Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2018.00458

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 9. Januar 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Statthalteramt C,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend vorsorgliche Einstellung im Amt,

hat sich ergeben:

I.  

A ist beim Statthalteramt des Bezirks C tätig. Am 18. April 2018 teilte ihm sein Vorgesetzter im Rahmen eines Gesprächs im Beisein des Personalbeauftragten der Human Resources der Direktion der Justiz und des Innern mit, dass die Auflösung seines Anstellungsverhältnisses in Erwägung gezogen und ihm hiermit Gelegenheit geboten werde, sich innert neun Tagen schriftlich zur geplanten Massnahme zu äussern; im Weiteren wurde A darüber in Kenntnis gesetzt, dass "[v]orderhand" auf seine Arbeitsleistung verzichtet werde und er seine Schlüssel abzugeben habe.

II.  

Hiergegen liess A am 25. April 2018 bei der Direktion der Justiz und des Innern rekurrieren, welche die Eingabe – nach dem Scheitern von Vergleichsgesprächen zwischen den Parteien – zuständigkeitshalber an den Regierungsrat weiterleitete. Mit Beschluss vom 4. Juli 2018 trat Letzterer auf den Rekurs nicht ein.

III.  

Am 31. Juli 2018 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge "sei festzustellen, dass die Freistellung […] durch das Statthalteramt C vom 18. April 2018 nichtig ist". Die Direktion der Justiz und des Innern verlangte mit Vernehmlassung vom 20./21. August 2018 "in Vertretung des Regierungsrates" und unter Verweis auf dessen Erwägungen im Rekursentscheid die Abweisung der Beschwerde. Das Statthalteramt des Bezirks C schloss mit Beschwerdeantwort vom 6./7. September 2018 darauf, das Rechtsmittel sei abzuweisen, soweit auf es eingetreten werden könne. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom 18. September und vom 2. November sowie des Statthalteramts vom 28. August/1. Oktober 2018 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer Statthalterin bzw. eines Statthalters nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 und 2 je lit. a, 19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. a Ziff. 3 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Anfechtungsgegenstand bildet ein Nichteintretensentscheid. Der Beschwerdeführer ist als formell unterliegende Person legitimiert, sich gegen jenen zu wehren (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist die Beschwerde an die Hand zu nehmen.

2.  

Als Vorinstanz hat der Regierungsrat gewirkt, weshalb die Kammer ungeachtet des Streitwerts für die Behandlung der Beschwerde zuständig ist (§ 38b Abs. 3 VRG).

3.  

3.1 Die Vorinstanz trat auf den Rekurs des Beschwerdeführers vom 25. April 2018 mit der Begründung nicht ein, dass betreffend die von diesem "gerügte 'Freistellung' […] bis anhin keine formelle Verfügung erlassen" worden sei und es damit an einer anfechtbaren Anordnung fehle. Würde der "Freistellung" Verfügungsqualität zukommen – so die Vorinstanz weiter –, handelte es sich sodann um einen blossen Zwischenentscheid, welcher sich nur anfechten liesse, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zeitigen könnte. Ein solcher aber liege hier nicht vor bzw. werde vom Beschwerdeführer nicht dargetan.

3.2 Gemäss § 19 Abs. 1 VRG können mit Rekurs (wie auch mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde, vgl. § 41 VRG) unter anderem Anordnungen angefochten werden. Der Begriff der Anordnung entspricht grundsätzlich dem der Verfügung (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 13 ff.). Eine Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl. Bertschi/Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 18). Der Verfügungsbegriff ist demzufolge materieller Natur: Die äussere Form des Verwaltungshandelns ist nicht entscheidend dafür, ob eine Anordnung als Verfügung zu qualifizieren sei. Vielmehr ist einzig darauf abzustellen, ob ein behördlicher Akt materiell die Kriterien einer Verfügung erfülle. Auch die formell mangelhafte Verfügung ist – unter Vorbehalt der Nichtigkeit – eine Verfügung (Bertschi/Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 24).

Anordnungen werden in der Regel schriftlich eröffnet (vgl. § 10 Abs. 1 und 3 f. VRG); das Gesetz kann aber auch eine mündliche Eröffnung zulassen, soweit die Schriftform nicht "zwingend vorgeschrieben" ist (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 10 N. 9).

3.3 Die an den Beschwerdeführer gerichtete (mündliche) Aufforderung vom 18. April 2018, bis auf Weiteres seinen Arbeitsplatz zu räumen, war offensichtlich auf Rechtswirkungen ausgerichtet; der Vorgesetzte des Beschwerdeführers traf damit nicht nur eine rein organisatorische Massnahme (wie etwa die kleinräumige Verlegung des Arbeitsplatzes des Beschwerdeführers), sondern er stellte diesen im Sinn von § 29 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) vorsorglich – während der Frist für das Wahrnehmen des Gehörsanspruchs betreffend die geplante Auflösung des Anstellungsverhältnisses – im Amt ein. Materiell erfüllt die Aufforderung somit die Kriterien einer Verfügung (vgl. auch Jürg Bosshart/Martin Bertschi, VRG-Kommentar, § 19 N. 13).

Anders als die Freistellung während der Kündigungsfrist nach § 15 Abs. 2 f. der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO, LS 177.111), welche schriftlich zu verfügen ist, lässt das Gesetz bei der vorsorglichen Einstellung im Amt nach § 29 PG sodann grundsätzlich Raum für eine mündliche Eröffnung. Allerdings sollte die mündliche Eröffnung – wie hier geschehen – aus Beweisgründen in einem Protokoll festgehalten werden, das den Anfechtungsberechtigten anschliessend zur Kenntnis gebracht wird (vgl. Plüss, § 10 N. 9). Die fehlende Schriftlichkeit vermag am Verfügungscharakter der vorsorglichen Einstellung im Amt und deren Anfechtbarkeit daher ebenso wenig etwas zu ändern wie das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung selbst im Protokoll des Gesprächs vom 18. April 2018 (vgl. Plüss, § 10 N. 51 ff.; so sogar für das Bundespersonalrecht, wo Art. 34 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [SR 172.021] für Verfügungen grundsätzlich Schriftlichkeit voraussetzt, BVGr, 9. September 2014, A-5218/2013, E. 6). Es erwuchs dem Beschwerdeführer daraus denn auch kein Rechtsnachteil.

3.4 Ausgehend von einem materiellen Verfügungsbegriff ist die Aufforderung vom 18. April 2018 betreffend die vorsorgliche Einstellung im Amt demnach als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu qualifizieren.

Genauer handelt es sich dabei – so die Vorinstanz im Weiteren zutreffend – um einen (verfahrensleitenden) Zwischenentscheid in Form einer vorsorglichen Massnahme, stellt die auf einer bloss vorläufigen Beurteilung des Sachverhalts basierende Einstellung im Amt nach § 29 PG doch an und für sich lediglich eine Etappe im Rahmen eines Entlassungsverfahrens dar und besitzt sie in diesem Zusammenhang als blosse Sicherungsmassnahme keinen selbständigen Charakter (BGr, 4. Oktober 2018, 8D_6/2018, E. 1.2.2, und 30. Mai 2012, 8C_12/2012, E. 3.3 mit Hinweisen; ferner BVGr, 9. September 2014, A-5218/2013, E. 5.3.4.1 mit Hinweisen; VGr, 17. März 2017, VB.2017.00128, E. 2 mit Hinweisen, auch zum Folgenden).

Ein wie vorliegend anderer separat eröffneter Zwischenentscheid als einer über Zuständigkeit sowie Ausstand aber lässt sich nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur anfechten, wenn entweder er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder – was hier von vornherein ausser Betracht fällt (BGr, 30. Mai 2012, 8C_12/2012, E. 3.4.1; Nicolas von Werdt in: Hansjörg Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015, Art. 93 N. 33; etwas zurückhaltender Regina Kiener, VRG-Kommentar, § 6 N. 36) – die Gutheissung des Rechtsmittels sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Von einem nicht wiedergutzumachenden Nachteil wird gesprochen, wenn dieser auch durch ein nachfolgendes günstiges Urteil nicht oder nicht mehr vollständig behoben werden kann (BGE 131 I 57 E. 1). Ob dem so ist, gilt es grundsätzlich von Amts wegen abzuklären; der mögliche Nachteil ist allerdings – insbesondere durch rechtskundig vertretene Personen – zu substanziieren, sofern er nicht in die Augen springt (Bertschi, § 19a N. 47 f. mit Hinweisen; VGr, 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3.1 Abs. 1 – 7. November 2014, VB.2014.00293, E. 1.3.4 Abs. 3 – 21. April 2016, VB.2015.00305, E. 5.3.1; vgl. auch BGr, 8. März 2018, 5A_189/2017, E. 1.2 mit Hinweisen).

3.5 Der Beschwerdeführer bezieht unbestrittenermassen weiterhin den vollen Lohn und erleidet somit aufgrund der Einstellung im Amt keinen finanziellen Nachteil. Er macht jedoch geltend, dass die "Freistellung von aussen wie eine fristlose Entlassung wahrgenommen" werde, was für ihn "enorme Nachteile" bei der Stellensuche mit sich bringe. Mit der "Freistellung" sei zudem – was noch schwerer zu gewichten sei – ein zuvor vereinbartes Coaching zur "Verbesserung des Verhaltens und der Leistung" hinfällig geworden.

Die Absage des Coachings ist jedoch primär Folge des – dem Beschwerdeführer ebenfalls am 18. April 2018 mitgeteilten – (beabsichtigten) Abbruchs einer ihm im Februar 2018 angesetzten viermonatigen Bewährungsfrist und nicht der vorsorglichen Einstellung im Amt. Erkennte das Gericht – wie beantragt – auf Nichtigkeit letztgenannter Massnahme, bedeutete dies mithin nicht, dass der Beschwerdeführer das Coaching wie ursprünglich vorgesehen antreten könnte; dies wäre vielmehr nur dann der Fall, wenn sein Vorgesetzter gleichzeitig von einem Abbruch der Bewährungsfrist absehen bzw. die Direktion der Justiz und des Innern dem ihr diesbezüglich unterbreiteten Antrag (vgl. § 18 Abs. 3 VVO) die Bewilligung verweigern würde. Insofern bleibt bloss noch das Vor­bringen, es ergebe sich bei potenziellen künftigen Arbeitgeberinnen bzw. Arbeitgebern der Eindruck einer fristlosen Entlassung. Das genügt freilich ebenso wenig, um einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zu begründen. Denn der Beschwerdeführer braucht in einer Stellenbewerbung nur anzugeben, sich in einem ungekündigten bzw. ordentlich gekündigten Anstellungsverhältnis zu befinden. Auch darf eine Freistellung im Arbeitszeugnis grundsätzlich gegen den Willen des bzw. der betroffenen Angestellten nur erwähnt werden, wenn andernfalls bezüglich der Dauer der effektiven Erwerbstätigkeit ein falsches Bild entstünde, was vorliegend bei einer mehrere Jahrzehnte anhaltenden Anstellung klar nicht der Fall ist (Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich etc. 2012, Art. 330a N. 3e S. 723).

3.6 Dem Beschwerdeführer droht demnach – soweit ersichtlich – aufgrund der vorsorglichen Einstellung im Amt kein nicht wiedergutzumachender Nachteil, weshalb die Vorinstanz seinen Rekurs im Ergebnis zu Recht nicht an die Hand nahm.

Anzumerken bleibt, dass die Nichtigkeit von Rechtsakten unter Umständen auch im Verfahren gegen einen – wie vorliegend – ansonsten nicht direkt anfechtbaren Zwischenentscheid überprüft werden muss (Bertschi, § 19a N. 42; vgl. hierzu auch BGr, 21. Juli 2015, 1B_85/2015, E. 1.5 mit Hinweisen); der Beschwerdeführer aber scheint bei der Begründung seines Feststellungsbegehrens irrtümlich davon auszugehen, er sei gestützt auf § 15 Abs. 2 VVO freigestellt worden. Wie oben aufgezeigt wurde, handelt es sich bei der angefochtenen Anordnung indes um eine vorsorgliche Einstellung im Amt, welche nach § 29 PG "jederzeit" von dem oder der Vorgesetzten der betroffenen angestellten Person ausgesprochen werden kann und nicht zwingend nach einem schriftlichen Erlass verlangt, weshalb die – unter der Annahme, es liege eine Freistellung nach § 15 Abs. 2 VVO vor – geltend gemachten (einzigen) formellen Mängel (Unzuständigkeit der Vorgesetzten, fehlende Schriftlichkeit und "falscher" Zeitpunkt) vorliegend von vornherein keine Nichtigkeit zu begründen vermöchten.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.  

5.1 Nach § 65a Abs. 3 VRG geniessen die Parteien in personalrechtlichen Angelegenheiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- Unentgeltlichkeit, sofern sie wie hier keinen unangemessenen Aufwand verursacht haben (vgl. Plüss, § 65a N. 39 in Verbindung mit § 13 N. 88). Fehlt ein Streitwert, werden Kosten nur belastet, wenn es sich um eine Auseinandersetzung grosser Tragweite handelt, welche sich hier ebenso wenig erkennen liesse (siehe Plüss, § 65a N. 29 f.; VGr, 17. März 2018, VB.2017.00128, E. 3 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Für die Frage, ob es einen Streitwert gebe und wie viel er bejahendenfalls betrage, kommt es auf die Hauptsache an.

Was genau Gegenstand der Hauptsache bilden bzw. wie hoch der Streitwert im Hauptsacheverfahren gegebenenfalls sein werde, lässt sich hier jedoch noch nicht absehen. Eine Kostenpflicht der Parteien erscheint folglich als ungewiss. Es rechtfertigt sich deshalb, die Gerichtskosten auf die eigene Kasse zu nehmen.

5.2 Ausgangsgemäss ist dem unterliegenden Beschwerdeführer keine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG zuzusprechen (siehe Plüss, § 17 N. 29 ff.; VGr, 17. März 2018, VB.2017.00128, E. 4).

6.  

Zur Rechtsmittelbelehrung in Ziff. 5 des nachstehenden Verfügungsdispositivs ist Folgendes zu erläutern (zum Ganzen VGr, 17. März 2018, VB.2017.00128, E. 5):

Der vorliegende Rechtsmittel- über einen Zwischenentscheid stellt seinerseits einen solchen dar (Bertschi, § 19a N. 32; VGr, 29. Januar 2015, VB.2014.00663, E. 4, und 13. Januar 2016, VB.2015.00368, E. 6 Abs. 3). Er lässt sich daher nur an das Bundesgericht weiterziehen, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte (siehe oben 3.4).

Auch Art. 51 Abs. 1 lit. c BGG stellt bei Zwischenentscheiden für die Frage vermögensrechtlicher Auseinandersetzungen auf die – hier wie oben 5.1 Abs. 2 gesehen noch unbestimmbare – Hauptsache ab (Andreas Güngerich in: Seiler et al., Art. 51 N. 25). Fehlt ein Streitwert, schliesst Art. 83 lit. g BGG auf dem Gebiet öffentlichrechtlicher Arbeitsverhältnisse eine ordentliche Beschwerde nach Art. 82 ff. BGG aus und kommt nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gestützt auf Art. 113 ff. BGG in Betracht (vgl. hierzu auch BGr, 30. Mai 2012, 8C_12/2012, E. 2.2). Das Nämliche gilt kraft des Art. 85 BGG bei einem Fr. 15'000.- unterschreitenden Streitwert, es sei denn, es erhebe sich ein Rechtsproblem grundsätzlicher Bedeutung. Indes erlaubt Art. 98 BGG bei der Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen ohnehin nur, die Verletzung von Verfassungsrechten zu rügen. Werden beide erwähnten Rechtsmittel ergriffen, muss das laut Art. 119 Abs. 1 BGG in der gleichen Rechtsschrift geschehen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 2'220.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägung 6 erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6.    Mitteilung an …