie zusätzlich nach deren Aktualität bewertet würden. Dabei ist in Erinnerung zu rufen, dass es hier nicht um ein Eignungskriterium geht, welches erfüllt oder nicht erfüllt sein kann, sondern um ein Zuschlagskriterium, bei denen die Referenz entsprechend dem Grad der Vergleichbarkeit mit dem vorliegenden Beschaffungsgegenstand bzw. nach der Aktualität zu bewerten ist. Mit dem Verweis auf die Grösse, die Komplexität und die Aktualität der Referenzen hat die Beschwerdegegnerin drei Unterkriterien bekanntgegeben. Diese bleiben für die Bewertung der Angebote verbindlich (vgl. VGr, 16. November 2017, VB.2017.00495; E. 4.2; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. A., Zürich etc. 2013, S. 387 N. 859).

Daran ändert nichts, dass Vergabebehörde grundsätzlich keine Pflicht zur Bekanntgabe detaillierter Unterkriterien trifft. Das Transparenzgebot verlangt nicht zwingend eine vorgängige Bekanntgabe von Unterkriterien oder Kategorien, welche bloss der Konkretisierung der publizierten Kriterien dienen. (vgl. VGr, 22. Juni 2017, VB.2017.00283, E. 3.3.2 mit Hinweisen). Werden solche Angaben in den Ausschreibungsunterlagen allerdings gemacht, so sind sie bei der Bewertung verbindlich.

6.2.3 Entgegen den dargelegten Vorgaben in den Submissionsbedingungen hat die Beschwerdegegnerin die eingereichten Referenzen nur am Rande nach der Vergleichbarkeit mit dem vorliegenden Auftrag bewertet; grundsätzlich bewertete sie die Referenzen nach der qualitativen Beurteilung durch die Auskunftspersonen. Dieses von den Ausschreibungsunterlagen abweichende Vorgehen stellt eine Verletzung des submissionsrechtlichen Transparenzgebots dar und ist als rechtswidrig zu qualifizieren (vgl. Galli et al. S. 387 f. N. 860). Die Bewertung des Zuschlagskriteriums "Referenzen" ist vielmehr anhand der drei vorgegebenen Unterkriterien Grösse, Komplexität und Aktualität zu korrigieren.

7.  

7.1 Da Grösse und Komplexität in den Submissionsbedingungen gemeinsam und prioritär genannt werden, erscheint es als angemessen, diese beiden Unterkriterien mit je 40 % zu gewichten und das Unterkriterium Aktualität, entsprechend dem Vorgehen der Beschwerdegegnerin, mit 20 % zu gewichten. Wie bisher resultiert damit pro Referenz ein Punktemaximum von 1'000 Punkten (je 400 Punkte für Grösse und Komplexität sowie 200 Punkte für Aktualität).

7.2 Zur Bewertung ist primär auf die mit den Offerten eingereichten Unterlagen abzustellen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin können ergänzend auch die eingeholten Auskünfte berücksichtigt werden. Dabei fällt in Betracht, dass Sachverhaltsabklärungen der Vergabebehörden aktenkundig zu machen sind, da sonst eine wirksame Überprüfung des Entscheids weder durch die Parteien noch durch die Rechtsmittelinstanz möglich ist. Mündlich eingeholte Auskünfte sowie Besichtigungen sind schriftlich festzuhalten; andernfalls dürfen sie nicht berücksichtigt werden. Das gilt insbesondere auch für Referenzauskünfte (VGr, 21. September 2005, VB.2005.00227, E. 4.2.1, mit weiteren Hinweisen).

Vorliegend findet sich für jede Referenz ein Auskunftsdokument bei den Akten, in dem neben den erfolglosen Anrufversuchen festgehalten wurde, wann mit wem gesprochen wurde und welche Bewertung die Auskunftsperson zu den einzelnen Fragen abgegeben hat. Spezifische Angaben der Auskunftspersonen wurden zudem im Feld "Bemerkungen" stichwortartig festgehalten. Wie die Beschwerdeführerin bemängelt, fehlt dagegen ein Vermerk dazu, wer seitens der Beschwerdegegnerin die Referenzauskünfte eingeholt hat. Laut der Beschwerdegegnerin handelt es sich bei allen Referenzanfragen um ein und denselben Mitarbeiter. In formeller Hinsicht ist den an die Dokumentation mündlicher Referenzauskünfte gestellten Anforderungen damit ausreichend Genüge getan.

7.3 Zunächst ist auf die Referenzen der Beschwerdeführerin einzugehen.

7.3.1 Bei der Referenz 1 (Gemeinde F) handelte es sich um die Beschaffung von 140 Desktop-Geräten sowie 520 Notebooks. Für die Beurteilung des Unterkriteriums Grösse der Vergleichsreferenz erscheint es als angemessen, beide Gerätearten, also Desktops und Notebooks, zu berücksichtigen, insgesamt für die Referenz 1 hier demnach 660 Geräte.

