Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2018.00055

 

 

 

Urteil

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 9. Oktober 2018

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

 

2.    B,

 

       Nr. 2 vertreten durch Nr. 1,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Stadt D, vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A, seine aus Thailand stammende Ehefrau, B, und deren Tochter C (geboren am … 2001) werden seit spätestens Ende März 2014 von der Stadt D mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Die Sozialabteilung der Stadt D (fortan Sozialbehörde) erliess am 14. Juni 2017 eine Verfügung "betreffend Auflagen der wirtschaftlichen Sozialhilfe inkl. Kürzungsandrohung". Dabei wurden früher angeordnete Auflagen für A und seine Ehefrau wiederholt. Im Wesentlichen ging es um monatlich nachzuweisende Arbeitsbemühungen, das Einlegen eines detaillierten Arztzeugnisses und um die Teilnahme an einem Integrationsprojekt. Eine von den Eheleuten A/B dagegen am 20. Juli 2017 erhobene Einsprache wies die Sozialbehörde mit Beschluss vom 22. August 2017 ab.

II.  

Dagegen erhob A mit Eingabe vom 23. September 2017 Rekurs beim Bezirksrat E, worin er den angefochtenen Entscheid in mehrfacher Hinsicht beanstandete, insbesondere bezüglich des für seine Frau vorgesehenen Deutschkurses und Integrationsprogramms sowie der Auflage, sich um Bewerbungen für eine Stelle zu kümmern und entsprechende Nachweise zu erbringen. Mit Beschluss vom 13. Dezember 2017 wies der Bezirksrat E den Rekurs ab und erhob keine Verfahrenskosten.

III.  

Dagegen richtet sich die von A am 26. Januar 2018 an das Verwaltungsgericht gerichtete Beschwerde, wonach er für seine Ehefrau einen intensiven Deutschkurs beansprucht und im Übrigen Kritik an dem von ihr besuchten Arbeitsprogramm, der Sozialbehörde D und dem Bezirksrat E übte. Der Bezirksrat E verzichtete mit Beschluss vom 7. Februar 2018 auf Vernehmlassung und verwies auf den angefochtenen Entscheid, ebenso die Sozialbehörde D mit Eingabe vom 26. Februar 2018.

Der Einzelrichter erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 li. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Gemäss dem Einspracheentscheid der Sozialbehörde D erhoben der Beschwerdeführer und seine Ehefrau mit Eingabe vom 20. Juli 2017 Einsprache. Die Rekursschrift vom 23. September 2017 trägt dagegen allein den Namen des Beschwerdeführers, ebenso die Beschwerdeschrift. Nachdem der Beschwerdeführer wie schon im Rekurs auch in der Beschwerde Belange anspricht, die seine Ehefrau betreffen, stellt sich die Frage nach seiner Bevollmächtigung (dazu Martin Bertschi, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 78). Grundsätzlich wäre der Beschwerdeführer zur Vertretung seiner Ehefrau zwar berechtigt, doch bedürfte er dazu einer entsprechenden Vollmacht (VGr, 9. März 2016, VB.2015.00713, E. 1.5). Eine solche liegt nicht bei den Akten, und es geht daraus auch nicht hervor, dass die Vorinstanz eine solche eingeholt hätte. Formell wurde einzig der Beschwerdeführer als Rekurrent behandelt, während dagegen materiell auch die Rekursanträge behandelt wurden, welche seine Ehefrau betrafen. Tatsächlich wäre aber in der bestehenden Konstellation auf die die Ehefrau betreffenden Anträge nicht einzutreten gewesen.

Nachdem indessen die Vorinstanz den Beschwerdeführer mindestens faktisch als Vertreter seiner Ehefrau anerkannt hatte, durfte er sich im Beschwerdeverfahren darauf verlassen, dass dies ebenso gehandhabt würde. Zudem kann sich ein Vertretungsverhältnis aus den konkreten Umständen ergeben (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 8; VGr, 20. August 2009, VB.2009.00120, E. 3.2), so etwa daraus, dass die Ehefrau schon in sprachlicher Hinsicht nicht in der Lage gewesen wäre, eine Rechtsschrift zu verfassen. Es ist nachfolgend deshalb davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren auch seine Ehefrau vertritt, weshalb diese in das Verfahren miteinzubeziehen ist, was allerdings zur Folge hat, dass auch beide gegebenenfalls kostenpflichtig werden. Entsprechend ist die Ehefrau des Beschwerdeführers als Beschwerdeführerin 2, vertreten vom Beschwerdeführer 1, aufzuführen und das Rubrum anzupassen.

1.3 Nach § 24 Abs. 1 lit. a des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) sind Sozialhilfeleistungen angemessen zu kürzen, unter anderem, wenn die hilfesuchende Person gegen Anordnungen, Auflagen oder Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst (Ziff. 1) oder eine ihr zugewiesene zumutbare Arbeit nicht annimmt (Ziff. 4). Nach § 24 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) können Leistungen, sofern Anordnungen, Auflagen oder Weisungen (vgl. § 23 SHV) zuvor nicht befolgt wurden und in der Folge eine mögliche Leistungskürzung angedroht wurde, so weit gekürzt werden, als dadurch der Lebensunterhalt des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen nicht gefährdet wird (dazu VGr, 17. Juli 2017, VB.2017.00248, E. 4.5; BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.3). In § 17 Abs. 1 SHV wird zur Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe auf die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe bis und mit Nachtrag 12/16 (SKOS-Richtlinien) verwiesen. Als Sanktion sehen die SKOS-Richtlinien eine Kürzung des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt um 5 bis 30 % vor, befristet auf maximal 12 Monate (Kap. A.8.2).

Im Entscheid vom 14. Juni 2017 drohte die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführenden eine Leistungskürzung in der Höhe von 20 % an, sollten die Auflagen nicht erfüllt werden. Da ein Leistungsentscheid der Beschwerdegegnerin nicht bei den Akten liegt, ist vom Grundbetrag nach Kap. B.2.2 der SKOS-Richtlinien für einen Drei-Personen-Haushalt (vorn I.) von monatlich Fr. 1'834.- auszugehen. Selbst bei einer Kürzung um 20 % für ein Jahr – die aber noch separat verfügt werden müsste – läge der Streitwert unter dem für die Kammerzuständigkeit massgebenden Betrag von Fr. 20'000.-, weshalb – mangels Vorliegens eines Falls von grundsätzlicher Bedeutung – vorliegend der Einzelrichter zuständig ist (§ 38 b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).

2.  

2.1 Wer für seinen Lebensunterhalt und denjenigen seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe (§ 14 SHG; § 16 Abs. 1 SHV). Nach § 21 darf die wirtschaftliche Hilfe mit Auflagen und Weisungen verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu verbessern. Mit der wirtschaftlichen Hilfe können nach § 23 SHV insbesondere Auflagen und Weisungen verbunden werden, so die ärztliche oder therapeutische Untersuchung oder Behandlung (lit. b) oder Bestimmungen über die Verwendung der wirtschaftlichen Hilfe, die Aufnahme einer zumutbaren Arbeit oder ähnliche Verhaltensmassregeln, die nach den Umständen angebracht erscheinen (lit. d). Bei der Weisung zur Teilnahme an einem Beschäftigungs- oder Integrationsprogramm handelt es sich um eine praxisübliche Weisung, die geeignet ist, eine Verbesserung der Lage der unterstützten Person herbeizuführen (VGr, 17. Juli 2017, VB.2017.00248, E. 3.2.3; VGr, 4. September 2017, VB.2017.00253, E. 4.1).

2.2 Auch nach den SKOS-Richtlinien kann die Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe mit einer Auflage verbunden werden. Damit soll auf das Verhalten der unterstützten Person oder Personen eingewirkt und die Erfüllung von Pflichten verbindlich eingefordert werden. Auflagen sind der betroffenen Person klar zu kommunizieren, entsprechend den kantonalen verfahrensrechtlichen Vorgaben in einfacher Schrift- oder in Verfügungsform. Die betroffene Person muss unmissverständlich wissen, was von ihr verlangt wird und welche Konsequenzen die Nichterfüllung einer Auflage nach sich zieht (Kap. 8.1 der SKOS-Richtlinien).

2.3 Eine Verfügung, welche der Sozialhilfe beziehenden Person (Verhaltens-)Pflichten auferlegt, beeinflusst ihre rechtliche Situation und kann in ihre Grundrechte (etwa die persönliche Freiheit) eingreifen. Die Weisung ist auch erster notwendiger Schritt im Rahmen einer allfälligen Leistungskürzung. Die Sozialhilfe beziehende Person kann deshalb ein schützenswertes Interesse haben, die auferlegte (Verhaltens-)Pflicht umgehend anfechten zu können und nicht die nachfolgende leistungskürzende Verfügung abwarten zu müssen. Anderseits können Auflagen und Weisungen im Sinn von § 21 SHG nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als Zwischenentscheide zusammen mit dem eine Leistungskürzung enthaltenden Endentscheid überprüft werden (BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.3.4 f., 4.4). Vorliegend fochten die Beschwerdeführenden die ihnen erteilten Auflagen umgehend nach deren Anordnung an, wozu sie berechtigt waren.

3.  

Im Entscheid vom 14. Juni 2017 wurden die Beschwerdeführenden im Wesentlichen aufgefordert, während der nächsten drei Monate monatlich ohne weitere Aufforderung bis am 18. jeden Monats mindestens 10 (Beschwerdeführer 1) bzw. 8–10 (Beschwerdeführerin 2) Arbeitsbemühungen einzureichen und bei allfälliger Krankheit oder Unfall das Arbeitsintegrationsprogramm und die Sozialberatung frühzeitig zu kontaktieren und innert zwei Tagen ein Arztzeugnis bei beiden Stellen einzureichen. Der Beschwerdeführer 1 wurde sodann aufgefordert, ein aktuelles detailliertes Arztzeugnis einzureichen, damit adäquate berufliche Massnahmen erarbeitet werden könnten hinsichtlich einer erfolgreichen sozialen wie auch beruflichen Integration; sollte das detaillierte Arztzeugnis nicht eingereicht werden oder die verlangten Aufschlüsse nicht erteilen, hätte der Beschwerdeführer 1 seinen Hausarzt/seine Hausärztin vom Arztgeheimnis gegenüber der Behörde zu entbinden. Die Beschwerdeführerin 2 wurde aufgefordert, bis am 31. Juli 2017 an einem mit der Sozialberatung vereinbarten bzw. noch zu vereinbarenden Integrationsprojekt teilzunehmen und ebenfalls ein detailliertes Arztzeugnis einzureichen, unter denselben Auflagen wie der Beschwerdeführer 1.

3.1 Sowohl im Einsprache- als auch im Rekursverfahren wurde die Notwendigkeit und Angemessenheit der erteilten Auflagen mit ausführlicher und zutreffender Begründung als durchaus angebracht beurteilt, worauf vorab verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG. Was die Auflage an die Beschwerdeführerin 2 betrifft, an einem (Arbeits-)Integrationsprogramm teilzunehmen, ist die Absicht dahinter nicht zuletzt, sie näher an die deutsche Sprache heranzuführen. Zwar besuchte sie bereits zwei von der Sozialhilfe finanzierte Sprachkurse (dazu sogleich E. 3.2.1), erweist sich aber im Sprechen anscheinend eher gehemmt. Unter diesen Umständen erscheint die Auflage, an einem Arbeitsintegrationsprogramm teilzunehmen, durchaus angebracht, um auch ihre Deutschkenntnisse in der Kommunikation zu vertiefen. Sowohl die Auflage, ein aussagekräftiges Arztzeugnis einzureichen, als auch diejenige, sich für mindestens 8–10 Stellen monatlich zu bewerben, ist vorliegend nicht angefochten.

3.2 Die Beschwerdeführenden machen mit Bezug auf das für die Beschwerdeführerin 2 vorgesehene Arbeitsintegrationsprogramm geltend, damit diese einmal in die wirtschaftliche Selbständigkeit entlassen werden könnte, müsste sie vorerst über gute Deutschkenntnisse verfügen. Den Weg dahin sehen sie einzig in einem Deutschkurs mit täglichem Unterricht (ca. drei Stunden) und Hausaufgaben, nicht aber im Arbeitsintegrationsprogramm.

3.2.1 Die Beschwerdegegnerin bezahlte der Beschwerdeführerin 2 im November 2015 einen Deutschkurs in der X-Schule (Kosten Fr. 990.-) sowie im September 2016 einen weiteren Deutschkurs bei der -Schule (Fr. 120.-). Sie kam demzufolge mehrfach für Deutschkurse der Beschwerdeführerin 2 auf.

3.2.2 Ab November 2015 arbeitete die Beschwerdeführerin 2 im "F" in D, ein von der sozialen Plattform G betriebenes Restaurant, wobei sie mit ihrem Arbeitseinsatz in erster Linie ihre Deutschkenntnisse verbessern sollte. Sie arbeitete dort in der Küche, wo sie sich als zuverlässige, fleissige und ordentliche Mitarbeiterin bewährte. Es war vorgesehen, dass sie sich zudem zweimal pro Woche mit einer Fachperson zusammensetzen und dieser in Deutsch erzählen sollte, was sie am jeweiligen Tag gemacht und gelernt habe. Gemäss dem Abschlussbericht des "F", D, vom 10. August 2016 habe sich die Beschwerdeführerin 2 aber oft vor den Gesprächen mit der Fachperson wie auch vor den Hausaufgaben gedrückt, obwohl ihr dazu Zeit zur Verfügung gestellt worden sei. Sie habe sich auch kaum gewagt, offen zu kommunizieren. Deutschkurse, die besonders auf mündliche Konversation ausgerichtet waren, habe sie nicht besuchen wollen. Auch alternative Arbeitsintegrationsprogramme mit Fokus auf der Sprachförderung habe sie abgelehnt, im Wesentlichen wegen Arbeitsbereichen, die ihr nicht zugesagt hätten (z. B. Wäscherei). Der Einsatz sei deshalb per Ende Juli 2016 beendet worden.

3.2.3 Die Beschwerdeführenden bringen hierzu vor, mit der ersten Bezugsperson (Fachperson) im "F" habe es "geklappt mit dem Deutsch", diese sei aber dann ausgetreten, und dann habe nichts mehr funktioniert. Diese Angaben stehen im Widerspruch zum Abschlussbericht des "F" (vorn E. 3.2.2), worin zudem dem Beschwerdeführer eine negative Haltung gegenüber dieser Institution vorgeworfen wurde. Selbst wenn aber die Darstellung der Beschwerdeführenden zuträfe, so bestreiten sie nicht, dass der Beschwerdeführerin 2 von der Beschwerdegegnerin Alternativen aufgezeigt worden waren, die sie aber nicht annahm. Daran ändert nichts, dass es nach Angaben der Beschwerdeführenden den von der Sozialbehörde erstellten Notizen teilweise an Sorgfalt, Aufmerksamkeit und Konzentration fehle und einigen – wohl Mitarbeitenden – an Erfahrung, sind doch diese Vorbringen ungenügend substanziiert und nicht geeignet, Zweifel am Inhalt des Abschlussberichts zu wecken.

3.2.4 Nachdem die Beschwerdeführerin 2 nicht bereit gewesen war, ihre Deutschkenntnisse auf dem vorgesehenen Weg zu verbessern, erscheint der von den Beschwerdeführenden nunmehr beantragte Intensiv-Deutschkurs angesichts der mit der Beschwerdeführerin 2 gemachten Erfahrungen gerade auch in Bezug auf die Hausaufgaben kaum geeignet, hieran etwas zu ändern. In dieser Situation zeigte die Beschwerdegegnerin mit dem Arbeitsintegrationsprogramm einen Mittelweg auf, der durchaus als erfolgversprechend angesehen werden könnte, würde er benützt werden. Insofern ist die Beschwerde daher abzuweisen.

3.3 Die übrigen Vorbringen der Beschwerdeführenden betreffen die Situation in der Sozialbehörde D, die von Fluktuationen geprägt sei und einen "Augiasstall" darstellen soll. Es gebe engagierte Sozialarbeitende und solche, die bloss ihre Macht ausübten. In diese Richtung geht die weitere Kritik an Politikern im Bezirksrat E und am Bezirksrat E selber, der dominiert sei von Politikern "zwecks Verbreiterung der eigenen Machtbasen" und der deswegen nicht unabhängig sei. Diese Vorbringen stünden höchstens in aufsichtsrechtlicher Hinsicht in Zusammenhang mit dem angefochtenen Entscheid, wofür jedoch das Verwaltungsgericht nicht zuständig ist (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a VRG, N. 73 f.). Insofern ist auf die Beschwerde demnach nicht einzutreten.

3.4 Damit ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Die Beschwerdegegnerin wird die Auflagen neu anzuordnen haben, nachdem die Dreimonatsfrist gemäss dem Entscheid vom 14. Juni 2017 schon im Verlauf des Rekursverfahrens abgelaufen ist.

4.  

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens den Beschwerdeführenden aufgrund ihres Unterliegens je zur Hälfte zu auferlegen, unter solidarischer Haftung eines jeden für den gesamten Betrag (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen wurden keine verlangt.

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1.    Die Ehefrau des Beschwerdeführers wird als Beschwerdeführerin 2, vertreten vom Beschwerdeführer 1, in das Verfahren aufgenommen und das Rubrum entsprechend geändert.

2.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--     Zustellkosten,
Fr.    650.--     Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer Haftung eines jeden für den gesamten Betrag.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an …