Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2018.00204

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 5. Juni 2018

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft,

 

2.    A, c/o Schweizer Radio und Fernsehen,

 

beide vertreten durch RA B,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Statthalteramt Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Informationszugang,

hat sich ergeben:

I.  

Das Statthalteramt Zürich führte ab September 2016 eine aufsichtsrechtliche Untersuchung im Zusammenhang mit der Besetzung der Grundstücke Kat.-Nr. AR5422 und AL8663 (sogenanntes Koch-Areal) in der Stadt Zürich, die es mit Verfügung vom 27. Februar 2017 abschloss. Von dieser Verfügung wurde nur das Fazit sowie das Verfügungsdispositiv veröffentlicht. In der Folge wandten sich verschiedene Personen, darunter der als Redaktor bei der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft tätige A, an das Statthalteramt und ersuchten um vollständige Einsicht in diese Verfügung. Mit Verfügung vom 16. Mai 2017 gewährte das Statthalteramt Einsicht in die Verfügung vom 27. Februar 2017, die es jedoch an verschiedenen Stellen schwärzte.

II.  

Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft sowie A liessen am 14. Juni 2017 beim Regierungsrat rekurrieren und beantragen, es sei ihnen vollständige Einsicht in die Verfügung vom 27. Februar 2017 zu gewähren. Der Regierungsrat beschloss am 28. Februar 2018 Folgendes:

  "I.    Auf den Rekurs der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft […] wird nicht eingetreten.

 

II.   Der Rekurs von A […] wird teilweise gutgeheissen.

 

       Der Rekursgegner wird verpflichtet, dem Rekurrenten die Verfügung vom 27. Februar 2017 offenzulegen mit Ausnahme folgender Inhalte, die zu schwärzen sind:

–      Lit. K der Prozessgeschichte: vollumfängliche Schwärzung

–      Rz. 19, dritter Absatz, erster und zweiter Satz: «Faktisch (…) intervenieren.»

–      Rz. 19, zehnter Absatz, zweiter und dritter Satz: «Aufgrund (…) ausgeschlossen werden.»

–      Rz. 20: Telefonnummer im Journaleintrag vom 13. November 2016, 03:54 Uhr.

–      Rz. 22: vollumfängliche Schwärzung

 

III.  Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 1500 und Ausfertigungsgebühren von Fr. 422 werden zu einem Zehntel der Rekurrentin 1 und zu einem Fünftel dem Rekurrenten 2 auferlegt.

 

IV.  Dem Rekurrenten 2 wird zulasten des Rekursgegners eine Parteientschädigung von Fr. 1200 zugesprochen."

III.  

Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft sowie A liessen am 6. April 2018 gemeinsam Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids aufzuheben und ihnen, eventualiter nur A, sei vollständige Einsicht in die Verfügung vom 27. Februar 2017 zu gewähren. Namens des Regierungsrats schloss die Direktion der Justiz und des Innern mit Vernehmlassung vom 7./8. Mai 2018 auf Abweisung der Beschwerde; das Statthalteramt hatte am 12./13. April 2018 auf eine Beschwerdeantwort verzichtet.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen eines Statthalteramts etwa betreffend ein Informationszugangsgesuch nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. a Ziff. 3 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Die Beschwerdeführenden sind zur Beschwerdeerhebung nur legitimiert, soweit sie vom Rekursentscheid persönlich betroffen sind (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21 N. 15 ff.), was für die Beschwerdeführerin nur hinsichtlich der implizit mitangefochtenen Dispositiv-Ziff. I und für den Beschwerdeführer nur hinsichtlich Dispositiv-Ziff. II gegeben ist. Die Beschwerde ist jedoch so zu verstehen, dass die Beschwerdeführenden den Rekursentscheid je nur insofern anfechten, als sie davon persönlich betroffen sind.

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist in diesem Sinn auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Die Vorinstanz ist auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht eingetreten, weil diese sich nicht am erstinstanzlichen Verfahren beteiligt habe. Dieser Schluss ist entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht zu beanstanden. Nach § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch eine Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Praxis unterscheidet diesbezüglich zwischen den Erfordernissen der formellen und der materiellen Beschwer. Formell beschwert ist, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat und mit seinen Anträgen nicht oder nicht vollständig durchgedrungen ist (Bertschi, § 21 N. 29–31, auch zum Folgenden). Das Erfordernis der formellen Beschwer muss jedoch nicht erfüllt sein, wenn jemand zu Unrecht und ohne eigenes Verschulden nicht am Verfahren teilnehmen konnte. Ein solcher Fall liegt hier indes nicht vor. Die Beschwerdeführerin hat sich nicht am erstinstanzlichen Verfahren beteiligt. Ihr stünde aber jederzeit frei, selber ein Informationszugangsgesuch beim Beschwerdegegner zu stellen. Sie kann das erstinstanzliche Verfahren nicht dadurch umgehen, dass sie ihre eigenen Interessen im Rahmen eines Verfahrens gegen die das Informationszugangsgesuch einer anderen Person teilweise abweisende Verfügung im Rekursverfahren durchzusetzen versucht. Weil es demnach an der formellen Beschwerde fehlt, ist die Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführerin zu Recht nicht eingetreten.

3.  

3.1 Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) gibt jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung begründet ein ver­fassungsmässiges Individualrecht (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 3). Das Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz über die Information und den Datenschutz umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen Systemwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1296 [IDG-Weisung]; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 1008). Ein amtliches Dokument ist nunmehr grundsätzlich öffentlich zugänglich (vgl. § 20 Abs. 1 IDG). Die Bekanntgabe einer Information kann nur noch verweigert werden, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG).

3.2 Ein privates Interesse liegt nach § 23 Abs. 3 IDG insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird.

In § 23 Abs. 2 IDG werden sodann beispielhaft öffentliche Interessen aufgezählt, die dem Zugang zu einer Information entgegenstehen können. Die Liste ist nicht abschliessend, weshalb auch nicht erwähnte öffentliche Interessen eine Zugangsbeschränkung rechtfertigen können. Ein öffentliches Interesse liegt nach § 23 Abs. 2 lit. c IDG unter anderem vor, wenn die Bekanntgabe der Information die Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet. Darunter fällt etwa das Einsatzdispositiv eines Polizeikorps für den sogenannten unfriedlichen Ordnungsdienst bei Demonstrationen (IDG-Weisung, S. 1316 f.).

3.2.1 Die Vorinstanz verweigert die Einsichtnahme in zwei Stellen von Randziffer 19 der Verfügung vom 27. Februar 2017, weil diese polizeitaktische Überlegungen enthielten, deren Geheimhaltung der Sicherheit diene. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, es bestehe ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit "am Wissen, auf welche Art und Weise die Polizei gegebenenfalls gegen die Besetzer vorgeht"; die Kenntnis dieser Vorgehensweise liege "durchaus im wohlverstandenen Interesse einer grossen Öffentlichkeit". Dem lässt sich nicht folgen. Müsste die Polizei ihre taktischen Überlegungen vorgängig preisgeben, würde ein allfälliger Einsatz dadurch erheblich beeinträchtigt oder sogar verunmöglicht. Bei gewaltbereiten Besetzern würden sodann die Angehörigen des Polizeikorps, aber auch Drittpersonen einer zusätzlichen Gefährdung ausgesetzt. Jedenfalls vor einem konkreten Einsatz besteht deshalb ein grosses Interesse an der Geheimhaltung polizeitaktischer Überlegungen.

Die gemäss Anordnung der Vorinstanz zu schwärzenden Stellen im dritten und zehnten Absatz von Randziffer enthalten Ausführungen, die auf die Polizeitaktik bei bestimmten Ereignissen schliessen lassen. An deren Schwärzung besteht im Sinn des vorgängig Ausgeführten ein überwiegendes öffentliches Interesse.

3.2.2 Sodann ordnete die Vorinstanz die Schwärzung einer Telefonnummer in Randziffer 20 der Verfügung vom 27. Februar 2017 an, weil deren Veröffentlichung die Privatsphäre des Inhabers gefährden könne. Der Beschwerdeführer rügt, es sei nicht ersichtlich, inwiefern die Bekanntgabe einer Telefonnummer die Privatsphäre der fraglichen Person gefährden könne, zumal diese Nummer "in allen Telefonbüchern und elektronischen Registern öffentlich aufgeführt und damit auffindbar ist".

Bei der fraglichen Telefonnummer handelt es sich um einen Privatanschluss einer Kontaktperson; sie wurde der Stadtpolizei einzig zum Zweck der Kontaktaufnahme bekanntgegeben. Es handelt sich damit um eine grundsätzlich private Information, welche der Inhaber des fraglichen Anschlusses dem Beschwerdeführer auch nicht offenbaren müsste. Eine solche private Information wird nicht einzig dadurch zur öffentlichen Information, weil sie einem öffentlichen Organ zur Erfüllung von deren Aufgabe bekanntgegeben wird (vgl. hierzu VGr, 14. März 2018, VB.2017.00758, E. 2.3.2 Abs. 2). Es kommt hinzu, dass die Telefonnummer für den Inhalt der Verfügung vom 27. Februar 2017 irrelevant ist; sie wird einzig erwähnt, weil Einträge aus Polizeijournalen wörtlich zitiert wurden. Unter diesen Umständen stehen der Veröffentlichung dieser Telefonnummer überwiegende private Interessen entgegen.

3.2.3 Schliesslich verweigerte die Vorinstanz die Einsichtnahme in Litera K und Randziffer 22 der Verfügung vom 27. Februar 2017, wo es um eine Meldung betreffend die feuerpolizeiliche Situation geht. Sie begründet die Schwärzung damit, dass eine Bekanntgabe des Urhebers zu einem Vertrauensverlust führen und damit die Durchführung angeordneter Aufsichtsmassnahmen gefährden könne; dies könne "zu einer Eskalation der Situation auf dem Koch-Areal führen und eine friedliche Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verhindern".

Der Argumentation der Vorinstanz lässt sich nicht folgen. Es ist nicht ersichtlich und wird weder von der Vorinstanz noch vom Beschwerdegegner nachvollziehbar dargetan, weshalb die Bekanntgabe der Person, die das fragliche Schreiben verfasst hat, zu einem Vertrauensverlust und in der Folge zu einer Gefährdung konkreter Massnahmen führen könnte. Namentlich ist nicht erkennbar, inwiefern eine Veröffentlichung der fraglichen Passagen Misstrauen gegenüber der Stadt Zürich schüren könnte. Dass an der Geheimhaltung des Inhalts dieses Schreibens ein öffentliches oder privates Interesse bestünde, behaupten Vorinstanz und Beschwerdegegner sodann zu Recht nicht. Damit fehlt es an einem hinreichenden Grund, um die Einsichtnahme zu verweigern. Die Beschwerde ist insofern begründet.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. II im Rekursentscheid ist insoweit aufzuheben, als damit eine Schwärzung von Lit. K der Prozessgeschichte und Randziffer 22 der Erwägungen in der Verfügung vom 27. Februar 2017 angeordnet wurde. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

5.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin zur Hälfte, dem Beschwerdeführer zu drei Achteln und dem Beschwerdegegner zu einem Achtel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Den mehrheitlich unterliegenden Beschwerdeführenden ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziff. II im Beschluss des Regierungsrats vom 28. Februar 2018 insoweit aufgehoben, als damit eine vollständige Schwärzung von Lit. K der Prozessgeschichte und Randziffer 22 der Erwägungen in der Verfügung vom 27. Februar 2017 angeordnet wurde.

       Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zur Hälfte, dem Beschwerdeführer zu 3/8 und dem Beschwerdegegner zu 1/8 auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an …