Bei der vorliegenden Beschaffung geht es im Wesentlichen um die Beschaffung von 2'500 Desktop-Geräten über vier Jahre. Ein Auftrag vergleichbarer Grösse soll gemäss den Ausschreibungsunterlagen das Punktemaximum erhalten. Um der Grösse der Referenzaufträge gebührend Rechnung zu tragen, mag es sich dabei rechtfertigen, das Punktemaximum nicht bei 2'500, sondern erst bei 3'000 Desktop- und/oder Notebook-Geräten anzusetzen. Sodann ist auch die Beschaffung von 660 Geräten noch eine vergleichbare Zahl und wurde die Referenz deshalb von der Vergabebehörde zu Recht nicht ausgeschlossen. Allerdings ist davon auszugehen, dass eine Zahl von weniger als 500 gelieferten Geräten keine taugliche Referenz mehr wäre. Die massgebliche Skala reicht damit von 3'000 Geräten (Punktemaximum von 400 Punkten) bis 500 Geräte (0 Punkte). Innerhalb dieser Skala von 2'500 Geräten ist die Anzahl Geräte linear zu bepunkten. Mit 660 gelieferten Geräten liegt die Beschwerdeführerin bei der Referenz F 160 Geräte über dem Minimum. Daraus resultieren für die Beschwerdeführerin 25,6 Punkte.

Bezüglich des Unterkriteriums "Komplexität" ist nach Auffassung der Beschwerdegegnerin bei geringeren Stückzahlen auch von einer geringeren Komplexität auszugehen. Die Beschwerdegegnerin zeigt jedoch nicht auf, dass aus der Beschaffung von mehr Geräten auf eine höhere Komplexität zu schliessen wäre; im Übrigen würde die nochmalige Berücksichtigung der Gerätezahl zu einem Übergewicht des ersten Unterkriteriums führen. Plausibel ist dagegen, dass einmalige Aufträge weniger komplex sind als die vorliegende Beschaffung, die über mehrere Jahre laufen soll und dementsprechend angesichts der technischen Entwicklung Anpassungen bei den Geräten erforderlich machen kann. Die grundsätzlich bloss einmalige Lieferung bei der Referenz F rechtfertigt deshalb eine Reduktion vom Punktemaximum (400 Punkte) auf 300 Punkte.

Die Beschwerdegegnerin führt bezüglich der Referenz F an, es habe kein Vertrag zwischen der Gemeinde und der Beschwerdeführerin bestanden. Die Beschwerdeführerin stellt dies nicht weiter in Abrede, führt aber aus, sie sei zuständig und verantwortlich für die Lieferung gewesen. Tatsächlich hat die Beschwerdegegnerin diese Referenz denn auch akzeptiert. Auch wenn kein Vertragsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und der Gemeinde F bestanden hätte, so hätte dies keinen Einfluss auf die Beurteilung der Komplexität. Gegenstand der vorliegenden Beschaffung ist die Lieferung der Geräte und nicht etwa eine Rolloutdienstleistung. Im Übrigen würde sich am Gesamtergebnis auch nichts Entscheidendes ändern, wenn die Komplexität der Aufgabe mangels eines direkten Vertragsverhältnisses mit der Gemeinde F weiter reduziert mit nur etwa 200 statt mit 300 Punkten bewertet würde (vgl. dazu unten E. 7.4).

Schliesslich ergeben sich für das Unterkriterium Aktualität wie bisher 200 Punkte. Damit resultieren für die Referenz 1 insgesamt 525,6 Punkte.

7.3.2 Die Referenz 2 (Kanton G) umfasste unter anderem die Lieferung von 2'100 Desktop- und Notebook-Geräten. Dies ergibt im Unterkriterium Grösse 256 Punkte.

Bezüglich Komplexität bestehen keine Anhaltspunkte für eine Lieferung während mehrerer Jahre und der damit verbundenen besonderen Komplexität; in der Offerte wird lediglich auf das Anschaffungsjahr 2013/2014 verwiesen. Dies rechtfertigt eine Reduktion vom möglichen Maximum auf 300 Punkte.

Die Beschwerdegegnerin führte aus, dass die Lieferung an den Kanton G von der Firma H und nicht von der Beschwerdeführerin abgewickelt worden sei; es könne keine objektive Bewertung der Referenz erfolgen. Indes belegt die von der Beschwerdeführerin eingereichte Zuschlagsverfügung, dass sie den Zuschlag erhalten hat. Sie weist sodann darauf hin, dass im Referenzauftrag neben dem (hier nicht interessierenden) Rollout auch die Abwicklung der Lieferung durch eine Subunternehmerin erfolgt sei. Hierzu ist anzumerken, dass ein solcher Beizug auch in der vorliegenden Beschaffung vorgesehen ist. In ihrem Angebot führt die Beschwerdeführerin aus, dass sie (auch) bei der strittigen Vergabe einen "Finanzdienstleister [beizieht], welcher die Bestellabwicklung durchführt und die damit verbundenen finanziellen Transaktionen erledigt". Dabei handelt es sich unbestrittenermassen nicht um die gleiche Subunternehmerin wie beim Referenzauftrag 2. Die Beschwerdegegnerin stellt sich nun auf den Standpunkt, weil es sich eben nicht um ein und dieselbe Subunternehmerin handle, könne der Beschwerdeführerin die fragliche Referenz auch nicht angerechnet werden. Damit räumt sie den Subunternehmern in Referenzprojekten einen weit höheren Stellenwert ein, als sie dies in ihrer eigenen Ausschreibung tut. Gemäss Ziffer 16 der Ausschreibungsunterlagen, war für Subunternehmer der Anhang "B2 Angaben zur Unternehmung/Selbstdeklaration" auszufüllen und einzureichen. Separate Referenzen für Subunternehmer wurden nicht verlangt. Wenn die Beschwerdeführerin diesen Teil der Leistungserbringung im vorliegenden Verfahren nicht mit Referenzen ihrer Subunternehmerin untermauern musste, macht es aber keinen erkennbaren Unterschied, ob sie dafür im Referenzprojekt diese oder eine andere Leistungserbringerin beigezogen hat. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht moniert, ist kein stichhaltiger Grund ersichtlich, wieso ihr als Zuschlagsempfängerin und anerkannter Gerätelieferantin diese vom Umfang her zweifellos vergleichbare Lieferung nicht als Referenz angerechnet werden kann. Es rechtfertigen sich daher keine weiteren Abstriche beim Unterkriterium Komplexität.

Schliesslich ergeben sich für das Unterkriterium Aktualität wie bisher 100 Punkte. Damit resultieren für die Referenz 2 insgesamt 656 Punkte.

7.3.3 Zusammengefasst ergeben sich für die Beschwerdeführerin im Kriterium "Referenzen" 1'181,6 Punkte gegenüber den bisherigen 660 Punkten (+521,6 Punkte). Damit erhöht sich ihre Gesamtpunktzahl auf 7'711,6.

7.4 Die Referenzen der Mitbeteiligten sind nach denselben Unterkriterien zu bewerten.

7.4.1 Bei der Referenz 1 (Stadt I) lieferte die Mitbeteiligte insgesamt 855 Desktop- und Notebook-Geräte. Damit erzielt sie im Unterkriterium "Grösse" 56,8 Punkte. Hierbei handelt es sich um einen einmaligen Auftrag, was im Unterkriterium "Komplexität" eine Reduktion auf 300 Punkte rechtfertigt. Anhaltspunkte für weitere Abzüge bestehen keine. Beim Unterkriterium "Aktualität" bleibt es bei den von der Beschwerdegegnerin vergebenen 200 Punkten. Dies ergibt für die Referenz 1 ein Total von 556,8 Punkten.

7.4.2 Für die Referenz 2 ist der Mitbeteiligten das Punktemaximum (1'000) zu vergeben. Gemäss Offerte handelt sich um einen Grossauftrag von über ca. 37'000 Geräten für den Zeitraum von Anfang 2017 bis Ende 2021. Es besteht hier in keinem Unterkriterium Anlass für eine Reduktion der erreichbaren Maximalpunktzahl.

7.4.3 Damit ergeben sich für die Mitbeteiligte im Kriterium "Referenzen" 1'556,8 Punkte gegenüber den bisherigen 1'800 Punkten (-243,2 Punkte). Demzufolge reduziert sich ihre Gesamtpunktzahl von 7'683,8 auf 7'440,6.

7.5 Zusammengefasst erzielt die Beschwerdeführerin mit der Korrektur im Kriterium "Referenzen" neu 7'711,6 und die Mitbeteiligte neu 7'440,6 Punkte. Gemäss diesem korrigierten Resultat kommt das Angebot der Beschwerdeführerin somit vor dasjenige der Mitbeteiligten auf Platz 1 zu liegen. Daran würde sich auch nichts ändern, wenn beim Angebot der Beschwerdeführerin die Referenz 1 (F) im Unterkriterium "Komplexität" mit bloss 200 statt 300 Punkten bewertet würde (vgl. vorn E. 7.2.1).

Somit ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Zuschlag an die Mitbeteiligte ist aufzuheben. Die Vergabe hat an die Beschwerdeführerin zu erfolgen. Praxisgemäss erteilt das Verwaltungsgericht den Zuschlag jedoch nicht selber; die Sache ist vielmehr mit einer entsprechenden Anordnung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (vgl. VGr, 13. Februar 2002, VB.2001.00035, E. 3c = BEZ 2002 Nr. 33).

8.  

Ausgangsgemäss wird die Beschwerdegegnerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Antragsgemäss ist sie ausserdem zur Bezahlung einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG); angemessen sind Fr. 4'000.-.

9.  

Da der Wert des zu vergebenden Lieferauftrags den im Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwellenwert erreicht (Art. 1 lit. a der Verordnung des WBF vom 22. November 2017 über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2018 und 2019 [SR 172.056.12]), ist gegen diesen Entscheid die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, andernfalls steht dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    In Gutheissung der Beschwerde wird der Vergabeentscheid (Los 2) der Stadt Winterthur vom 29. November 2017 aufgehoben. Die Sache wird an die Stadt Winterthur zurückgewiesen, um den Zuschlag der Beschwerdeführerin zu erteilen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.        7'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.           190.--    Zustellkosten,
Fr.        7'190.--    Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.    Gegen dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …