Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2018.00041

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 26. Juni 2018

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

vertreten durch RA B und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Volksschulamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Privatunterricht,

hat sich ergeben:

I.  

Das Volksschulamt des Kantons Zürich erteilte A für den Kindergarten F in X mit Verfügung vom 16. März 2009 zunächst eine befristete Bewilligung zur Führung einer Kindergartenstufe und nach einmaliger Erneuerung am 16. Juli 2012 eine definitive Bewilligung.

Mit Verfügung vom 14. Dezember 2016 entzog das Volksschulamt A die Privatschulbewilligung für den Kindergarten F per 31. Januar 2017, wies jene an, den Betrieb einzustellen, und drohte bei Widerhandlung Bestrafung wegen Ungehorsams nach Art. 292 des Strafgesetzbuchs (SR 311.0) an (Dispositiv-Ziff. I). Weiter hielt es fest, in den Räumen der bisherigen Schule stattfindender Privatunterricht sei gemäss einem früheren Schreiben zu melden (Dispositiv-Ziff. II), und wies A in Dispositiv-Ziff. III an, vor der Wiederaufnahme eines Kindergartenbetriebs ein neues Gesuch zu stellen.

II.  

Die Bildungsdirektion wies einen hiergegen erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 24. November 2017 in der Hauptsache ab, änderte Dispositiv-Ziff. I in der Verfügung vom 14. Dezember 2016 aber dahingehend ab, dass die Bewilligung "auf den letzten Tag des Monats, der auf drei Monate nach Eintritt der Rechtskraft folgt" entzogen werde; die Kosten von Fr. 1'036.- auferlegte die Bildungsdirektion zu ¼ dem Volksschulamt und zu ¾ A und sprach Letzterer keine Parteientschädigung zu.

III.  

A liess am 22. Januar 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und festzustellen, dass sie die Voraussetzungen zur Führung einer Privatschule weiterhin erfülle, die absolvierte Ausbildung (einer Betreuerin) im Ausland zum Unterricht auf der Kindergartenstufe befähige und sie keine Pflicht zur Meldung des in ihren Räumen stattfindenden Privatunterrichts treffe. Das Volksschulamt mit Beschwerdeantwort vom 16./19. und die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 21. Februar 2018 schlossen je auf Abweisung des Rechtsmittels. A äusserte sich hierzu am 15. März 2018.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend eine Privatschulbewilligung nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2 Die Beschwerdeführerin unterrichtet am fraglichen Standort derzeit weniger als sechs Kinder, weshalb keine Privatschulung, sondern nicht der Bewilligungspflicht unterliegender Privatunterricht im Sinn von § 69 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) vorliegt. Insofern stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführerin überhaupt ein schutzwürdiges Interesse an der Beschwerde habe (vgl. § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Sie macht hierzu geltend, da der Beschwerdegegner für die Unterscheidung zwischen Privatunterricht und Privatschulung einzig auf die Schülerzahlen abstelle, könne sie nur beschränkt steuern, ob es sich um Privatunterricht oder um eine Privatschulung handle; sie müsse aber jederzeit in der Lage sein, auch mehr als fünf Schüler aufzunehmen. Damit ist ein schutzwürdiges Interesse an der Beschwerde hinreichend dargetan.

Weil auch die weiteren Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Vorinstanz den Rekursentscheid ungenügend begründet habe.

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) fliesst unter anderem ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen die (Rechtsmittel-)Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen und in ihrer Entscheidung berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b, 124 I 241 E. 2). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen).

Der Vorwurf der Beschwerdeführerin ist zumindest teilweise begründet. So lässt sich dem Rekursentscheid überhaupt nicht entnehmen, weshalb der Beschwerdegegner die Privatschulbewilligung davon abhängig machen dürfe, dass die Lehrpersonen im Besitz eines von der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) anerkannten Diploms sei; die Vorinstanz führt hierzu einzig aus: "Der Rekursgegner darf zu Recht auf das Erfordernis des Vorliegens eines EDK-anerkannten Diploms abstellen." Dem Entscheid lassen sich indes weder eine Begründung dafür noch die einschlägigen Rechtsnormen entnehmen. Damit hat die Vorinstanz die Begründungspflicht verletzt. Diese nicht besonders schwerwiegende Verletzung kann jedoch im vorliegenden Verfahren geheilt werden (vgl. hierzu BGE 133 I 201 E. 2.2, 132 V 387 E. 5.1).

3.  

3.1 Gemäss Art. 15 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) ist das Recht auf Gründung, Organisation und Besuch privater Bildungsstätten gewährleistet. Die Kantonsverfassung garantiert dieses Recht allerdings nicht schrankenlos: Gemäss Art. 117 Abs. 1 KV sind Privatschulen, welche die gleichen Aufgaben wie die öffentliche Volksschule erfüllen, bewilligungspflichtig und unterstehen staatlicher Aufsicht. In diesem Sinn benötigen Privatschulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden kann, nach § 68 Abs. 1 VSG eine Bewilligung (Satz 1); diese ist zu erteilen, wenn die angebotene Bildung gleichwertig ist wie die an der öffentlichen Volksschule angebotene (Satz 2). Die Erteilung einer Bewilligung setzt unter anderem voraus, dass die Lehrpersonen für ihre Tätigkeit genügend ausgebildet sind (§ 68 Abs. 2 lit. b der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]).

3.2 Der Ausgangsverfügung lässt sich hierzu entnehmen, dass der Beschwerdegegner an die Lehrbefähigung von an einer Privatschule tätigen Personen die gleichen Anforderungen wie für Lehrpersonen an der Volksschule stellt; es brauche deshalb ein von der EDK anerkanntes Lehrdiplom. Dieser Schluss ist nicht zu beanstanden. Da das Bildungsangebot an einer privaten Schule gleichwertig wie dasjenige an einer öffentlichen Schule sein muss, rechtfertigt sich, an die Ausbildung der Lehrpersonen ebenfalls die gleichen Anforderungen zu stellen. 

Nach § 7 Abs. 2 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LS 412.31) setzt die Anstellung als Lehrperson insbesondere die Zulassung zum Schuldienst gemäss den gesetzlichen Bestimmungen über die Lehrerbildung voraus. Zum Schuldienst wird zugelassen, wer unter anderem entweder über ein Lehrdiplom des Kantons Zürich oder ein nach Massgabe der Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen (Anerkennungsvereinbarung, LS 410.4) anerkanntes ausserkantonales Lehrdiplom verfügt (§ 11 Abs. 2 und § 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Pädagogische Hochschule vom 25. Oktober 1999 [PHG, LS 414.41]). Die Bildungsdirektion kann weitere Lehrdiplome anerkennen, sofern die dazu führenden Ausbildungen in inhaltlicher und qualitativer Form den zürcherischen Lehrdiplomen entsprechen (§ 12 Abs. 2 PHG), sowie im Einzelfall eine gleichwertige Ausbildung oder eine berufsspezifische Aus- und Weiterbildung in Kombination mit Berufserfahrung als hinreichende Ausbildung genügen lassen (§ 12 Abs. 3 PHG).

3.3 Die für die Beschwerdeführerin am fraglichen Standort tätigen Lehrpersonen verfügen weder über ein Lehrdiplom des Kantons Zürich noch über ein von der EDK anerkanntes ausserkantonales oder ausländisches Lehrdiplom. Jene erfüllt damit die Voraussetzungen von § 68 Abs. 2 lit. b VSV in Verbindung mit § 68 Abs. 1 Satz 2 VSG nicht.

Die Beschwerdeführerin bringt dagegen in erster Linie vor, dass die Anerkennung der ausländischen Lehrdiplome ihrer Lehrpersonen zu Unrecht verweigert worden sei. Diese Frage kann indes nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein. Über die Anerkennung von Lehrdiplomen gestützt auf die Anerkennungsvereinbarung entscheidet gemäss deren Art. 4 Abs. 1 Satz 1 die EDK. Gegen diesen Entscheid steht der Rechtsmittelweg an die Rekurskommission der EDK und hernach ans Bundesgericht offen (Art. 10 Anerkennungsvereinbarung; BGE 136 II 470 E. 1.1). Damit fehlt es dem Verwaltungsgericht diesbezüglich bereits an der sachlichen Zuständigkeit. Ob die Bildungsdirektion die fraglichen Lehrpersonen gestützt auf § 12 Abs. 2 f. PHG zum Schuldienst hätte zulassen müssen, ist hier sodann schon deshalb nicht zu prüfen, weil dies nicht Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war. Im Übrigen wäre auch fraglich, ob die Beschwerdeführerin überhaupt legitimiert wäre, die Anerkennung von Lehrdiplomen ihrer Angestellten zu verlangen.

Ob ausnahmsweise auf das Erfordernis eines anerkannten Lehrdiploms verzichtet werden könnte, weil die Beschwerdeführerin trotz zumutbarer Suchbemühungen keine geeigneten Lehrpersonen gefunden hat, braucht hier nicht näher geprüft zu werden, weil die Beschwerdeführerin derartige Suchbemühungen weder substanziiert dartut noch belegt.

3.4 Weiter rügt die Beschwerdeführerin, der Bewilligungsentzug sei unverhältnismässig. Nach § 69 Abs. 3 VSV kann eine Bewilligung auf Ende eines Schuljahrs, in wichtigen Fällen jederzeit, entzogen werden, wenn die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr gegeben sind.

Wie vorstehend unter 3.3 dargelegt, sind hier die Bewilligungsvoraussetzungen nicht (mehr) erfüllt, weshalb die Bewilligung grundsätzlich widerrufen werden durfte. Es besteht sodann ein erhebliches öffentliches Interesse an der Sicherstellung eines gleichwertigen Unterrichts, was hier nicht mehr gewährleistet ist. Die Beschwerdeführerin bietet derzeit nach eigenen Angaben nur Privatunterricht an; sie ist deshalb nicht auf eine Privatschulbewilligung angewiesen; diese würde ihr einzig ermöglichen, jederzeit wieder Privatschulunterricht anzubieten. Unter diesen Umständen überwiegt das öffentliche Interesse am Entzug der Privatschulbewilligung das entgegenstehende private Interesse, trotz fehlender Bewilligungsvoraussetzung weiterhin Privatschulunterricht anzubieten. Der Beschwerdeführerin steht im Übrigen jederzeit frei, bei Erfüllung der Bewilligungsvoraussetzungen ein erneutes Gesuch einzureichen. Weil derzeit gar kein Privatschulunterricht stattfindet, ergibt auch die von der Vorinstanz gewährte Frist bis zum Erlöschen der Bewilligung keinen Sinn. Es hätte sich vielmehr aufgedrängt, die Privatschulbewilligung umgehend zu entziehen. Das Verwaltungsgericht darf einen angefochtenen Entscheid indes nicht zu Ungunsten der beschwerdeführenden Partei abändern (§ 63 Abs. 2 VRG), weshalb die vorinstanzliche Anordnung, wonach die Bewilligung am letzten Tag des dritten vollen Monats nach Rechtskraft erlischt, bestehen bleiben muss.

4.  

Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, der Beschwerdegegner habe ihr in Dispositiv-Ziff. II der Ausgangsverfügung zu Unrecht eine Meldepflicht auferlegt. Die Rüge ist unbegründet.

Es trifft zwar zu, dass nach § 69 Abs. 2 VSG die Eltern und nicht die unterrichtenden Personen verpflichtet sind, der Gemeinde ihres Wohnorts und der Bildungsdirektion die Umstände des Privatunterrichts, insbesondere die unterrichtende Person, den Stundenplan und die Räumlichkeiten zu melden. Mit der Ausgangsverfügung bzw. dem Schreiben vom 1. November 2016, auf das die Ausgangsverfügung verweist, wird die fragliche Meldepflicht aber gar nicht der Beschwerdeführerin auferlegt. Diese wird einzig aufgefordert, eine entsprechende Meldung der Eltern zu veranlassen, weil andernfalls die Schulpflicht nicht als erfüllt gelte. Diese Weisung rechtfertigt sich nur schon deshalb, weil für die Eltern nicht ohne Weiteres erkennbar ist, dass es sich beim streitgegenständlichen Angebot der Beschwerdeführerin um Privatunterricht und nicht um Privatschulung handelt und nur Ersteres eine Meldepflicht der Eltern begründet. Dass die Beschwerdeführerin darüber hinaus verpflichtet wird, die Anzahl der schulpflichtigen Kinder im Privatunterricht zu melden, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Der Beschwerdegegner kann nur so überprüfen, ob Privatunterricht überhaupt zulässig ist, und er ist zu einer entsprechenden Weisung gestützt auf das in § 70 VSG festgehaltene Aufsichtsrecht berechtigt.

Da die Beschwerdeführerin gar nicht verpflichtet wird, dem Beschwerdegegner die Adressen der Eltern zu melden, ist auf die diesbezüglichen Ausführungen nicht weiter einzugehen.

5.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.  

Aufgrund der Heilung der vorinstanzlichen Gehörsverletzung sind die Kosten nach dem Verursacherprinzip zu ⅓ der Vorinstanz aufzuerlegen (BGr, 24. Juli 2014, 1C_41/2014, E. 7.3 mit Hinweisen). Im Übrigen hat die unterliegende Beschwerdeführerin die Kosten zu tragen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung ist der Beschwerdeführerin ausgangsgemäss nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu ⅔ und der Bildungsdirektion zu ⅓ auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.      Mitteilung an …