Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

VB.2018.00361

 

 

Urteil

 

 

der 1. Kammer

 

 

vom 13. Juni 2019

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Ersatzrichterin Patricia Egli, Gerichtsschreiber José Krause.

 

 

In Sachen

 

 

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Flughafen Zürich AG,

Beschwerdegegnerin,

 

 

und

 

1.    Politische Gemeinde Rümlang,

 

2.    Politische Gemeinde Kloten,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Kostenauflage,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Verfügung vom 8. Juni 2017 (versandt am 22. November 2017) auferlegte das Amt für Raumentwicklung, Archäologie und Denkmalpflege der Baudirektion des Kantons Zürich der Flughafen Zürich AG die bis zum 5. Dezember 2016 angefallenen Kosten für die archäologischen Prospektionen, Sondierungen und Detailabklärungen im Perimeter Rümlang "Zone West" im Umfang von Fr. 93'245.- unter dem Vorbehalt der Auflage weiterer Kosten.

II.  

Hiergegen rekurrierte die Flughafen Zürich AG mit Eingabe vom 4. Dezember 2017 an das Baurekursgericht, das mit Entscheid vom 17. Mai 2018 den Rekurs guthiess und die Verfügung des Amts für Raumentwicklung, Archäologie und Denkmalpflege vom 8. Juni 2017 aufhob.

III.  

Die Baudirektion erhob am 18. Juni 2018 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; unter Kostenfolge für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zulasten der Beschwerdegegnerin.

Das Baurekursgericht beantragte am 3. Juli 2018 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Rümlang als Mitbeteiligte verzichtete mit Eingabe vom 25. Juni 2018 auf eine Stellungnahme. Ebenso verzichtete die Gemeinde Kloten mit Schreiben vom 4. Juli 2018 auf eine Stellungnahme. In der Beschwerdeantwort vom 9. Juli 2018 beantragte die Flughafen Zürich AG, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Die Baudirektion liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Baudirektion ist gestützt auf § 338c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Beschwerde gegen die vollständige oder teilweise Aufhebung einer Anordnung legitimiert, soweit das Rechtsmittel der Wahrung öffentlicher Interessen dient. Gemäss Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sind die Kantone für den Heimatschutz zuständig. Die Zürcher Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) bestimmt entsprechend in Art. 103 Abs. 2, dass der Kanton und die Gemeinden für die Erhaltung von wertvollen Ortsbildern, Gebäudegruppen und Einzelbauten sowie von Naturdenkmälern und Kulturgütern sorgen. In Umsetzung dieses Auftrags umfasst das kantonale Planungs- und Baugesetz im dritten Titel Bestimmungen zum Natur- und Heimatschutz. Insbesondere sieht § 204 PBG für das Gemeinwesen und jene Körperschaften, Stiftungen und selbständige Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, eine Schonungspflicht und unter gewissen Umständen auch eine Erhaltungs- oder Ersatzpflicht von Schutzobjekten des Natur- und Heimatschutzes vor (Selbstbindung des Gemeinwesens). Die korrekte Auslegung und Anwendung dieser Bestimmung steht im öffentlichen Interesse (BGer, 4. Dezember 2007, 1A.9/2007, E. 2.2.2; vgl. auch VGr, 4. Mai 2017, VB.2016.00596, E. 1.2), weshalb die Legitimation der Baudirektion zu bejahen ist. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.

2.  

2.1 Die Beschwerdegegnerin betreibt gestützt auf die Betriebskonzession des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) vom 31. Mai 2001 den Flughafen Zürich. Mit Plangenehmigungsverfügung des UVEK vom 2. Dezember 2013 wurde sodann das Vorhaben der Beschwerdegegnerin betreffend die Erweiterung der Vorfeldflächen in der Zone West (1. Bauetappe) am Standort Loo, Grundstücke Kat.-Nrn. 01 (Kloten) und 02 (Rümlang), auf dem Gebiet der Gemeinden Kloten und Rümlang bewilligt. Die diesbezüglichen Bauarbeiten fanden in den Jahren 2016 und 2017 statt. Das hierfür bestimmte Gebiet im Bereich Rümlang Loo/Glattwinkel liegt teilweise in einer archäologischen Zone. Bei im Vorfeld des Bauprojekts und baubegleitend durchgeführten archäologischen Untersuchungen des Gebiets sind Objekte aus römischer Zeit zutage getreten, weshalb auf einer Fläche von ca. 1'800 m² eine Notgrabung durchgeführt wurde. Dabei wurden diverse Objekte, unter anderem auch Belege für die Existenz einer römischen Mühle, gesichert. Die in diesem Zusammenhang bis zum 5. Dezember 2016 angefallenen Kosten für die archäologischen Arbeiten in der Höhe von Fr. 93'245.- wurden mit Verfügung des Amts für Raumentwicklung, Archäologie und Denkmalpflege vom 8. Juni 2017 der Beschwerdegegnerin im Wesentlichen mit der Begründung auferlegt, dass sie als juristische Person des Privatrechts, die öffentliche Aufgaben erfülle und vom Gemeinwesen zum Teil mitfinanziert und kontrolliert werde, der in § 204 PBG verankerten Selbstbindung unterstehe. Im Sinn eines Ersatzes der zerstörten archäologischen Fundstellen habe die Flughafen Zürich AG als Bauherrin die Kosten der im Zusammenhang mit dem Bauvorhaben stehenden Prospektionen, Sondierungen und Rettungsgrabungen zu tragen.

2.2 Der vorliegend vor Verwaltungsgericht angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts vom 17. Mai 2018 hob die Verfügung des Amts für Raumentwicklung, Archäologie und Denkmalpflege vom 8. Juni 2017 auf. Das Baurekursgericht erwog in seinem Entscheid, dass juristische Personen des privaten Rechts nur dann der Selbstbindung gemäss § 204 PBG unterliegen würden, wenn sie öffentliche Aufgaben erfüllten, vom Gemeinwesen wenigstens zum Teil mitfinanziert und zumindest in der Form der Oberaufsicht kontrolliert würden. Die Flughafen Zürich AG erfülle zwar unbestrittenermassen eine öffentliche Aufgabe, jedoch seien die zwei zusätzlichen Voraussetzungen nicht gegeben. Der Kanton und die Stadt Zürich seien blosse Aktionäre und würden keine Mittel für den Betrieb des Flughafens zur Verfügung stellen, weshalb keine Mitfinanzierung durch den Staat vorliege. Ebenso mangle es an einer staatlichen Kontrolle der Flughafen Zürich AG. Der Staat könne zwar eine beschränkte Anzahl von Verwaltungsratssitzen besetzen. Diese Einflussnahme erweise sich jedoch nicht als dergestalt, dass von einer staatlichen Kontrolle auszugehen sei. Dem Regierungsrat komme einzig ein inhaltlich eng beschränktes Weisungsrecht zu. Zudem gehe aus § 204 PBG nicht hervor, dass die der Selbstbindung unterliegenden Trägerschaften aufgrund der Pflicht zur Schonung und Erhaltung von Schutzobjekten die damit in Zusammenhang stehenden Kosten tragen müssten. Für die Auflage der Kosten mangle es daher auch an einer genügenden gesetzlichen Grundlage.

3.  

Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine fehlerhafte Auslegung und Anwendung von § 204 PBG. Bei korrekter Auslegung der Norm würde die Beschwerdegegnerin alle Vor­aussetzungen erfüllen, um der Selbstbindung gemäss § 204 PBG unterstellt zu werden. Sie habe daher eine Pflicht zur Schonung von Schutzobjekten des Natur- und Heimatschutzes, zu deren Erhaltung bei überwiegendem öffentlichem Interesse sowie die Pflicht zum Ersatz von zerstörten Schutzobjekte soweit möglich und zumutbar.

3.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut. Vom klaren, eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte, auf den Zweck der Norm, die ihr zugrunde liegenden Wertungen und ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen abzustellen (BGE 144 III 29 E. 4.4.1; BGE 143 II 268 E. 4.3.1; BGE 141 II 436 E. 4.1). Eine Gesetzesinterpretation kann ergeben, dass ein (scheinbar) klarer Wortlaut zu weit gefasst und auf einen an sich davon erfassten Sachverhalt aufgrund des Zwecks der Norm nicht anzuwenden ist. Dieses methodische Instrument wird als teleologische Reduktion bezeichnet (BGE 143 II 268 E. 4.3.1; BGE 141 V 191 E. 3; BGE 140 I 305 E. 6.2).

3.2 Gemäss § 204 Abs. 1 PBG haben Staat, Gemeinden sowie jene Körperschaften, Stiftungen und selbständige Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, in ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Soweit es möglich und zumutbar ist, muss für zerstörte Schutzobjekte gestützt auf § 204 Abs. 2 PBG Ersatz geschaffen werden.

3.2.1 Der Wortlaut von § 204 Abs. 1 PBG erweist sich in Bezug auf die Umschreibung der Adressaten der Pflicht zur Schonung von Schutzobjekten und zu deren Erhaltung bei überwiegendem öffentlichem Interesse als klar. Der Selbstbindung unterliegen auch Körperschaften des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen. Der Gesetzeswortlaut knüpft die Selbstbindung bei Körperschaften des privaten Rechts somit allein an das Kriterium, dass diese "öffentliche Aufgaben" erfüllen (zum Begriff vgl. Bernhard Rütsche, Was sind öffentliche Aufgaben?, recht 2013, S. 153 ff.). Weitere Kriterien zur Bejahung der Selbstbindung, wie eine von der Vorinstanz erwogene Mitfinanzierung des Staates oder eine staatliche Oberaufsicht, werden vom Wortlaut der Bestimmung nicht vorausgesetzt.

3.2.2 Gleiches ergibt sich aus der historischen Auslegung der Bestimmung. Der Antrag des zürcherischen Regierungsrats vom 5. Dezember 1973 an den Kantonsrat zu einem Gesetz über die Neuordnung des Planungs- und Baurechts weist in § 190 abgesehen von kleineren redaktionellen Änderungen die gleiche Formulierung auf wie § 204 Abs. 1 PBG. Der zweite Absatz von § 204 in Bezug auf die Pflicht zum Ersatz von zerstörten Schutzobjekten war hingegen im regierungsrätlichen Antrag noch nicht enthalten. In den Erläuterungen des Regierungsrats finden sich in Bezug auf die Selbstbindung von Körperschaften des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, keine konkretisierenden Hinweise. Insbesondere sind keine zusätzlichen Kriterien erwähnt, welche für eine Selbstbindung solcher Körperschaften erfüllt sein müssten. Der Regierungsrat betont lediglich allgemein, dass sich die Pflicht zur Schonung bzw. Erhaltung der Schutzobjekte auf die gesamte Tätigkeit der Gemeinwesen erstrecke, weshalb es wenig sinnvoll wäre, einzelne Bereiche speziell zu erwähnen (ABl 1973, 1849). Mit dieser Norm wurde mithin eine umfassende Regelung der Selbstbindung angestrebt. In der Beratung des Kantonsrats wird zudem ausgeführt: "§ 190 wendet sich an den Staat, an die Gemeinden sowie an jene Körperschaften, Stiftungen und selbständige Anstalten des öffentlichen und privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen. Sie sind unabhängig davon, ob eine formelle Unterschutzstellung erfolgt ist, in ihrer Tätigkeit verpflichtet, Schutzobjekte zu schonen und, wo das öffentliche Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert zu erhalten" (Prot. KR 1971–1975, 9298). Dass abweichend vom Wortlaut der Bestimmung bei Körperschaften des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, zur Bejahung der Selbstbindung noch zusätzliche Kriterien erfüllt sein müssen, ist der Beratung im Kantonsrat nicht zu entnehmen. Vielmehr wurde wiederum darauf hingewiesen, dass "das PBG den Natur- und Heimatschutz abschliessend ordnen und zusätzliche Gesetzgebungen zu dieser Frage vermeiden will" (Prot. KR 1971–1975, 9298). Gestützt auf die historische Auslegung sind daher keine Gründe für eine Abweichung vom klaren Wortlaut der Norm erkennbar, sodass Körperschaften des privaten Rechts in der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben Adressatinnen der Selbstbindung von § 204 Abs. 1 PBG sind.

3.2.3 Eine systematische Auslegung begründet ebenso wenig eine einschränkende Auslegung von § 204 Abs. 1 PBG. Vielmehr wurde in § 8 PBG zur Umschreibung der Planungsträger dieselbe Formulierung wie in § 204 Abs. 1 PBG gewählt, sodass zur Planung nicht nur der Staat, die regionalen Planungsvereinigungen und die Gemeinden, sondern auch jene Körperschaften, Stiftungen und selbständige Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts verpflichtet sind, die "öffentliche Aufgaben" erfüllen. Als zusätzliches Kriterium für die Planungspflicht wird einzig vorausgesetzt, dass die Tätigkeit dieser Kör­perschaften das Planungs- und Bauwesen beeinflusst oder davon abhängig ist. Weitere Voraussetzungen in Bezug auf Körperschaften des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, wie eine staatliche Mitfinanzierung oder eine staatliche Oberaufsicht, wurden weder normiert noch erwogen (ABl 1973, 1772, 1792, 1799). Solche zusätzlichen Voraussetzungen sind auch nicht der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 (KNHV) zu entnehmen. Als Grundsatz wird in § 1 KNHV nur festgehalten, dass die Pflicht, Schutzobjekte zu schonen und zu erhalten, gemäss § 204 PBG ohne förmliche Unterschutzstellung oder Aufnahme in ein Inventar besteht und namentlich bei Tätigkeiten wie Errichtung, Änderung, Unterhalt und Beseitigung von Bauten und Anlagen zu beachten ist.

3.2.4 Der dritte Teil des PBG ordnet den Natur- und Heimatschutz, der zuvor im Einführungsgesetz zum ZGB vorgesehen war. Ziel der Gesetzgebung war es, den Natur- und Heimatschutz nicht als punktuelle Aufgabe zu verstehen, sondern ihn in eine umfassende Gesetzgebung über das Planungs- und Baurecht einzubinden und damit letztlich eine bessere Durchsetzung des Natur- und Heimatschutzes zu erzielen (Prot. KR 1971–1975, 9006, 9022 ff., 9297; vgl. auch Walter Vollenweider, Neues Planungs- und Baurecht für den Kanton Zürich, ZBl 76/1975, S. 321 ff., 334 f.). Die Selbstbindung in § 204 PBG dient diesem Zweck, indem bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben den Interessen des Natur- und Heimatschutzes stets Rechnung zu tragen ist. Diese Interessen werden durch die Selbstbindung zu einem Bestandteil der den Trägerschaften zugeordneten öffentlichen Aufgaben, um eine effektive Realisierung des Natur- und Heimatschutzes zu gewährleisten (Jürg Hess, Der Denkmalschutz im zürcherischen Planungs- und Baugesetz, Zürich 1986, S. 144; Robert Imholz, Die Denkmalschutz-Bestimmungen des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes, Dokumente und Informationen zur Schweizerischen Orts-, Regional- und Landesplanung Nr. 67/Juli 1982, S. 34 ff., 37). Unter Berücksichtigung des Zwecks von § 204 PBG erscheint somit die Anknüpfung allein an die Erfüllung von öffentlichen Aufgaben bei Körperschaften des privaten Rechts für die Selbstbindung als zielgerecht. Damit wird die bezweckte integrale Berücksichtigung des Natur- und Heimatschutzes bei der Ausübung aller öffentlichen Aufgaben wirksam umgesetzt. Eine teleologische Reduktion, welche abweichend vom Wortlaut von § 204 Abs. 1 PBG als zusätzliche Kriterien für die Selbstbindung von Körperschaften des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, eine Mitfinanzierung des Staates oder eine staatliche Oberaufsicht vorsieht, ist daher nicht angezeigt. Eine solche einschränkende Auslegung kann insbesondere nicht mit der Rechtsfolgeerwägung der finanziellen Belastung solcher Körperschaften begründet werden (BRKE I Nr. 615/1986 in: BEZ 1987 Nr. 12, E. 4a), da das Gesetz in § 217 Abs. 2 lit. c PBG diesen finanziellen Anliegen Rechnung trägt und mit der Ausübung öffentlicher Aufgaben auch regelmässig Abgeltungen verbunden sind (vgl. § 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990, LS 132.2).

3.2.5 Aus dem Vorstehenden ergeben sich keine triftigen Gründe für die Annahme, dass der Wortlaut von § 204 Abs. 1 PBG nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Körperschaften des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, haben in ihrer Tätigkeit entsprechend dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (im Ergebnis auch Fridolin Störi, Die Selbstbindung nach zürcherischem Recht, PBG aktuell 2012/3, S. 5 ff., 7; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 221; Walter Engeler, Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 111). Soweit möglich und zumutbar, müssen sie zudem für zerstörte Schutzobjekte Ersatz schaffen (§ 204 Abs. 2 PBG).

3.2.6 Die Beschwerdegegnerin ist als gemischtwirtschaftliche Aktiengesellschaft konstituiert (vgl. Art. 1 der Statuten der Flughafen Zürich AG; § 2 Abs. 1 des Gesetzes über den Flughafen Zürich vom 12. Juli 1999 [Flughafengesetz, LS 748.1]). Sie betreibt einen Flugplatz, der dem öffentlichen Verkehr dient und hat hierzu eine vom UVEK erteilte Betriebskonzession erhalten (Art. 36a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt [LFG, SR 748.0]). Mit der Konzession verbunden sind auch gewisse hoheitliche Befugnisse der Konzessionärin, nämlich das Recht, Gebühren zu erheben sowie das Enteignungsrecht. Gleichzeitig wird die Konzessionärin verpflichtet, den Flughafen nach Massgabe des Betriebsreglements für alle Luftfahrtzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung zu stellen, einen ordnungsgemässen und sicheren Betrieb zu gewährleisten sowie für die dafür erforderliche Infrastruktur zu sorgen (Art. 36a Abs. 2 und Abs. 4 LFG). Der von der Beschwerdegegnerin betriebene Flughafen Zürich stellt einen Landesflughafen dar, an dessen Nutzung als Drehscheibe des internationalen Luftverkehrs und Teil des Gesamtverkehrssystems nicht nur ein kantonales öffentliches Interesse (§ 1 Flughafengesetz), sondern ein nationales Interesse besteht (Art. 36e LFG). Die Vorinstanz geht somit zu Recht davon aus, dass die Beschwerdegegnerin eine Körperschaft des privaten Rechts darstellt, die eine öffentliche Aufgabe erfüllt (vgl. dazu auch Tobias Jaag/Julia Hänni, Infrastruktur der Luftfahrt, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, SBVR Bd. IV, Basel 2008, S. 339 ff., Rz. 34; Kaspar Plüss, Öffentliche Interessen im Zusammenhang mit dem Betrieb von Flughäfen: Mit besonderer Berücksichtigung von luftverkehrsbedingten Eingriffen in das Eigentum im Bereich des Flughafens Zürich, Zürich 2007, S. 93 ff.). In der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe unterliegt die Beschwerdegegnerin entsprechend der Selbstbindung gemäss § 204 PBG und ist sie beim vorliegenden Bauprojekt (Schaffung neuer Flugzeugstandplätze im Bereich Rümlang Loo/Glattwinkel) verpflichtet, Schutzobjekte zu schonen und diese bei überwiegendem öffentlichen Interesse ungeschmälert zu erhalten. Für zerstörte Schutzobjekte muss sie soweit möglich und zumutbar Ersatz leisten (§ 204 Abs. 2 PBG).

4.  

Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass für die Kostenauflage § 204 PBG als gesetzliche Grundlage nicht genüge. Die der Selbstbindung unterliegenden Gemeinwesen und Trägerschaften von öffentlichen Aufgaben hätten für alle Kosten aufzukommen, die im Zusammenhang mit den gemäss § 204 PBG bestehenden Verpflichtungen zur Schonung, Erhaltung und zum Ersatz von Schutzobjekten entstehen würden. Die Kantonsarchäologie habe mit den in Rechnung gestellten Massnahmen den notwendigen fachgerechten Ersatz im Sinn von § 204 Abs. 2 PBG geschaffen, welche die Beschwerdegegnerin nicht selber hätte vornehmen können.

4.1 Gestützt auf § 204 PBG haben das Gemeinwesen und die Trägerschaften von öffentlichen Aufgaben die Interessen des Natur- und Heimatschutzes in ihren Tätigkeiten stets miteinzubeziehen. Die gesetzlich vorgeschriebene Berücksichtigung dieser Interessen wird somit zu einem integralen Bestandteil der jeweiligen (Staats-)Tätigkeit. Gleiches gilt für die aufgrund der Selbstbindung entstehenden Kosten. Da die Selbstbindung ein Teil der (Staats-)Tätigkeit ist, müssen die der gesetzlichen Selbstbindung unterstehenden Trägerschaften für die Kosten, die im Zusammenhang mit der Schonung, der Erhaltung oder dem Ersatz von Schutzobjekten entstehen, selber aufkommen (Hess, S. 151 f.; Imholz, S. 37; betreffend Mehrkosten vgl. VGr, 27. September 1996, VB.96.00024, BEZ 1996 Nr. 23, S. 7 f.).

4.2 Durch die Ersatzvornahme wird die in einer Sachverfügung konkretisierte primäre Leistungspflicht, die vom Verpflichteten nicht vorgenommen wird, umgewandelt in die Pflicht zur Duldung der Ersatzvornahme und die Pflicht zur Bezahlung der Kosten, die dem Gemeinwesen durch die Ersatzvornahme entstehen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1467 f.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 32 Rz. 21). In Bezug auf die gesetzliche Grundlage gehen Recht­sprechung und Lehre davon aus, dass es weder für die Ersatzvornahme als solche noch für die Auferlegung der Kosten an den Pflichtigen einer besonderen Norm bedarf, da die Ersatzvornahme an die Stelle der nicht erfüllten Pflicht tritt, die auf einer gesetzlichen Grundlage beruht (BGE 105 Ib 343 E. 4b; BGE 100 Ia 348 E. 2; BGer, 7.11.2000, 1P.517/1999, E. 3d/cc; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1453, 1472; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 32 Rz. 23; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3. A., Bern 2011, S. 124 ff.). Bei der Ersatzvornahme ist grundsätzlich in der Sachverfügung oder mittels separater Verfügung eine vorherige Androhung mit Fristansetzung notwendig. Auf eine solche Androhung darf jedoch unter anderem verzichtet werden, wenn feststeht, dass der Betroffene die Verpflichtung innert vernünftiger Frist nicht erfüllen kann (BGE 105 Ib 343 E. 4b; BGer, 14. Juli 2003, 1P.312/2003, E. 4; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1474).

4.3 Im Rahmen der Plangenehmigungsverfügung des UVEK vom 2. Dezember 2013 wurde das Vorhaben der Beschwerdegegnerin betreffend die Erweiterung der Vorfeldflächen in der Zone West (1. Bauetappe) am Standort Loo auf dem Gebiet der Gemeinden Kloten und Rümlang bewilligt. In dieser Verfügung wird darauf hingewiesen, dass das Projekt möglicherweise mehrere archäologische Zonen tangiere. Als Auflage wurde daher eine Absprache mit der Kantonsarchäologie formuliert, damit rechtzeitig Prospektionen, Sondierungen und allenfalls auch Rettungsgrabungen durchgeführt werden könnten. Des Weiteren wurden eine Meldepflicht und ein Veränderungsverbot bei archäologischen Funden statuiert. In der Verfügung wurde zudem auf die in § 204 Abs. 1 PBG verankerte Selbstbindung hingewiesen und ausgeführt, dass allfällige Mehrkosten bei Bauvorhaben im Bereich von Schutzobjekten von den der Selbstbindung unterstellten Körperschaften selbst getragen werden müssten. Dazu würden auch die Kosten für archäologische Sondierungen und Rettungsgrabungen gehören (Plangenehmigungsverfügung vom 2. Dezember 2013, S. 53 f.). In der Verfügung vom 2. Dezember 2013 wurde somit der Umfang der Verpflichtungen der Beschwerdegegnerin gestützt auf die Selbstbindung gemäss § 204 PBG in Bezug auf das vorliegend betroffene Bauprojekt im Bereich Rümlang Loo/Glattwinkel konkretisiert. Aufgrund höherrangiger öffentlicher Interessen am Bau der Flugzeugstandplätze in diesem Gebiet trifft die Beschwerdegegnerin zwar keine Pflicht zur ungeschmälerten Erhaltung der Schutzobjekte archäologischer Natur (§ 203 Abs. 1 lit. d PBG) bei der Realisierung des Bauvorhabens. Jedoch wurden in der Verfügung als Massnahmen zum Ersatz für diese Schutzobjekte archäologische Prospektionen, Sondierungen und Rettungsgrabungen formuliert. Da die Beschwerdegegnerin als Verfügungsadressatin die entsprechenden Massnahmen zum Ersatz der Schutzobjekte nicht selber ausführen kann (§ 28 und § 2a Abs. 1 KNHV), hat die kantonale Behörde mit dem erforderlichen Fachwissen die Prospektionen, Sondierungen und Rettungsgrabungen im Sinn einer Ersatzvornahme auch ohne weitere Androhung und Fristansetzung ausführen und die Kosten der Beschwerdegegnerin auferlegen dürfen. Weder für diese Ersatzvornahme noch für die Auferlegung der Kosten an die Beschwerdegegnerin bedarf es einer besonderen Norm, da diese an die Stelle der Pflicht der Beschwerdegegnerin für den Ersatz von Schutzobjekten tritt, die mit § 204 Abs. 2 PBG auf einer gesetzlichen Grundlage beruht. Abgaberechtliche Grundsätze, wie dies die Beschwerdegegnerin vorbringt, finden auf die Kosten der Ersatzvornahme keine Anwendung, da diese aufgrund ihres Zwecks nicht als öffentliche Abgaben zu qualifizieren sind (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2754; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 57 Rz. 2).

5.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und der Entscheid der Vorinstanz vom 17. Mai 2018 aufzuheben, womit die Verfügung vom 8. Juni 2017 des Amts für Raumentwicklung, Archäologie und Denkmalpflege wiederauflebt.

6.  

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), wobei unter Berücksichtigung des Gebührenrahmens bei bestimmbaren Streitwerten (§ 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018) die Gerichtsgebühr auf Fr. 6'000.- festgesetzt wird. Der Beschwerdegegnerin steht keine Umtriebsentschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen, und der Entscheid des Baurekursgerichts vom 17. Mai 2018 wird aufgehoben.

       Die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 5'700.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 6'140.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …