Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2018.00548

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 29. November 2018

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

 

 

In Sachen

 

 

1.    Stockwerkeigentümergemeinschaft Überbauung A, c/o J AG,

2.    B,

3.    Stiftung C,

4.    D,

 

alle vertreten durch RA E und/oder RA F,

Beschwerdeführende,

gegen

 

1.    Gemeinderat G,

 

2.    Gemeinderat H,

 

beide vertreten durch RA I,

Beschwerdegegner,

 

betreffend Verkehrsanordnung,

hat sich ergeben:

I.  

Im Raum G/H/K/Lsind in den nächsten Jahren (2018–2023) verschiedene grössere Bauvorhaben geplant. Die Gemeinderäte H und G erliessen deshalb am 23. Februar 2018, gleichentags publiziert in der O-Zeitung, eine vorübergehende Verkehrsanordnung im Sinn von § 5 Abs. 3 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001. In einem ersten Schritt sollen (neben einem späteren Ausbau der L-Strasse bis 2021 und weiteren Bauprojekten) die unterdimensionierten Abwasserkanäle in der L-Strasse vergrössert und entsprechend der Hochwasserschutz im Gebiet L mit einem neuen Hauptsammelkanal verbessert werden, wofür temporär eine Fahrspur gesperrt werden muss. Die L-Strasse ist gemäss der vorübergehenden Verkehrsanordnung ab der Einmündung der Q-Strasse vom Kreisel R her nur noch in Richtung Kreisel L (Richtung K) befahrbar (Einbahnverkehr). Um die Fahrt in die Gegenrichtung zu ermöglichen, werden die Fahrzeuge Richtung Kreisel R (Richtung G) ab der Querstrasse und über diese in die Q-Strasse geleitet, welche das einspurig befahrbare Strassenstück der L-Strasse in Form eines Halbkreises umgibt und ebenfalls nur einspurig Richtung G bis zur Einmündung in die L-Strasse befahrbar ist. Dabei bleibt die Q-Strasse weiterhin nur als Tempo-30-Zone befahrbar. Die vorübergehende Verkehrsanordnung ist gültig ab 19. März 2018 und soll rund 2,5 Jahre bis zum Abschluss der Bauarbeiten dauern. Dagegen wurde die Möglichkeit eröffnet, beim Statthalteramt des Bezirks K schriftlich innert 30 Tagen Rekurs zu erheben, wobei einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen wurde.

II.  

A. Gegen die vorübergehende Verkehrsanordnung vom 23. Februar 2018 liessen die Stockwerkeigentümergemeinschaft Überbauung A sowie B, beide anwaltlich vertreten, mit Eingabe vom 26. März 2018 Rekurs beim Statthalteramt des Bezirks K erheben und beantragen, die Verkehrsanordnung sei insoweit aufzuheben, als die Q-Strasse als Einbahnstrasse für die Dauer der Bauarbeiten in Anspruch genommen werde. Die Umleitung des Verkehrs infolge der vorübergehenden Nutzung der L-Strasse als Einbahnstrasse sei über die X-Strasse und die Umfahrungsstrasse zum Kreisel R zu führen. Eventualiter sei die Angelegenheit zu neuem Entscheid an die Gemeinderäte H und G zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht liessen die beiden Rekurrenten neben anderem beantragen, es sei die aufschiebende Wirkung des Rekurses für die Dauer des Rekursverfahrens wiederherzustellen.

Wiederum mit Eingabe vom 26. März 2018 liessen die Stiftung C sowie D – mit derselben anwaltlichen Vertretung wie die anderen beiden Rekurrenten – Rekurs beim Statthalteramt des Bezirks K erheben und dieselben – auch prozessualen – Anträge stellen.

B. Je mit Eingabe vom 4. April 2018 liessen die Stockwerkeigentümergemeinschaft A und B sowie die Stiftung C und D in Ergänzung ihres Rekurses verlangen, die Beschwerdegegner [recte: Rekursgegner] seien im Sinn vorsorglicher Massnahmen zu verpflichten, sämtliche baulichen Massnahmen in der Q-Strasse in L, die der Umsetzung der vorübergehenden Verkehrsanordnung dienten, wieder rückgängig zu machen und den ursprünglich bewilligten Zustand wiederherzustellen.

C. Die ebenfalls anwaltlich vertretenen Gemeinden H und G liessen in der Rekursantwort geltend machen, die erhobenen Rekurse seien abzuweisen. Weiter seien die Verfahrensanträge auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abzuweisen, und auf diejenigen auf Erlass vorsorglicher Massnahmen sei nicht einzutreten. Ihrerseits verlangten die Gemeinden im Rahmen prozessualer Vorbringen, die erhobenen Rekurse seien zu vereinigen, und die Baudirektion, vertreten durch das kantonale Tiefbauamt, sei (als Mitbeteiligte) ins Rekursverfahren einzubeziehen.

D. Nach einem weiteren Schriftenwechsel wies der Statthalter mit Zwischenverfügung vom 31. Juli 2018 das Begehren aller vier Rekursparteien um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab und hielt den Entzug der aufschiebenden Wirkung für den weiteren Verfahrensgang aufrecht (Dispositiv-Ziffer I). Die Begehren um Erlass vorsorglicher Mass­nahmen schrieb er als gegenstandslos geworden ab, zumal darauf ohnehin nicht einzutreten gewesen wäre (Dispositiv-Ziffer III). Die prozessualen Anträge der Gemeinden schrieb er ebenso infolge Gegenstandslosigkeit ab.

III.  

Dagegen liessen die vier Rekurrenten mit Eingabe vom 5. September 2018 Beschwerde am Verwaltungsgericht erheben und beantragen, Dispositiv-Ziffer I der Zwischenverfügung des Statthalteramts des Bezirks K vom 31. Juli 2018 sei aufzuheben, und es sei die aufschiebende Wirkung des Rekurses für die Dauer des Rekursverfahrens 06 wiederherzustellen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inkl. Mehrwertsteuer) zulasten der Beschwerdegegner in solidarischer Haftbarkeit. Die Gemeinden H und G liessen mit Eingabe vom 5. Oktober 2018 die Abweisung der Beschwerde und die Bestätigung der angefochtenen Zwischenverfügung vom 31. Juli 2018 verlangen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. Eine Replik wurde nicht erstattet.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sachlich und funktionell zuständig. Zum Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38 Abs. 1 VRG; § 38 b Abs. 1 VRG e contrario). Vorliegend geht es einzig um die Frage, ob der Entzug der aufschiebenden Wirkung aufrecht erhalten bleibe oder nicht. Ist aber das Gericht in der Hauptsache zuständig, so ist es das auch für eine verfahrensleitende Anordnung (Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 25 N. 48, § 55 N. 15).

1.2 Vorerst stellt sich die Frage nach der Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden.

1.2.1 Die Beschwerdeführerin 1 vereint die Stockwerkeigentümer der Liegenschaften Q-Strasse 01–04 in sich (53 Stockwerkeinheiten). Die Beschwerdeführerin 2 ist als Stockwerkeigentümerin Teil der Beschwerdeführerin 1 und wohnt an der Q-Strasse 04. Die Beschwerdeführerin 3 ist Eigentümerin der Liegenschaften Q-Strasse 02–05 mit Mietwohnungen. Der Beschwerdeführer 4 bewohnt als Mieter der Beschwerdeführerin 3 eine Wohnung an der Q-Strasse 03. Die Legitimation der Beschwerdeführenden 2 und 4 war vor Vorinstanz nicht bestritten.

1.2.2 Mit Bezug auf die Beschwerdeführerinnen 1 und 3 liess die Vorinstanz im Verfahren um die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung noch offen, ob sie zum Rekurs legitimiert seien, behielt sich den Entscheid aber für das Hauptverfahren vor. Da die Interessen der Beschwerdeführerinnen 1 und 3 im Rekursverfahren mindestens indirekt durch die Beschwerdeführenden 2 und 4 auch vertreten waren, die Vorinstanz den Rekurs im Hauptpunkt ohnehin abwies und für den angefochtenen Entscheid auch keine Kosten auferlegte, ist ihr Vorgehen nicht zu beanstanden.

1.2.3 Allerdings sind die Beschwerdeführerinnen 1 und 3 legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen ihre Nichtberücksichtigung als Parteien im Rekursverfahren zu wehren (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58), weshalb darüber zu entscheiden ist. Die Beschwerdeführerin 3 stützt sich für ihre Legitimation darauf, dass die Belastungen durch die infrage stehende Verkehrsanordnung (behauptete massive Zunahme von Verkehr, Lärm und Schadstoffbelastung) sich direkt auf ihr Eigentum auswirkten. So sieht sich die Beschwerdeführerin 3 der Gefahr ausgesetzt, dass sie aufgrund der erwähnten Belastungen mit Mietzinsherabsetzungsbegehren der Mieterschaft konfrontiert werden könnte, was ihre Betroffenheit als Liegenschafteneigentümerin durch die vorübergehende Verkehrsanordnung begründet. Dabei ist zu bedenken, dass die Anforderungen an das Ausmass und die Wahrscheinlichkeit der Beeinträchtigung nicht hoch sind (Bertschi, § 21 N. 48 f.).

1.2.4 Allerdings stellt sich die Frage, inwieweit die Beschwerdeführerin 1 als Stock­werkeigentümergemeinschaft prozessfähig ist. Die Stockwerkeigentümergemeinschaft bildet eine Verwaltungsgemeinschaft mit der Funktion, das gemeinsame Grundstück zu nutzen, zu verwalten und seinen Wert zu erhalten. Sie kann unter eigenem Namen klagen und betreiben sowie beklagt und betrieben werden (Peter Tuor/Bernhard Schnyder/Jörg Schmid/Alexandra Jungo, Das Schweizerische Zivilgesetzbuch, 14. A., Zürich etc. 2015, § 101 Rz. 60). Die Prozessfähigkeit der Stockwerkeigentümergemeinschaft ist durch ihren Zweck begrenzt. Ihre Fähigkeit, zu klagen oder beklagt zu werden, besteht (nur) im Rahmen der Verwaltung des Stockwerkeigentums. Mit Bezug auf die Verfahrensart ist ihre Prozessfähigkeit indessen nicht eingeschränkt, sondern umfasst sämtliche Verfahren, insbesondere summarische, und auch Rechtsgebiete des öffentlichen Rechts. Ihre Aktivlegitimation ergibt sich aus dem materiellen Recht. So ist die Stockwerkeigentümergemeinschaft etwa berechtigt für Klagen aus Art. 641 Abs. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB) zur Abwehr von Einwirkungen auf ihr Eigentum, mindestens soweit gemeinschaftliche Teile betroffen sind (dazu Amédéo Wermelinger, Das Stockwerkeigentum, Kommentar, Zürich etc. 2004, Art. 712 l Rz. 160 ff., 187; Art. 712 a Rz. 193). Nachdem die Beschwerdeführerin 1 zivilrechtlich zu Abwehrklagen legitimiert wäre, ist sie entsprechend auch im öffentlichen Recht berechtigt, sich gegen Einwirkungen zu wehren, zumal vorliegend ein grosser Teil der Stockwerkeigentümer von den Immissionen betroffen und selber zur Beschwerde legitimiert wären. Damit ist die Legitimation der Beschwerdeführerin 1 erstellt.

1.3 Die Beschwerdegegner bezweifeln weiter das Vorliegen eines anfechtbaren Zwischenentscheides im Sinn von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG.

1.3.1 Nach Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG) ist die Beschwerde gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide, die weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen (vgl. Art. 92 BGG), nur zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss es sich beim nicht wiedergutzumachenden Nachteil um einen solchen rechtlicher Natur handeln, was voraussetzt, dass er durch einen späteren günstigen Entscheid nicht oder nicht mehr vollständig behoben werden kann (BGr, 22. Juni 2018, 9C_218/2018, E. 1.1.2 [Nachteil rechtlicher Natur bejaht, wenn ein Versicherungsträger der Sozialversicherung durch den Rückweisungsentscheid gezwungen wird, eine seines Erachtens rechtswidrige Verfügung zu erlassen; oder für die Entfernung von Beweisen aus den Akten, was die weitere Abklärung des Sachverhalts stark erschwerte]; BGr, 27. Januar 2016, 4A_681/2015 [verneint: Zulassung zur Klageantwort]; BGE 141 III 80 E. 1.2 [bejaht für die Nichtzulassung einer vertretungsberechtigten Person als Vertreter]; 136 IV 92 E. 4 S. 95 [verneint: Beschlagnahme von Bankdokumenten]; 134 III 188 E. 2.1 S. 190 [verneint: kostspielige Gutachten als Beweismassnahme]). Ausserdem genügt die blosse Möglichkeit eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur (BGE 138 III 46 E. 1.2 S. 47; 137 III 380 E. 1.2.1 S. 382; 134 III 188 E. 2.1 S. 191). Rein tatsächliche Nachteile, etwa die Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens, sollen demgegenüber nicht in Betracht fallen (BGE 141 III 80 E. 1.2; 136 IV 92 E. 4 S. 95; 134 III 188 E. 2).

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts können indessen, soweit es das materielle Verwaltungsrecht gebietet, bei Vor- und Zwischenentscheiden auch rein tatsächliche Nachteile nicht wiedergutzumachende Nachteile im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG darstellen, sofern es dem Beschwerdeführer nicht lediglich darum geht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern (VGr, 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3.2). Sogar das Bundesgericht liess schon rein tatsächliche Nachteile zur Anfechtbarkeit genügen (BGE 135 II 30 E. 1.3.4 [Vorentscheid über die Unterschreitung des Waldabstandes]; Bertschi, § 19a N. 44).

1.3.2 Bei der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG hat das Verwaltungsgericht zwar im Grundsatz die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu den Art. 91–93 BGG zu beachten (VGr, 8. November 2012, VB.2012.00520, E. 1.2.2). Nach dem Wortlaut von § 19a Abs. 2 VRG richtet sich die Anfechtung von Zwischenentscheiden jedoch lediglich "sinngemäss" nach den Bestimmungen des BGG. Dies lässt dem Verwaltungsgericht Raum für eine eigenständige Auslegung von § 19a Abs. 2 VRG, der trotz des darin enthaltenen Verweises auf Bundesrecht eine kantonalrechtliche Bestimmung darstellt (VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2). Im Rahmen der Anwendung dieser Norm kann sich deshalb unter Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar erweisen, der vor Bundesgericht nicht angefochten werden könnte (vgl. Alain Griffel, Rekurs, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 52 a. E.). Letzteres drängt sich umso mehr auf, als das Verwaltungsgericht als oberstes kantonales Gericht die Verantwortung dafür trägt, dass innert angemessener Frist ein kantonaler End­entscheid erreicht werden kann, der überhaupt erst den Weiterzug an das Bundesgericht ermöglicht. Im Übrigen begründet das Bundesgericht die Beschränkung des erforderlichen Nachteils auf das Vorliegen eines rechtlichen Nachteils bzw. die Ablehnung einer ausdehnenden Interpretation desselben auf rein tatsächliche Nachteile auch damit, dass es sich als höchstes Gericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll (BGE 134 III 188 E. 2.2; BGr, 6. Juni 2013, 4A_163/2013), was in Verfahren vor dem Verwaltungsgericht weniger von Bedeutung ist. Bei Zwischenentscheiden über die aufschiebende Wirkung ist sodann im Einzelfall zu beurteilen, ob für die Beschwerdeführenden ein Nachteil entsteht, der auch durch einen für sie günstigen Endentscheid nicht mehr wiedergutzumachen ist (BGE 137 III 380 E. 1.2.1; 135 II 30 E. 1.3.4; 134 III 188 E. 2.1; VGr, 8. November 2012, VB.2012.00520, E. 1.2.2).

1.3.3 Schliesslich ist zu bedenken, dass die Q-Strasse im Rahmen der vorübergehenden Verkehrsanordnung einen Teil des Verkehrs Richtung G auffängt, der ansonsten auf der L-Strasse zirkulieren würde. Von den Beschwerdegegnern wird nicht bestritten, dass in der Morgen- und Abendspitze gegenüber dem ordentlichen Verkehrsaufkommen höhere Verkehrsbelastungen auf der Q-Strasse bestehen, auch wenn sie eine massive Zunahme oder gar Verdoppelung des Verkehrsaufkommens bestreiten. In den Spitzenzeiten muss daher mindestens von einer erhöhten Belastung der Beschwerdeführenden durch die strittige Anordnung – namentlich infolge Mehrverkehrs – ausgegangen werden, die nicht als bloss geringfügig bezeichnet werden kann. Hinzu kommt, dass die angeordnete Verkehrsmassnahme zwar nur vorübergehender Natur, hingegen bereits seit Mitte März 2018 wirksam ist. Da es somit selbst im Fall eines für die Beschwerdeführenden günstigen Endentscheids der Vorinstanz naturgemäss nicht möglich sein wird, die während der Dauer des Verfahrens aufgetretenen Beeinträchtigungen nachträglich rückgängig zu machen, hat die Aufhebung der aufschiebenden Wirkung für sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge (VGr, 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3.3), weshalb im angefochtenen Entscheid ein gültiges Anfechtungsobjekt zu erkennen ist.

Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.  

2.1 § 55 VRG verweist für die aufschiebende Wirkung auf § 25 VRG. Nach dieser Bestim­mung kann die aufschiebende Wirkung, die einem Rekurs oder einer Beschwerde von Gesetzes wegen zukommt (§ 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 VRG), unter gewissen Vor­aussetzungen entzogen oder – bei vorangegangenem Entzug durch die Vorinstanz – wiederhergestellt werden. Entzug und Wiederherstellung setzen besondere Gründe voraus (§ 25 Abs. 3 VRG) und sollen je die Ausnahme bilden. Für die sofortige Wirksamkeit müssen deshalb qualifizierte und überzeugende Gründe sprechen, ohne dass aber ganz ausserordentliche Umstände verlangt wären. Zudem muss ein schwerer Nachteil drohen, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen würde (Kiener, § 25 N. 25 f.).

2.2 Aufgrund des vorläufigen Charakters der Massnahme – hier Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung – ist der Antrag lediglich glaubhaft zu machen (Kiener, § 25 N. 34 mit Hinweis auf Kiener, § 6 N. 22). Über den Entzug bzw. die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist ferner in einem summarischen, einfachen und raschen Verfahren zu verfügen, regelmässig aufgrund der Akten und ohne zusätzliche, meist zeitraubende Beweiserhebungen. Die zuständige Behörde trifft ihren Entscheid ohne Verzug. Dabei können die Prozessaussichten miterwogen werden, sofern sie klar zutage treten. Bestehen beispielsweise erhebliche Zweifel an der Zulässigkeit eines Verbotes, kann sich die aufschiebende Wirkung als unzulässig erweisen (Kiener, § 25 N. 28, 35). Am Beweismass der Glaubhaftmachung ändert sich, entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden, nichts dadurch, dass der Entscheid der Vorinstanz über die aufschiebende Wirkung erst nach Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels erfolgte, änderte dieser doch nichts am Charakter des summarischen Verfahrens.

2.3 Wird das Vorliegen besonderer Gründe bejaht, ist zu prüfen, ob sich die gegenteilige Anordnung als verhältnismässig erweist. Im Rahmen dieser einzelfallbezogenen und umfassenden Interessenabwägung sind alle sich gegenüberstehenden Interessen abzuwägen, in aller Regel die öffentlichen Interessen des Gemeinwesens und die privaten Interessen der rekurrierenden Parteien. Besonderes Gewicht kommt in diesem Zusammenhang etwa dem Schutz wichtiger Polizeigüter oder der Erhaltung der wirtschaftlichen Existenz eines Privaten zu. Zu berücksichtigen ist ausserdem, wem ein durch die Prozessdauer und den Schwebezustand verursachter Schaden am ehesten zumutbar ist. Die schliesslich unterliegende Partei soll aus der aufschiebenden Wirkung zum Schaden der obsiegenden Gegenpartei keinen Vorteil ziehen können. Das Erfordernis besonderer Gründe und die Notwendigkeit einer umfassenden Interessenabwägung haben zur Folge, dass beim Entzug der aufschiebenden Wirkung im Allgemeinen Zurückhaltung geübt wird (VGr, 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 3.2; Kiener, § 25 N. 28 f.).

2.4 Bei der Interessenabwägung, ob die aufschiebende Wirkung im Einzelfall zu belassen oder zu entziehen ist, kommt der Behörde ein erheblicher Spielraum zu (BGE 129 II 286 E. 3). Das Verwaltungsgericht darf im Rahmen dieser Ermessensbetätigung nur einschreiten, wenn Ermessensmissbrauch oder Ermessensüberschreitung vorliegen (VGr, 9. August 2012, VB.2012.00416, E. 2.3).

3.  

Die Beschwerdeführenden stellen die Gültigkeit der vorübergehenden Verkehrsanordnung verfahrensmässig in verschiedener Hinsicht infrage. In Bezug auf die Hauptsachenprognose ist auf die entsprechenden Vorbringen einzugehen.

3.1 Die Beschwerdeführenden werfen der Vorinstanz vor, dass sie eine Verletzung von Bundesumweltrecht nicht geprüft habe; sie habe sich mit der Lärmthematik nicht auseinandergesetzt, worin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liege. Zudem könnten sie den Entscheid der Vorinstanz mit Bezug auf die Verletzung von Bundesumweltrecht gar nicht anfechten, worin wiederum eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liege.

3.1.1 Damit rügen die Beschwerdeführenden dem Sinn nach die ungenügende Begründung des angefochtenen Entscheids, was eine Verletzung des rechtlichen Gehörs darstellte, die zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen könnte (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1039), weshalb darauf einzugehen ist.

3.1.2 Die Begründung von Verfügungen muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. Sie muss zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Entscheidinstanz hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt, und es muss grundsätzlich ersichtlich werden, wieso die Behörde vorgebrachte Äusserungen für unerheblich, unrichtig oder unzulässig hielt. Nicht erforderlich ist jedoch, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10 N. 25; BGE 137 II 266 E. 3.2; 134 I 83 E. 4.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1071).

3.1.3 Die Vorinstanz hatte im angefochtenen Entscheid ausgeführt, hinsichtlich der Zumutbarkeit der angefochtenen Verkehrsanordnung sei zwar nicht auszuschliessen, dass eine höhere Lärm- und Abgasbelastung bestehe. Inwiefern dies aber effektiv der Fall wäre, sei nicht erstellt und unter den Parteien umstritten. Aktenkundig sei eine Verkehrszählung vom 2. Mai 2018 mit rund 300 PW pro Stunde bzw. 5 Autos pro Minute, was noch keine Übermässigkeit oder Unzumutbarkeit indiziere. Von einer massiven Zunahme der Belastung der Anwohner durch Lärm und Abgas könne entgegen der Behauptungen der Beschwerdeführenden derzeit nicht ausgegangen werden. Damit begründete die Vorinstanz genügend, weshalb sie auf die Frage der Lärm- und Abgasbelastung nicht weiter einging. Sie durfte sich im Verfahren betreffend aufschiebende Wirkung mit einer summarischen Prüfung begnügen, der ihre Ausführungen gerecht werden (vorn E. 2.2.). Die Beschwerdeführenden vermochten dies in der Beschwerde denn auch ausführlich zu beanstanden. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt nicht vor, ebenso wenig eine formelle Rechtsverweigerung, nachdem sich die Begründung nicht mit jedem einzelnen Parteivorbringen einlässlich auseinanderzusetzen hat.

3.1.4 Die Beschwerdeführenden beriefen sich vor Vorinstanz zudem auf die von ihnen eingelegte Lärmuntersuchung der Firma T vom 23. Mai 2018 (fortan Bericht T), der sich auf die erste, per August 2018 beendete Bauphase bezieht, wo höhere Emissionen herrschten als danach. Anhand dieses Berichtes wurden die Lärmimmissionen entlang der Q-Strasse mit der Verkehrsumlagerung "grob ermittelt und beurteilt". Auf eine detaillierte Lärmberechnung wurde aus Zeit- und Kostengründen verzichtet. Immerhin kam der Bericht zum Schluss, dass entlang der Q-Strasse die Immissionsgrenzwerte überall eingehalten wurden, die Planungswerte hingegen mit Bezug auf 15–20 Liegenschaften nicht. Diesbezüglich liegt allerdings nur eine grobe Einschätzung vor, bewegte sich die Genauigkeit der Daten doch im Bereich von +/- 20 %, weshalb der durchschnittliche tägliche Verkehr um bis 600 Fahrzeuge über- oder unterschätzt worden sein könnte, was sich jedenfalls auf die Emissionen auswirken würde. Aus diesen Gründen und da die Vorinstanz im Hauptsachenentscheid darüber zu befinden haben wird, ob die Immissionsgrenzwerte oder die Planungswerte massgebend sind, bedeutet das Fehlen einer expliziten Auseinandersetzung mit dem Bericht T im Entscheid über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung keine Verletzung des rechtlichen Gehörs.

3.2 Eine weitere Verletzung des rechtlichen Gehörs erkennen die Beschwerdeführenden darin, dass die Beschwerdegegner während des laufenden Rekursverfahrens vor der Vor­instanz Verkehrszählungen auf der Q-Strasse hätten durchführen lassen, welche ihre ungenügenden Sachverhaltsmittlungen verdecken sollten. Angesichts des mit Rekurserhebung eingetretenen Devolutiveffekts sei aber die Verfahrensherrschaft längst auf die Vor­instanz übergegangen. Die entsprechenden Erhebungen hätten ohne Mitwirkungsmöglichkeiten der Beschwerdeführenden stattgefunden, was deren rechtliches Gehör verletzt habe.

3.2.1 Mit der Rekursduplik vom 10. Juli 2018 legten die Beschwerdegegner neben anderen eine Abschätzung der U AG vom 4. Juli 2018 zu den Lärmimmissionen sowie die "verkehrliche" Wochenzählung vom 11. bis 18. Juni 2018 ins Recht (fortan Bericht U). Gemäss dem Bericht U wird glaubhaft dargetan, dass die Planungswerte überall eingehalten sind. Hierzu nahmen die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom 23. Juli 2018 ausführlich Stellung, auch wenn sie primär den Standpunkt vertraten, die Beschwerdegegner hätten wegen der Devolutivwirkung des Rekurses keine Sachverhaltsabklärungen mehr tätigen dürfen. Ihr rechtliches Gehör wurde insofern durchaus gewahrt.

3.2.2 Bei den devolutiven Rechtsmitteln ist die übergeordnete Instanz zur Streiterledigung berufen. Ist ein Rechtsmittel devolutiv – wie der Rekurs und die Beschwerde –, geht die Zuständigkeit für die Behandlung der Sache, die Gegenstand der mit Beschwerde angefochtenen Verfügung bildet, mit Einreichung der Beschwerde auf die Beschwerdeinstanz über (Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 682, 1065; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 13). Dies bedeutet, dass mit Einreichen des Rechtsmittels (Rechtshängigkeit) die Herrschaft über das Verfahren von der Vorinstanz auf die Rechtsmittelinstanz übergeht. Fortan ist nur noch letztere befugt, über den Streitgegenstand zu entscheiden und nötigenfalls vorsorgliche Massnahmen oder andere verfahrensleitende Anordnungen zu treffen (Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 1286; zu eng wohl Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1168).

3.2.3 Dem haben die Beschwerdegegner mit dem Einlegen des Berichts U und der Verkehrszählung nicht widersprochen. Zwar wurde ihnen als ursprünglich verfügende Behörde, die das Verfahren zu leiten hatte, mit der Rechtshängigkeit des Rekurses infolge des Devolutiveffekts die Zuständigkeit, über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zu entscheiden, entzogen (vorn E. 3.2.2). Mit der Rekurserhebung standen die Beschwerdegegner im Rekursverfahren den Beschwerdeführenden jedoch als Rekursgegner und damit als Verfahrenspartei gegenüber. Während der Pendenz des Rechtsmittels hätte ihnen allerdings noch die Möglichkeit offengestanden, den angefochtenen Entscheid in Wiedererwägung zu ziehen (wobei die Wiedererwägung lediglich einen formlosen Rechtsbehelf darstellt; dazu Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 20, 22). Demnach ist der Devolutiveffekt nicht absolut und umfassend. Mit der Rekurserhebung ergab sich somit eine Doppelrolle der Beschwerdegegner, einerseits als Instanz, welche ihren Entscheid noch in Wiedererwägung hätte ziehen können, anderseits als Verfahrenspartei im Rekursverfahren.

3.2.4 In der Rolle als Verfahrenspartei stand den Beschwerdegegnern jedoch sehr wohl die Möglichkeit zu, auch im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens mit devolutiver Wirkung aufgrund ihrer Rechte als Verfahrenspartei neue Beweismittel einzuführen (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 2 VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 16 f.), ohne sich damit Entscheidkompetenz im Rekursverfahren anzumassen. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt nicht vor.

3.3 Die Beschwerdeführenden erkennen sodann eine Verletzung von § 7 VRG – Abklärung des Sachverhalts von Amtes wegen – darin, dass die Beschwerdegegner den Sachverhalt mit Bezug auf verfügbare Verkehrszahlen offenkundig ungenügend erhoben hätten. Demgegenüber ist erneut auf die nur beschränkte Prüfungspflicht im Rahmen des summarischen Verfahrens zu verweisen, der die Beschwerdegegner genügten.

3.4 Die Beschwerdeführenden beanstanden, dass es ab Beginn der Umleitung über die Q-Strasse Mitte März bis Sommer 2018 einen erhöhten Lastwagen-Anteil am Verkehr gegeben habe und auf der Baustelle verkehrende "Dumper" (Muldenkipper) grossen Lärm verursacht hätten. Beides hätte im angefochtenen Entscheid sowie im Bericht U berücksichtigt werden müssen. Tatsächlich waren die Bauarbeiten in der Q-Strasse bereits Ende August 2018 abgeschlossen. Ein Anfechtungsinteresse der Beschwerdeführenden bezüglich aufschiebende Wirkung ab März bis Ende August 2018 ist nicht auszumachen. Anlass dazu, auf die Aktualität des Rechtsschutzinteresses ausnahmsweise zu verzichten, besteht zudem nicht, wäre im jetzigen Zeitpunkt ohnehin nur noch eine Feststellung einer vergangenen Rechtsverletzung möglich.

4.  

4.1 Die Vorinstanz erachtete die Dringlichkeit des Entzugs der aufschiebenden Wirkung für die Fortdauer des Verfahrens dadurch gegeben, dass vorerst das Projekt der Firma V realisiert werde, nämlich die Verlegung der Leitungen des Regiowärmenetzes, der Wasserversorgung und des Stromnetzes in die Q-, L- und FF-Strasse. Gleichzeitig fänden Sanierungsarbeiten an der Brücke in der L-Strasse statt, anschliessend Vorbereitungsarbeiten für den Bau der neuen Kanalisationsleitungen, was den Einbahnverkehr in der L-Strasse bedinge. Die Aufstellung der Projektorganisation der W AG zeige sämtliche weiteren Baustellen in der Region bis 2023, insbesondere die Sanierung der Autobahnüberführung L-Strasse, die Zufahrt von der Autobahnüberführung X-Strasse zum Werkareal der Y AG, die Sanierung der Z-Strasse 2019, der XY-Brücke und die Umgestaltung der X-Strasse ab 2020. Auf diese zutreffenden Ausführungen ist vorab zu verweisen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 2 VRG).

4.2 Die Beschwerdeführenden bestreiten, dass in den verschiedenen, aufeinander abgestimmten Bauprojekten im Gebiet XZ besondere Gründe für den Entzug der aufschiebenden Wirkung lägen. Dem ist nicht zu folgen.

4.2.1 Gemäss der Projektgenehmigung "Entwässerung L" geht es darum, die in den 60er-Jahren des letzten Jahrhunderts gebauten öffentlichen Abwasserkanäle in der L-Strasse zu ersetzen, die einerseits angesichts der Entwicklung des Einzugsgebiets zu gering dimensioniert sind und anderseits dem Hochwasserschutz nicht mehr genügen. Seit Längerem tritt bei heftigem Regen fäkalienbelastetes Abwasser auf öffentliche Strassen und Wege aus und dringt in private Liegenschaften ein. Deswegen müssen die kommunalen Abwasserkanäle in der L-Strasse und der Hauptabwasserkanal von der L-Strasse zum Pumpwerk ZX ersetzt werden. Die Gefährdung von Polizeigütern (Sicherheit, Gesundheit) ist offensichtlich. Damit ist die Dringlichkeit der baulichen Massnahmen in der L-Strasse belegt und entsprechend auch diejenige für den Entzug der aufschiebenden Wirkung.

4.2.2 Angesichts der vielen Infrastrukturprojekte, die von verschiedenen Bauherren (etwa Firma V, Kanton Zürich) ausgeführt werden sollen, liegt zudem auf der Hand, dass eine gewisse Koordination vonnöten ist. Sollte der vorgesehene Zeitplan nicht eingehalten werden können, wäre gemäss den Beschwerdegegnern ein Verkehrskollaps mit massivem Rückstau auf der L- und X-Strasse mit Auswirkungen bis nach K, G, CC, H und DD zu befürchten, der neben dem privaten auch den öffentlichen Verkehr stark behinderte. Zu befürchten wäre dabei weiter, dass von Privaten unkontrolliert Ausweichrouten gesucht würden. Schliesslich hätte dies auch Auswirkungen für die zahlreichen, für die Jahre 2018–2023 projektierten Infrastrukturvorhaben, deren Ausführung eng aufeinander abgestimmt sei. Die beauftragten Tiefbauunternehmen hätten auf die geplante Baustellen-Gesamtkoordination samt Verkehrskonzept abgestellt, weshalb die Nichteinhaltung des Zeitplans zu substanziellen Verzögerungen führen würde. Diese Vorbringen wurden und werden von den Beschwerdeführenden nicht substanziiert infrage gestellt.

4.2.3 Es ist offensichtlich, dass etwa die Sanierung der L-Strasse erst vorgenommen werden kann, wenn die Leitungen der Regiowärme, des Wasser- und Stromnetzes bereits verlegt wurden. Die Umgestaltung der X-Strasse kann dagegen erst angepackt werden, wenn die L-Strasse wieder voll befahrbar ist. Gewiss sind mit der Realisierung der verschiedenen Projekte auch finanzielle Interessen des Gemeinwesens verbunden. Vor allem aber liegt das Schwergewicht neben der Dringlichkeit (vorn E. 4.2.1) in der reibungslosen Erstellung der geplanten, zeitlich aufeinander abgestimmten Projekte in der vorgesehenen Zeit, wofür nicht nur ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (zum Beispiel Brücke L-Strasse, Sanierung XY-Brücke), sondern wodurch auch die Belastung der Betroffenen möglichst geringgehalten werden soll. Darin liegen zweifellos besondere Gründe für den Entzug der aufschiebenden Wirkung.

4.3 Weiter erweist sich die über den Entzug der aufschiebenden Wirkung in Kraft gesetzte vorübergehende Verkehrsanordnung für die Q-Strasse als geeignet, um den Verkehr aus der bloss einspurig zu befahrenden L-Strasse mindestens teilweise aufzunehmen, ist sie doch die diesem Abschnitt der L-Strasse nächst gelegene Umfahrungsmöglichkeit und so gut ausgebaut, dass sie ein grösseres Volumen an Verkehr durchaus aufnehmen kann. Bei der Q-Strasse handelt es sich (wie auch bei der L-Strasse) um eine verkehrsorientierte Sammelstrasse (Fahrbahnbreite 7,5 m, beidseitiges Trottoir je 2 m, Gesamtbreite 11,5 m; vgl. § 5 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 der Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 in Verbindung mit Anhang Technische Anforderungen/Zugangsarten) und nicht, wovon die Beschwerdeführenden und der Bericht T ausgehen, um eine Quartiererschliessungsstrasse.

4.4 Gleichzeitig erweist sich diese Massnahme auch als erforderlich, weil eine andere Umfahrungsmöglichkeit, etwa in der Form der bereits überlasteten X- und Umfahrungsstrasse, als mildere Massnahme nur beschränkt zur Verfügung steht. Nach Angaben der Beschwerdegegner gelangt die X-Strasse zu den Verkehrsspitzenzeiten regelmässig an ihre Belastungsgrenze. Erschwerend kommt hinzu, dass ab April 2018 der Umleitungsverkehr wegen der Verlegung des Dorfbachs und der Sanierung der Ortsdurchfahrt H über den LSA-Knoten 164 (Kreuzung X-/Umfahrungs-/K-Strasse) geführt werden muss, weshalb keine weiteren Kapazitäten an diesem Verkehrsknoten vorhanden sind und nur die Q-Strasse infrage kam, den Einbahnverkehr auf der L-Strasse in umgekehrter Richtung aufzunehmen. Daran wird sich so rasch nichts ändern, stehen doch nach der Planung ab 2019 Sanierungsarbeiten an der Z-Strasse samt Brücke und Oberwasserkanal, ab 2020 an der XY-Brücke und am Kreisel L und ebenso 2020 an der X-Strasse an.

4.5 Eine Würdigung der verschiedenen Interessen steht dem Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht entgegen. So liegt die Q-Strasse als nächst gelegene ebenfalls nur einspurige Umfahrungsmöglichkeit für die L-Strasse zweifellos im Interesse der Verkehrsbeteiligten auf dem Weg nach G. Gleichzeitig wurde die Tempo-30-Zone auf der Q-Strasse unverändert beibehalten, was sich nicht nur als Lärmschutz-, sondern auch als Sicherheitsmassnahme zugunsten der dortigen Anwohner auswirkt, und der Lastwagenverkehr wurde zur Entlastung auf die Achse X- und Umfahrungsstrasse umgeleitet. Zur Sicherheit von Anwohnern und Nutzern bestand mindestens zu Beginn der vorübergehenden Verkehrsanordnung eine erhöhte Polizeipräsenz auf der Q-Strasse und wurden für die Kinder zur Querung der Q-Strasse von der Polizei zusätzlich flankierende Massnahmen getroffen. Dem halten die Beschwerdeführenden nichts Substanzielles entgegen. Im Sinn einer vorläufigen Feststellung des Sachverhalts im Rahmen des Entscheids über die aufschiebende Wirkung ist schliesslich davon auszugehen, dass auch die Planungswerte für Lärm eingehalten werden und damit die Anforderungen des Lärmschutzrechts auch dann eingehalten wären, wenn die Q-Strasse aufgrund der Umleitung entsprechend dem Standpunkt der Beschwerdeführenden als neue ortsfeste Anlage zu betrachten wäre.

4.6 Der Entzug der aufschiebenden Wirkung als auch die mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung wirksam werdende vorübergehende Verkehrsanordnung erscheinen daher den Betroffenen nach Abwägung der verschiedenen Interessen durchaus zumutbar. Entsprechend ist die Beschwerde abzuweisen.

5.  

Bei diesem Ausgang sind die Kosten dieses Zwischenentscheides den Beschwerdeführenden aufzuerlegen, wofür sie solidarisch haften (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegner verlangten eine Parteientschädigung. Es handelt sich bei ihnen um zwei kleinere Gemeinwesen (je knapp 5'000 Einwohner), für welche die Beantwortung der umfangreichen Beschwerde, die verschiedene spezifische rechtliche Fragen betraf, wohl nur mit einem besonders grossen Aufwand zu bewältigen gewesen wäre, sofern das nötige Fachwissen dazu überhaupt vorhanden gewesen wäre (Plüss, § 17 N. 53). Ihnen ist daher eine Parteientschädigung von je Fr. 1'000.- zuzüglich Mehrwertsteuer zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.  

Das vorliegende, einen Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid, der wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1 BGG angefochten werden kann (VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00702, E. 7; Bertschi, § 19a N. 31 f.).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 4'120.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden zu je ¼ auferlegt, unter solidarischer Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.

4.    Die Beschwerdeführenden werden verpflichtet, den Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung von je Fr. 1'000.- (zuzüglich 7,7 % MWST; Fr. 77.-), total Fr. 2'154.-, zu bezahlen, wobei ein jeder davon ¼ zu übernehmen hat, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …