Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2018.00168

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 27. Juni 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.  

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    Genossenschaft A,

 

2.    B AG,

 

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

und

 

 

Stadtrat Schlieren,

Mitbeteiligter,

 

 

betreffend Festsetzung Strassenprojekt,

hat sich ergeben:

I.  

A. Mit dem Bau der Limmattalbahn sowie dem Stadtplatz in Schlieren werden die Zürcher- und Badenerstrasse als raumschaffendes Element neugestaltet und städtebaulich aufgewertet. In der Folge soll der Durchgangsverkehr im Stadtzentrum von Schlieren minimiert und auf die nördlich gelegene Bernstrasse verlagert werden, was Anpassungen am Strassennetz notwendig macht. Die Bernstrasse in Schlieren zählt zum Kantonsstrassennetz des Kantons Zürich und wird im Kataster als Hauptverkehrsstrasse Nr. 001 klassifiziert. Teil des Projektperimeters bildet die Strecke entlang der Bernstrasse von der Stadtgrenze Zürich bis zur Liegenschaft Bernstrasse 29. Zur Minimierung und Verlagerung des Durchgangsverkehrs soll der Verkehrsknoten Bern- und Gasometerstrasse ausgebaut und die Knotenkapazität erhöht werden. Hierzu sind verschiedene Massnahmen vorgesehen, namentlich auch die Erstellung einer zusätzlichen Geradeausspur in Fahrtrichtung Stadt Zürich, der Ausbau des Knotens Bern- und Gasometerstrasse sowie die Erstellung von neuen Parkplätzen entlang der Turmstrasse als Ersatz für die wegfallenden Parkplätze an der Bernstrasse.

B. Die öffentliche Auflage des Bauprojekts und des Landerwerbsplans erfolgte vom 5. Mai bis 6. Juni 2017. Mit Eingabe vom 1. Juni 2017 erhoben die Genossenschaft A und die B AG Einsprache und beantragten, das Strassentrassee der Bernstrasse im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 03 und 04 derart nach Norden zu verschieben, dass sie mit keinen Landabtretungen konfrontiert würden. Ferner sei auf den Ausbau des Verkehrsknotens Bern- und Gasometerstrasse zu verzichten. Der Verkehr sei stattdessen über die Hermetschloobrücke zu führen. Sodann beantragten sie, es sei für die durch das Ausbauprojekt verlorengehenden Parkplätze Realersatz zu liefern. Schliesslich verlangten sie die Durchführung eines Augenscheins.

C. Anlässlich der Einspracheverhandlung vom 13. Juli 2017 wurde mit der Genossenschaft A und der B AG ein Augenschein vor Ort durchgeführt. Mit Beschluss vom 31. Januar 2018 setzte der Regierungsrat das Projekt für den Strassen- und Kreuzungsausbau an der 1 Bernstrasse in Schlieren gemäss den bei den Akten liegenden Plänen fest (Dispositivziffer I). Die Einsprache der Genossenschaft A und der B AG wies er ab, soweit er sie nicht als erledigt abschrieb (Dispositivziffer II).

II.  

Gegen den Beschluss des Regierungsrats erhoben die Genossenschaft A und die B AG am 16. März 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, es sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und das Verfahren zur vollständigen Durchführung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Eventualiter seien Dispositivziffern I und II des angefochtenen Beschlusses aufzuheben und die Planfestsetzung mit folgenden Auflagen zu erteilen: Das Strassentrassee der Bernstrasse sei im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 03 und 04 derart nach Norden zu verschieben, dass die Beschwerdeführerinnen von keinen Landabtretungen betroffen sind. Auf den Ausbau des Verkehrsknotens Bern-/Gasometerstrasse sei zu verzichten, stattdessen sei der Verkehr über die Hermetschloo-Brücke zu führen. Eventualiter seien für aufzuhebende Abstellplätze der Beschwerdeführerinnen Abstellplätze an anderer Stelle vorzusehen. Des Weiteren beantragten die Beschwerdeführerinnen die Durchführung eines Augenscheins sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung für das vorliegende und das vorinstanzliche Verfahren.

Der Regierungsrat, vertreten durch das Tiefbauamt, reichte am 30. April 2018 seine Beschwerdeantwort ein und beantragte die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. Der Stadtrat Schlieren reichte innert Frist keine Beschwerdeantwort ein. Die Beschwerdeführenden reichten am 14. Juni 2018 eine Replik ein, worin sie an ihren Anträgen und Ausführungen festhielten. Am 6. November 2018 reichte der Regierungsrat seine Duplik ein.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Der Beschluss des Beschwerdegegners vom 13. Juni 2018 bildet einen Akt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG und § 41 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) direkt mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Das Verwaltungsgericht ist zuständig zur Behandlung der Beschwerde.

1.2 Die Beschwerdeführerinnen sind Baurechtsnehmerinnen der Parzellen Kat.-Nr. 03 und 04 in Schlieren und müssten gemäss dem festgesetzten Projekt einen Teil ihres Lands abtreten. Damit sind sie zur Beschwerde legitimiert. Nachdem auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Die Beschwerdeführerinnen rügen, dass unklar sei, welche Akten in Dispositivziffer I des angefochtenen Beschlusses ("aufgrund der bei den Akten liegenden Plänen") gemeint seien. Dabei handelt es sich – wie der Beschwerdegegner zu Recht anführt – um diejenigen Pläne, welche Gegenstand der Auflage und des Einspracheverfahrens waren und in welche die Beschwerdeführerinnen im Rahmen der Auflage Einsicht nehmen konnten. Denn nach § 17 Abs. 2 StrG sind die "zusätzlich nötigen Projektunterlagen" mit aufzulegen. Alsdann unterliegen sie als Verfahrensakten dem Akteneinsichtsrecht der Verfahrensbeteiligten (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999).

3.  

3.1 Das vorliegende Strassenprojekt betrifft das Gaswerkareal Schlieren insgesamt, das in das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) und in das kantonale Inventar von Schutzobjekten überkommunaler Bedeutung aufgenommen worden ist. Umstritten ist, ob von der zuständigen Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und von der Eidgenössischen Denkmalpflege (EDK) Gutachten i. S. v. Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) und desgleichen auf kantonaler Ebene Gutachten der Natur- und Heimatschutzkommission sowie der Denkmalpflegekommission zur Frage der Beeinträchtigung des Ortsbildes, insbesondere zur vorgesehenen Aufhebung von Grünräumen, und der potenziellen Schutzobjekte gemäss dem kantonalen Inventar überkommunaler Bedeutung hätten eingeholt werden müssen.

3.2  

3.2.1 Nach Art. 6 NHG wird durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Abs. 1). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Abs. 2). Es handelt sich dabei um einen verstärkten Schutz, der nur durch eine umfassende Interessenabwägung aufgeweicht werden kann (BGr, 11. Februar 2019, 1C_583/2017, E. 3.1 m. w. H. [zur Publikation vorgesehen]). Gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG verfasst eine Kommission nach Art. 25 Abs. 1 NHG (ENHK, EDK) zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten, wenn bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen.

Für die Einholung eines Gutachtens und die erforderliche Interessenabwägung ist demnach von Bedeutung, ob eine Bundesaufgabe vorliegt. Trifft dies zu, muss zwingend ein Gutachten der ENHK bzw. der EDK eingeholt werden, wenn ein Bundesinventar erheblich beeinträchtigt wird, und darf die ungeschmälerte Erhaltung der betroffenen Inventare nur eingeschränkt werden, wenn sich dies durch zumindest gleichwertige nationale Interessen rechtfertigt (Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 2 NHG). Liegt hingegen keine Bundesaufgabe vor, genügt es, wenn das Bundesinventar grösstmögliche Schonung erfährt, wobei zur Klärung dieser Frage allenfalls bei der ENHK bzw. bei der EDK vorweg ein fakultatives Gutachten eingeholt werden kann, nicht aber muss (BGr, 11. Februar 2019, 1C_583/2017, E. 3.3 [zur Publikation vorgesehen]).

3.2.2 Wann die Rücksichtnahme- und Erhaltungspflicht als Bundesaufgabe zu verstehen ist, führt Art. 2 Abs. 1 NHG in nicht abschliessender Weise auf. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine Bundesaufgabe auch dann vorliegen, wenn eine kantonale Behörde verfügt hat (vgl. die Aufzählung in BGE 139 II 271 E. 9.2). Voraussetzung ist jedoch, dass die Verfügung eine Rechtsmaterie betrifft, die in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fällt, bundesrechtlich geregelt ist und einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist. Das ist einerseits der Fall, wenn die bundesrechtliche Regelung (zumindest auch) den Schutz von Natur, Landschaft oder Heimat bezweckt; andererseits ist eine Bundesaufgabe zu bejahen, wenn der bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der Beeinträchtigung schützenswerter Natur, Orts- und Landschaftsbilder in sich birgt (BGr, 11. März 2014, 1C_700/2013, E. 2.2).

Im Bereich des Bau- und Raumplanungsrechts sind grundsätzlich die Kantone zuständig; dem Bund steht nur (aber immerhin) eine Grundsatz-Gesetzgebungskompetenz zu (Art. 75 Abs. 1 BV). Eine Bundesaufgabe ist in diesem Bereich gegeben, soweit es um Bewilligungen, Teilbewilligungen, Ausnahmen oder entscheidrelevante Gesichtspunkte – auch in Nutzungsplänen (BGE 135 II 328 E. 2.1 mit Hinweisen) – geht, deren Voraussetzungen das Bundesrecht konkret regelt und die den notwendigen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz haben (vgl. BGr, 11. März 2014, 1C_700/2013, E. 2.2).

3.2.3 Das vorliegende Strassenprojekt betrifft eine Kantonsstrasse und wird nicht mit Bundesmitteln finanziert. Es trifft zwar zu, dass die Anpassungen am Strassennetz u. a. im Bereich der Bernstrasse – d.h. das vorliegende Strassenprojekt – im Zusammenhang mit der Limmattalbahn stehen, in dem Sinn, als das Strassenbauprogramm des Regierungsrats auf das Projekt der Limmattalbahn abgestimmt werden soll. Als Grund für den Ausbau der Strassen wird jedoch nicht die Limmattalbahn, sondern die starke Siedlungs- und Arbeitsplatzentwicklung im Limmattal angeführt, die trotz des Wachstums des öffentlichen Verkehrs zu einer Zunahme im Strassenverkehr führen werde. Allein der Umstand, dass das Projekt in Zusammenhang mit einem anderen mit Bundesgeldern finanzierten Projekt (Limmattalbahn) steht, macht daraus noch keine Bundesaufgabe. Dies ergibt sich auch nicht aus Art. 2 Abs. 2 i. V. m. Art. 2 Abs. 1 lit. c NHG. Ebenso wenig wird das Projekt zu einer Bundesaufgabe, weil die kantonalen Behörden die Vorschriften des Bundesrechts angewandt haben (vgl. Alexander Rey, in: Alain Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich etc. 2016, Rz. 4.68). Dass mit der Projektfestsetzung auch sämtliche vom Bundesrecht geregelten Spezialbewilligungen erteilt würden, lässt sich dem Wortlaut von § 309 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) nicht entnehmen. Nach § 309 Abs. 2 PBG schliesst die Projektfestsetzung nur die baurechtliche Bewilligung ein (VGr, 22. März 2018, VB.2016.00349, E. 4.1).

Nach dem Gesagten liegt keine Bundesaufgabe i. S. v. Art. 2 NHG vor, weshalb das vorliegende Strassenprojekt nicht der obligatorischen Begutachtung gemäss Art. 7 NHG unterliegt. Daran vermag auch die Aufnahme des Gaswerkareals Schlieren in das ISOS nichts zu ändern. Das Bundesgericht hat verschiedentlich festgehalten, dass die Aufnahme einer Baute in das ISOS nicht bedeutet, dass ihr Schutz oder der Schutz der zugehörigen inventarisierten Baugruppe damit zur Bundesaufgabe wird (BGE 135 II 209 E. 2.1 f.; BGr, 11. März 2014, 1C_700/2013, E. 2.3 f.; BGr, 3. Mai 2010, 1C_470/2009, E. 3.3). Das NHG enthält für Vorhaben, die nicht Bundesaufgaben darstellen, keine förmlichen Anforderungen, wie den Anliegen des ISOS Rechnung zu tragen ist (BGr, 9. August 2016, 1C_398/2015, E. 3.2). Eine besondere Begutachtung gemäss Art. 17a NHG wäre im vorliegenden Fall zwar denkbar; sie ist indessen nicht obligatorisch und erfordert die Zustimmung des Kantons.

3.3  

3.3.1 Gemäss § 203 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 lit. c PBG und § 7 lit. e der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 (KNHV) ist unter anderem über die schutzwürdigen Ortsbilder kantonaler Bedeutung ein Inventar zu erstellen. Staat, Gemeinden sowie jene Körperschaften, Stiftungen und selbständigen Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, haben in ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (§ 204 Abs. 1 PBG). Der Regierungsrat bestellt eine oder mehrere Kommissionen von Sachverständigen, die das Gemeinwesen in Fragen des Natur- und Heimatschutzes beraten, und überträgt ihnen wichtige Fragen von überkommunaler Bedeutung zur Begutachtung; es können ihnen auch weitere begutachtende Aufgaben zugewiesen werden (§ 216 Abs. 1 und 2 PBG). § 3 der Verordnung über die Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG vom 12. Januar 2005 (VSVK) zählt wichtige Fragen des Natur- und Heimatschutzes von überkommunaler Bedeutung auf, zu denen die kantonalen Kommissionen "Stellung" nehmen, u. a. zu Projekten des Kantons und der Gemeinden für grössere Bauten und Anlagen im Bereich von Schutzobjekten von überkommunaler Bedeutung (Abs. 1 lit. d). Die Kommissionen können zu weiteren Fragen des Natur- und Heimatschutzes Stellung nehmen (§ 3 Abs. 2 VSVK).

3.3.2 Beim vorliegenden Strassenprojekt handelt es sich um ein solches Projekt des Kantons für grössere Bauten und Anlagen im Bereich eines Schutzobjekts überkommunaler Bedeutung, weshalb gemäss § 3 Abs. 1 lit. d VSVK eine Stellungnahme einzuholen ist. Im Unterschied zu § 3 Abs. 2 VSVK stellt es § 3 Abs. 1 VSVK nicht ins Ermessen der Behörden, ob eine "Stellungnahme" bzw. ein Gutachten der kantonalen Natur- und Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission einzuholen ist (vgl. VGr, 8. März 2018, VB.2017.00060, E. 3.4). Dass die kantonale Denkmalpflege des Amts für Raumentwicklung (ARE) Projekte im Bereich von Natur- und Heimatschutzobjekten (Ortsbildschutz) gemäss Ziff. 1.4.1.4 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) zu beurteilen hat, hierfür die notwendigen Fachkenntnisse besitzt und diese Beurteilung bei den Akten liegt, macht eine "Stellungnahme" bzw. ein Gutachten der kantonalen Natur- und Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission nicht entbehrlich. Denn einer solchen Stellungnahme der kantonalen Natur- und Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission als unabhängiger kantonaler Sachverständigenkommission kommt besonderes Gewicht zu (BGr, 7.9.2012, 1C_86/2012, E. 3.4.2).

3.4 Es wäre dem Verwaltungsgericht zwar unbenommen, die entsprechende Stellungnahme bzw. das Gutachten der kantonalen Natur- und Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission – wie die Beschwerdeführerinnen beantragen – selbst einzuholen. Davon ist jedoch zwecks Wahrung des Instanzenzugs und unter Berücksichtigung der zurückhaltenden Überprüfung spezifisch technischer Fragen, der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe sowie der Handhabung des Planungsermessens durch das Verwaltungsgericht (statt vieler VGr, 29. November 2018, VB.2018.00185, E. 5.1.3) abzusehen. Folglich ist die Angelegenheit zur weiteren Sachverhaltsabklärung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Es steht dem Beschwerdegegner dabei frei, nebst dem Gutachten der kantonalen Natur- und Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission auch ein Gutachten der ENHK bzw. EDK einzuholen oder gemäss dem Antrag der Beschwerdeführerinnen einen weiteren (protokollierten) Augenschein durchzuführen. Ein Augenschein ist dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (VGr, 24. November 2016, VB.2016.00240, E. 2.1; Kaspar Plüss in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 79).

4.  

Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5). Die Kosten sind deshalb dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Dieser ist sodann zu verpflichten, den Beschwerdeführerinnen für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Für das Einspracheverfahren ist keine Parteientschädigung geschuldet (§ 17 Abs. 1 VRG).

5.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrates vom 31. Januar 2018 in Dispositiv-Ziffer I und II aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen zu weiteren Sachverhaltsabklärungen und zum Neuentscheid an den Regierungsrat zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    230.--     Zustellkosten,
Fr. 2'230.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- (7,7 % MWST inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils:

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …