Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2018.00210

 

 

 

Urteil

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 22. Januar 2019

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

       vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Staat Zürich,

vertreten durch das Volksschulamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Lohnklasseneinreihung,

hat sich ergeben:

I.  

Die 1986 geborene A erlangte im Juli 2016 an der Pädagogischen Hochschule Zürich (PHZH) das Kindergartenlehrdiplom und trat auf Beginn des Schuljahres 2016/2017 eine unbefristete Stelle als Kindergartenlehrperson in der Gemeinde C mit einem Pensum von 23 Stunden pro Woche (entsprechend einem Vollpensum) an. Das Volksschulamt (VSA) platzierte A mit (ergänzender) Anstellungsverfügung vom 31. März 2016 auf der Lohnstufe 3 der (damaligen) Lohnkategorie I (Lohnreglement 09.01). Damit wurde sie unverändert auf derselben Lohnstufe platziert wie zuvor im Schuljahr 2015/2016, als sie – noch in Ausbildung befindlich – befristet als Kindergartenlehrperson mit einem Pensum von 1,92 Wochenstunden (Beschäftigungsgrad von 8,35 %) an der Primarschule D angestellt war. Auf Einsprache von A hin bestätigte das VSA mit Verfügung (Einspracheentscheid) vom 10. Juni 2016 die am 31. März 2016 vorgenommene Einstufung.

II.  

Einen hiergegen eingereichten Rekurs, mit welchem A um Platzierung ab dem 1. August 2016 auf der Lohnstufe 4 ersuchen liess, wies die Bildungsdirektion mit Verfügung (Rekursentscheid) vom 20. Februar 2018 ab.

III.  

Am 9. April 2018 liess A beim Verwaltungsgericht Beschwerde einreichen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid der Bildungsdirektion aufzuheben und das VSA anzuweisen, sie ab 1. August 2016 auf der die Lohnstufe 4 der (damaligen) Lohnkategorie I zu platzieren "inkl. Nachgewährung der Lohnentwicklung 2017 und 2018". Das VSA und die Bildungsdirektion schlossen am 2. bzw. 7. Mai 2018 je auf Abweisung der Beschwerde; die Bildungsdirektion reichte dem Verwaltungsgericht aufforderungsgemäss die Vorakten ein.

Der Einzelrichter erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen des VSA betreffend die Lohneinstufung einer Lehrperson (§ 14 Abs. 1 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 [LPG, LS 412.31]) nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Im Streit liegt die korrekte Lohneinstufung der Beschwerdeführerin ab dem 1. August 2016. Praxisgemäss gelten bei fortbestehenden Anstellungsverhältnissen als Streitwert die (strittigen) Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit des Rechtsmittels beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 65a N. 33). Das Anstellungsverhältnis der Beschwerdeführerin hätte bei Eingang der Beschwerde frühestens per Ende Juli 2019 aufgelöst werden können (§ 8 Abs. 2 lit. a LPG in Verbindung mit § 1a der Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LPVO, LS 412.311]). Damit bestimmt grundsätzlich die Lohndifferenz zwischen der beantragten und der gewährten Einstufung für den vom 1. August 2016 bis zum 31. Juli 2019 geschuldeten Lohn den Streitwert. Gemäss der Anstellungsverfügung des VSA vom 31. März 2016 beträgt der Jahresgrundlohn der Beschwerdeführerin Fr. 79'661.- pro Jahr. Auf Lohnstufe 4, welche die Beschwerdeführerin anbegehrt, hätte der Jahresgrundlohn zum damaligen Zeitpunkt Fr. 82'393.- betragen (OS 67, 11). Per 1. August 2017 wurde der neu definierte Berufsauftrag mit neuem Arbeitszeitmodell auf der Kindergartenstufe in Kraft gesetzt (OS 71, 79); danach erhalten Kindergartenlehrkräfte den Lohn gemäss Lohnkategorie II statt I (vgl. hierzu unten 2.1), jedoch bei einem Beschäftigungsgrad von 88 % statt 100 %, was im Ergebnis zu einem leicht höheren Bruttolohn führt (vgl. Arbeitszeitmodell auf der Kindergartenstufe, abrufbar unter www.vsa.zh.ch > Personelles > Anstellungsbedingungen > Neu definierter Berufsauftrag > Informationen > Spezialthemen, S. 4 Ziff. 9 Ingress). Per 1. Januar 2018 wurden die jeweiligen Ansätze teuerungsbedingt leicht erhöht (OS 73, 20). Die Differenz zwischen den in Frage stehenden Lohnstufen macht nach allen Ansätzen nicht ganz Fr. 2'800.- pro Jahr aus, womit sich der vorliegend massgebliche Streitwert auf gegen Fr. 8'400.- beläuft. Damit und weil der Angelegenheit auch keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, fällt jene in die Zuständigkeit des Einzelrichters (§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).

2.  

2.1 Die Entlöhnung der dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Lehrpersonen ist in der Lehrpersonalverordnung geregelt (vgl. § 13 Abs. 1 LPG), wobei der Verordnunggeber die Grundsätze der Einstufung im Sinn möglichster Gleichbehandlung durch die Gemeinden festzulegen hat (§ 14 Abs. 3 LPG). § 14 LPVO hat die Einreihung der Lehrpersonen in die Lohnkategorien zum Gegenstand – wobei mit am 1. August 2017 in Kraft getretener Revision die (oben 1.2) erwähnte Lohnkategorie I wegfiel unter Aufführung der bis zu jenem Zeitpunkt diese Kategorie bildenden Kindergartenlehrpersonen in der neu geschaffenen lit. a der Kategorie II –, während sich § 16 LPVO mit deren Lohneinstufung befasst. Gemäss § 16 Abs. 1 LPVO werden neu in den Schuldienst eintretende Lehrpersonen auf der Stufe 1 ihrer jeweiligen Lohnkategorie platziert, sofern nicht die Anrechnung von Unterrichts- und Berufstätigkeiten zu einer höheren Einstufung führt. Unterrichts- und Berufstätigkeit werden auf der Kindergartenstufe ab dem vollendeten 22. Altersjahr zu 100 % angerechnet, wenn die Unterrichtstätigkeit, die Aufgabe als Förderlehrperson oder als Schulleitung in Klassen der Volksschule, an Privatschulen gemäss § 68 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100), an Sonderschulen oder in Sonderschulheimen geleistet wurde (§ 16 Abs. 2 lit. a LPVO). Betrifft die frühere Berufstätigkeit anderweitige Unterrichtstätigkeit oder schulische Therapietätigkeiten mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe oder der Sekundarstufe II sowie Unterrichtstätigkeit in der Lehrerbildung, wird diese Zeit zu 75 % angerechnet, sofern dieselbe Zeitspanne nicht bereits unter lit. a angerechnet wurde (§ 16 Abs. 2 lit. b LPVO). Anderweitige Berufstätigkeit, Aus- und Weiterbildung sowie Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit werden sodann zu 50 % wiederum unter dem Vorbehalt angerechnet, dass dieselbe Zeitspanne nicht bereits unter lit. a oder b angerechnet wurde (§ 16 Abs. 2 lit. c LPVO).

2.2 Beim Wechsel der Gemeinde oder beim Wiedereintritt in den Zürcher Schuldienst innert einer Frist von drei Jahren zuzüglich eines Tages wird die bisherige Einstufung der dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Lehrperson übernommen. Lohnwirksame Beschlüsse aufgrund einer Mitarbeiterbeurteilung bleiben gültig. Bei einem späteren Wiedereintritt wird mindestens die bisherige Einstufung bei der letzten dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Stelle gewährt (§ 16 Abs. 4 LPVO). Bei einem Wiedereintritt nach einem Berufsunterbruch von mehr als drei Jahren ist es mithin möglich, mehr als die bisherige Lohnstufe zu gewähren (ABl 2010, 2623 ff., 2624 f.).

3.  

3.1 Das VSA und mit ihm die Vorinstanz begründen die streitige, unveränderte Platzierung der Beschwerdeführerin auf Lohnstufe 3 bei Antritt ihrer Stelle als Kindergartenlehrperson in der Primarschule C per 1. August 2016 mit ihrer bereits erfolgten Einstufung anlässlich ihrer Anstellung in einer Kindergartenklasse der Primarschule D im vorangegangenen Schuljahr unter Hinweis auf § 16 Abs. 4 LPVO.

3.2 Vorauszuschicken ist, dass die Erlangung des Lehrdiploms durch die Beschwerdeführerin im Juli 2016 bei der Neuanstellung für das Schuljahr 2016/2017 insofern bereits berücksichtigt wurde, als ihr der monatliche Lohn nunmehr zu 100 % und nicht mehr – wie im Schuljahr zuvor – bloss zu 90 % ausgerichtet wird (vgl. zur damaligen Reduktion § 16a lit. b LPVO). Damit erfordert der Studienabschluss per se noch keine Neueinstufung. Auch lässt sich nicht in Abrede stellen, dass § 16 Abs. 4 LPVO vom Wortlaut her auf den vorliegenden Fall Anwendung findet, liegt doch unstreitig eine erneute Anstellung als dem kantonalen Lehrpersonalrecht unterstehende Lehrkraft innerhalb des fraglichen Zeitraums vor. Von der Beschwerdeführerin nicht bestritten wird schliesslich, dass die zuvor für das Schuljahr 2015/2016 vorgenommene und von ihr damals nicht angefochtene Platzierung auf Lohnstufe 3 korrekt war.

3.3 Zu klären ist demgemäss, ob die wortgetreue Anwendung der Regelung von § 16 Abs. 4 LPVO im vorliegenden Fall zu einem rechtsverletzenden, insbesondere rechtsungleichen oder anderweitig stossenden Ergebnis führt (vgl. zur analogen Fragestellung bereits VGr, 20. März 2013, VB.2012.00560, E. 3). Dabei ist vom Grundsatz auszugehen, dass die genannte Regelung in erster Linie den Charakter einer Besitzstandsgarantie aufweist, welche Lehrpersonen, die aus dem (dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden) Schuldienst austreten oder – bei einem Verbleib im Schuldienst – von der einen in eine andere Zürcher (Schul-)Gemeinde wechseln, beim Wiederein- oder Übertritt vor einer tieferen Einstufung schützt. Zudem nimmt die Norm die Gemeinden insofern in die Pflicht, als sie an die (auf der Grundlage des kantonalen Lehrpersonalrechts gewährten) lohnwirksamen Beschlüsse einer anderen Gemeinde, in welcher die Lehrperson zuvor tätig war, grundsätzlich gebunden sind. Insofern kommt der Norm auch eine freizügigkeitsrechtliche Tragweite zu; dem Lehrpersonalrecht unterstellte Personen sollen ihren (kommunalen) Arbeitgeber wechseln können, ohne einen Nachteil in der Entlöhnung gewärtigen zu müssen. Umgekehrt will die Bestimmung aber auch verhindern, dass eine Person trotz einem Austritt aus dem Schuldienst oder gar wegen eines solchen zu Lohnerhöhungen kommt, welche ihr bei fortwährender Beschäftigung überhaupt nicht oder gerade nur dank dem weiteren Verbleib im Anstellungsverhältnis zugestanden hätten. Eine Lehrperson soll mit anderen Worten wegen eines Unterbruchs im Schuldienst zwar keinen Schaden erleiden, aber auch keinen ihr nicht zustehenden Nutzen insbesondere im Vergleich zu ununterbrochen im Schuldienst stehenden Lehrkräften ziehen.

3.4 Bei der früheren Anstellung der Beschwerdeführerin in D handelte es sich lediglich um ein bis Ende Juli 2016 befristetes Kleinstpensum, welches zudem nur auf einer provisorischen (ausnahmsweisen) Zulassung als Lehrperson in Ausbildung durch das VSA beruhte. Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin ihre Anstellung bereits während der Probezeit im Dezember 2015 wieder aufgab. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen – und es ergibt sich jedenfalls auch nichts Gegenteiliges aus den Akten –, dass eine Mitarbeiterbeurteilung der Beschwerdeführerin (vgl. zu deren grundsätzlichen Erforderlichkeit – im vorliegenden Fall – bereits im ersten Anstellungsjahr § 23 Abs. 1 Satz 3 LPVO sowie Wissenswertes zur MAB von Lehrpersonen und Schulleitungen, abrufbar unter www.vsa.zh.ch > Personelles > Personalführung > Mitarbeiterbeurteilung [MAB], Ziff. 1.5, 1.6, 1.10 und 1.18) im Schuljahr 2015/2016 nicht durchgeführt wurde und ihr damit ein automatischer Stufenanstieg nach § 24 Abs. 2 Satz 1 LPVO, wie er für Lehrpersonen auf Lohnstufe 3 grundsätzlich vorgesehen ist, nicht möglich war; indessen wurde ihr ein solcher aber auch nicht in Ermangelung der hierfür notwendigen guten Qualifikation verweigert. Damit wäre der von der Beschwerdeführerin anbegehrte Stufen­anstieg bei fortwährender Anstellung grundsätzlich möglich gewesen. Eine Platzierung der Beschwerdeführerin auf Lohnstufe 4 stellte insofern keine unhaltbare Besserstellung gegenüber einer ununterbrochen im Schuldienst stehenden Lehrperson dar. Allein daraus lässt sich indessen noch kein Anspruch auf höhere Einstufung ableiten.

Anzustellen ist allerdings auch ein Vergleich mit einer per 1. August 2016 erstmals in den Schuldienst eintretenden Lehrperson: Dass die Beschwerdeführerin im Fall der von ihr verlangten Neueinstufung per 1. August 2016 nach den Vorgaben von § 16 Abs. 2 LPVO in Verbindung mit den ins Recht gelegten Richtlinien des VSA betreffend Informationen zur Lohnrunde/Lohneinstufung 2016 um eine Lohnstufe höher – nämlich auf Lohnstufe 4 – zu platzieren gewesen wäre, wird von der Vorinstanz ausdrücklich anerkannt und vom Beschwerdegegner jedenfalls nicht explizit – geschweige denn substanziiert – bestritten. Entscheidend ist dabei, dass die höhere Einstufung im Fall einer Neueinstufung der Beschwerdeführerin per 1. August 2016 (im Vergleich zu jener im Vorjahr) allein schon aufgrund ihres Alters und der Anrechnung des bloss zu 50 % gewichteten zusätzlichen Ausbildungsjahrs an der PHZH nach § 16 Abs. 2 lit. c LPVO vorzunehmen gewesen wäre. Einer Anrechnung der Unterrichts­tätigkeit der Beschwerdeführerin in D (zu 100 % in Anwendung von § 16 Abs. 2 lit. a LPVO) hätte es dazu nicht einmal bedurft. Mit anderen Worten wäre die Beschwerdeführerin – hätte sie in ihrem letzten Ausbildungsjahr gar nie im Schuldienst gestanden – per 1. August 2016 ohne Weiteres auf der Lohnstufe 4 zu platzieren gewesen. Durch die verweigerte Neueinstufung würde sie mithin schlechter gestellt als eine vergleichbare Person, welche zuvor nie im Schuldienst tätig gewesen wäre und eine solche Tätigkeit per 1. August 2016 erstmals aufgenommen hätte. Dieses Ergebnis, welches auf eine Abstrafung der Beschwerdeführerin aufgrund ihres Engagements im Schuldienst während ihrer Ausbildung hinausliefe, erscheint stossend. Ausschlaggebend ist somit, dass die Beschwerdeführerin nicht nur bei einer Neueinstufung höher einzustufen gewesen wäre, sondern selbst im Fall einer Ersteinstufung. Eine solche Schlechterstellung lässt sich sachlich nicht rechtfertigen und dürfte schwerlich Sinn und Zweck der Regelung von § 16 Abs. 4 LPVO entsprechen. Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin zuvor lediglich als Lehrperson in Ausbildung (befristet und im Rahmen eines Kleinstpensums) tätig war und nach Studienabschluss erstmals als ordentliche Lehrperson in den Schuldienst eintrat, womit sich auch die Frage stellen liesse, ob in diesem Zeitpunkt überhaupt von einem "Wiedereintritt" in den Schuldienst im Sinn von § 16 Abs. 4 LPVO gesprochen werden könnte. Infolgedessen erweist sich die wortgetreue Anwendung der genannten Regelung und die gestützt darauf vorgenommene unveränderte Platzierung auf Lohnstufe 3 als rechtsverletzend. Es durfte unter diesen Umständen nicht von einer Neueinstufung per 1. August 2016 abgesehen werden.

3.5 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, der Einspracheentscheid des VSA und der Rekursentscheid der Vorinstanz sind aufzuheben, und das VSA ist anzuweisen, die Beschwerdeführerin in Abänderung der (ergänzenden) Anstellungsverfügung vom 31. März 2016 per 1. August 2016 auf der Lohnstufe 4 der (damaligen) Lohnkategorie I (Lohnreglement 09.01) zu platzieren. Es wird alsdann Sache des VSA sein, im Licht dieser veränderten Einstufung die darauf entfallende Lohnnachzahlung vorzunehmen und über eine allfällige Nachgewährung einer Lohnentwicklung in den Folgejahren zu befinden.

4.  

Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt (oben 1.2), sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG). Der Beschwerdeführerin ist zu Lasten des Beschwerdegegners eine angemessene Parteientschädigung für das Beschwerde- und das Rekursverfahren zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.  

Weil vorliegend von einem Fr. 15'000.- nicht erreichenden Streitwert auszugehen ist (oben 1.2), ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung des Volksschulamts vom 10. Juni 2016 und die Verfügung der Bildungsdirektion vom 20. Februar 2018 werden aufgehoben. Das Volksschulamt wird angewiesen, die Beschwerdeführerin in Abänderung der (ergänzenden) Anstellungsverfügung vom 31. März 2016 per 1. August 2016 auf der Lohnstufe 4 der (damaligen) Lohnkategorie I (Lohnreglement 09.01) zu platzieren.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6.    Mitteilung an …