Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2018.00550

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 27. März 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Nicole Bürgin.

 

 

 

In Sachen

 

 

A AG, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

1.    Bauausschuss C,

 

2.    Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

betreffend Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung
und Wiederherstellungsbefehl,

hat sich ergeben:

I.  

A. Die A AG betreibt auf dem bis ins Jahr 2015 in der Landwirtschaftszone gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 01 an der D-Strasse 03 in C eine Pferdezucht, welche grundsätzlich der Landwirtschaft zuzuordnen ist. Seit 1995 wurde der Betrieb kontinuierlich erweitert und war Gegenstand mehrerer Bewilligungsverfahren. Nachdem die A AG im Jahr 2009 ein Baugesuch für eine erneute bauliche Erweiterung des Betriebs, insbesondere mit einer Reithalle, eingereicht hatte, wurde dieses Vorhaben von der Baudirektion mit folgender Begründung als zonenwidrig beurteilt: Eine landwirtschaftliche Pferdezucht umfasse zwar auch die Grundausbildung der Jungpferde, gemäss der Praxis benötige es hierzu jedoch keiner Halle. Über die Grundausbildung hinausgehende Spezialausbildungen würden gemäss dem Bundesgerichtsgerichtsurteil 1A.84/2006 vom 26. Januar 2007 nicht der Pferdezucht, sondern dem Pferdesport zugerechnet. Da der Pferdesport in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform sei, bedürfe es einer in einem planerischen Verfahren festgelegten speziellen Zone bzw. eines privaten Gestaltungsplans, um die Reithalle bewilligen zu können. Daraufhin wurde von der A AG eine planerische Umsetzung des Projekts in Angriff genommen.

B. Die Gemeindeversammlung C setzte mit Beschluss vom 17. Juni 2015 den privaten Gestaltungsplan "Pferdezuchtanlage E" der A AG und die dazugehörige Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung fest. Das Grundstücks Kat.-Nr. 01 wurde neu der Erholungszone zugewiesen. Am 6. Oktober 2015 erfolgte die Genehmigung der Baudirektion. Der Gestaltungsplan sieht am südwestlichen Rand des Gestaltungsplanperimeters den Neubau einer Ausbildungsreithalle sowie eines neuen Stallgebäudes vor. Die plangemässe Erschliessung erfolgt nordwestseitig über die D-Strasse. Für den Bau der Ausbildungshalle erteilte die kommunale Baubehörde jedoch am 26. April 2016 ohne Kenntnis der Baudirektion die Bewilligung für eine ausserhalb des Gestaltungsplanperimeters in der Landwirtschaftszone gelegene Baustellenzufahrt mit Kiesplanum. Die Baustellenzufahrt führt über das Grundstück Kat.-Nr. 02 und erschliesst das Plangebiet zusätzlich rückwärtig von Südwesten her.

C. Am 18. Dezember 2017 verweigerte der Bauausschuss C der A AG die nachträgliche baurechtliche Bewilligung für die Umnutzung der Baustellenzufahrt als ständige (zusätzliche) Hofzufahrt und ordnete den Rückbau bis Mitte Juni 2018 an. Gleichzeitig wurde die nachträgliche raumplanungsrechtliche Verweigerung der Baudirektion vom 16. November 2017 für das Vorhaben eröffnet.

II.

Hiergegen erhob die A AG am 9. Februar 2018 Rekurs beim Baurekursgericht. Dieses wies den Rekurs am 4. Juli 2018 ab, auferlegte der A AG unter Verweigerung einer Entschädigung die Verfahrenskosten und ordnete den Rückbau der Zufahrt innert dreier Monate ab Rechtskraft ihres Entscheids an.

III.

Mit Beschwerde vom 5. September 2018 beantragte die A AG dem Verwaltungsgericht, unter Aufhebung des Entscheids des Baurekursgerichts vom 4. Juli 2018, des Beschlusses des Bauausschusses C vom 18. Dezember 2017 sowie der Verfügung der Baudirektion vom 16. November 2017, es sei die nachträgliche Baubewilligung für die "Baustellenzufahrt" zu erteilen und auf eine Wiederherstellung zu verzichten; eventualiter sei die Sache an die "Erstinstanzen" zur weiteren Sachverhaltsabklärung zurückzuweisen. Sodann verlangte sie die Durchführung eines Augenscheins, die Sistierung des Beschwerdeverfahrens sowie eine Parteientschädigung.

Die Baudirektion beantragte am 12. Oktober 2018 die Abweisung der Beschwerde und verwies auf den Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung vom 11. Okto­ber 2018. Der Bauausschuss C reichte keine Beschwerdeantwort ein. Das Baurekursgericht beantragte am 24. Oktober 2018 die Abweisung der Beschwerde. Die A AG replizierte am 3. Dezember 2018 und hielt an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

 

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Da sich die tatsächlichen Verhältnisse, soweit sie entscheidwesentlich sind, genügend aus den Akten ergeben, wird auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet. Die Beantwortung der vorliegend im Vordergrund stehenden rechtlichen Fragen bedürfen keiner weiteren Sachverhaltsabklärungen. Aus den gleichen Gründen durfte auch das Baurekursgericht auf einen Augenschein verzichten.

1.3 Die vorliegend strittige Anlage könnte nur mittels einer Nutzungsplanänderung legalisiert werden. Das Wiedererwägungsgesuch betreffend die verweigerte baurechtliche Bewilligung vermag den Nutzungsplan nicht zu ändern. Da eine Legalisierung der Anlage mittels Rechts- bzw. Nutzungsplanänderung nicht absehbar ist, besteht kein Anlass für eine Sistierung des vorliegenden baurechtlichen Verfahrens (vgl. VGr, 18. Dezember 2008, VB.2008.00444, E. 4.3).

2.  

2.1 Nach § 83 des Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG) werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung von Bauten bindend festgelegt. Das Planungs- und Baugesetz unterscheidet je nach Urheberschaft öffentliche und private Gestaltungspläne. Letztere werden von den Grundeigentümern erlassen und erlangen mit der behördlichen Zustimmung öffentlich-rechtliche Wirkung (§ 84, 85 und 86 PBG). Gemäss Art. 21 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) sind die Festlegungen von Nutzungsplänen, und somit auch von Gestaltungsplänen, für jedermann verbindlich (vgl. BGE 111 Ib 9 E. 3 = Pra 1985 Nr. 24; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 118). Der Eigentümer eines Grundstücks im Perimeter eines Gestaltungsplans ist an die Festlegungen des Gestaltungsplans – wie beispielsweise die Erschliessung – gebunden. Bei der Realisierung von Bauvorhaben bleibt dem Grundeigentümer nunmehr lediglich die Möglichkeit nach dem zwingendes öffentliches Recht darstellenden Gestaltungsplan zu bauen (BEZ 1985 Nr. 10). Die zuständigen Behörden haben (nur) zu prüfen, ob das Bauprojekt mit dem Gestaltungsplan und seinen Vorschriften übereinstimmt (VGr, 25. Oktober 2012, VB.2012.00429, E. 3.3). Eine akzessorische Überprüfung des Gestaltungsplans im Baubewilligungsverfahren ist grundsätzlich ausgeschlossen (BGE 131 II 103, E. 2.4.1).

2.2 Der private Gestaltungsplan "Pferdezuchtanlage E" vom 17. Juni 2015 wurde am 6. Oktober 2015 von der Baudirektion des Kantons Zürich genehmigt. Er bezweckt den Betrieb einer Pferdezuchtanlage mit Spezialausbildung (Pferdesport) (vgl. Ziff. 1 der Be­stimmungen zum privaten Gestaltungsplan "Pferdezuchtanlage E" [BGP]). Es handelt sich dabei um eine private Planung mit öffentlich-rechtlicher Wirkung, die das erfasste Gebiet aus der Grundordnung der allgemeinen Bau- und Zonenordnung ausklammert und zur Erreichung des anvisierten Planungsziels (Kombination von Pferdesport und Pferdezucht) einer besonderen Ordnung unterworfen hat. Mit der rechtskräftigen Festsetzung hat der Gestaltungsplan "Pferdezuchtanlage E" allgemeine Verbindlichkeit erlangt. Die Vorschriften über die Landwirtschaftszone finden deshalb entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin im Gestaltungsplanbereich keine Anwendung (mehr), solange der private Gestaltungsplan in Kraft und das Gebiet der Erholungszone zugeteilt ist. Die Tatsache, dass der Betrieb der Beschwerdeführerin eine genügende Futtergrundlage hat und damit grundsätzlich die Voraussetzungen für einen Landwirtschaftsbetrieb erfüllen würde, ist nicht massgeblich. Da die vormalige Ordnung durch den Gestaltungsplan ersetzt wurde, ist die Erteilung einer Bewilligung gestützt auf die abgelöste landwirtschaftliche Ordnung nicht mehr möglich. Es ist deshalb nicht zu prüfen, ob die verlangte Zufahrt für einen in der Landwirtschaftszone gelegenen landwirtschaftlichen Zuchtbetrieb zulässig wäre. Vielmehr ist entscheidend, ob die beantragte Zufahrt die Vorgaben des Gestaltungsplans einhält.

2.3 Ziff. 4 Abs. 1 BGP hält fest, dass "die Zu- und Wegfahrt an der im Plan schematisch bezeichneten Stelle direkt ab der D-Strasse zu erfolgen [habe]". Dem erläuternden Bericht zum Gestaltungsplan "Pferdezuchtanlage E" ist auf Seite 13 unter dem Titel "Erschliessung und Parkierung" zu entnehmen, dass "das Gestaltungsplangebiet über die D-Strasse erschlossen [wird]. Der gesamte Verkehr wird direkt von der Strasse ins Areal geleitet." Ebenso geht aus dem erläuternden Bericht hervor, dass der Betrieb auf den Flurweg nicht angewiesen ist (S. 30). Im Situationsplan ist (allein) die Zu-/Wegfahrt via D-Strasse eingezeichnet. Die verlangte Umnutzung der Baustellenzufahrt in eine rückwärtige Hofzufahrt lässt sich damit nicht gestützt auf den Gestaltungsplan bewilligen. Die strittige Zufahrt ist im Gestaltungsplan nicht vorgesehen und liegt auch nicht innerhalb des Gestaltungsplanperimeters. Eine im Nichtbaugebiet liegende Erschliessungsstrasse widerspricht dem Zweck der Nutzungszone, wenn sie der Erschliessung von Parzellen in der Bauzone oder hier der Erholungszone dient (BGr, 19. Juli 2006, 1A.49/2006, E. 3.2). Eine ordentliche nachträgliche Bewilligung gestützt auf Art. 22 RPG wurde deshalb zu Recht verweigert.

2.4 Im Übrigen hielt die Beschwerdegegnerin richtig fest, dass der Gestaltungsplan und die Erschliessung des Gebiets unter Einbezug des Landwirtschaftsbetriebs festgelegt worden seien bzw. dass die Beschwerdeführerin die behauptete Notwendigkeit einer rückwärtigen Erschliessung im Rahmen der Erarbeitung des Gestaltungsplans hätte einbringen müssen, zumal die Planungshoheit bei der Beschwerdeführerin lag. Eine "Korrektur" des Gestaltungsplans mittels einer (nachträglichen) Baubewilligung kommt zum Vorneherein nicht in Betracht, da ein Gestaltungsplan in einem baurechtlichen Bewilligungsverfahren nicht abgeändert werden kann (VGr, 25. Oktober 2012, VB.2012.00429, E. 3.4 f.).

2.5 Zu prüfen bleibt eine Ausnahmebewilligung nach Massgabe von Art. 24 RPG. Danach können Ausnahmebewilligungen für zonenwidrige Bauten und Anlagen erteilt werden, wenn ihr Zweck einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Die Standortgebundenheit ist nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen (positive Standortgebundenheit) oder wenn ein Werk aus bestimmten Gründen, insbesondere der mit der Nutzung verbundenen Immissionen, in einer Bauzone ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit; BGE 136 II 214, E. 2.1; BGE 129 II 63, E. 3.1). Dabei genügt eine relative Standortgebundenheit: Es ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt; es müssen jedoch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als viel vorteilhafter erscheinen lassen (BGE 136 II 214 E. 2.1; Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzonen, Zürich etc. 2017, Art. 24 N. 5).  Dies setzt eine Interessenabwägung voraus, die sich mit derjenigen nach Art. 24 lit. b RPG überschneidet (BGE 141 II 245, E. 7.6.1). Stets beurteilt sich aber die Frage, ob eine Baute auf einen bestimmten Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist, nach objektiven Massstäben und Kriterien, wobei es weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommt (BGr, 19. Juli 2006, 1A.49/2006, E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 124 II 252, E. 4a, BGE 114 Ib 317, E. 4a, c).

Vorliegend fehlt es sowohl an der positiven als auch an der negativen Standortgebundenheit: Da das Grundstück Kat.-Nr. 01 direkt an der D-Strasse liegt und die gestaltungsplanmässige Erschliessung auch über diese geplant und erstellt wurde, ist es der Beschwerdeführerin möglich und zumutbar, diese bestehende und bewilligte zonenkonforme Hofzufahrt zu nutzen. Eine über Annehmlichkeiten hinausgehende nachträgliche Notwendigkeit für eine nicht geplante zusätzliche rückwärtige Erschliessung des Betriebs über die Landwirtschaftszone ist nicht ersichtlich bzw. wäre auf eine nicht gestaltungsplangemässe Bautätigkeit oder Nutzung von erstellten Bauten und Anlagen zurückzuführen. Letzteres kann nicht Grundlage für eine Ausnahmebewilligung bilden. Überdies stellt die Erschliessung des in der Erholungszone liegenden Pferdebetriebs über die Landwirtschaftszone eine erhebliche Verletzung des Grundsatzes der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet dar (Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999; Art. 3 Abs. 2 RPG), der zufolge des Bundesgerichts eines der wichtigsten Prinzipien des Raumplanungsrechts darstellt (BGE 141 II 245 E. 2.1). Strassen, welche die Funktion haben, Land in einer (beschränkten) Bauzone zu erschliessen, sollen grundsätzlich durch das Siedlungsgebiet führen und nicht Land in der Landwirtschaftszone beanspruchen (BGr, 19. Juli 2006, 1A.49/2006, E. 3.2). Es spricht damit auch ein grosses öffentliches Interesse gegen die Erschliessung der Anlage über die Landwirtschaftszone, welches das private Interesse der Beschwerdeführerin an einer zweiten Zufahrt überwiegt. Das Versagen einer Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24 RPG erweist sich demnach als rechtmässig.

2.6 Die Voraussetzungen für den Vertrauensschutz sind, wie das Baurekursgericht zutreffend erwogen hat, offensichtlich nicht erfüllt. Selbst wenn vormals an der Stelle der Baustellenzufahrt ein das Grundstück erschliessender Flurweg bereits bestanden haben sollte und dieser als Zufahrt genutzt worden wäre, lässt sich hieraus keine Zusicherung für diese im Gestaltungsplan nicht vorgesehene Zufahrt zum Pferdesport und -zuchtbetrieb er­blicken. Im Gegenteil: Mit der Festsetzung und Genehmigung des Gestaltungsplans, welcher diese Hofzufahrt nicht vorsieht, musste der Beschwerdeführerin klar sein, dass der ausserhalb des Gestaltungsplans in der Landwirtschaftszone gelegene Flurweg nicht (mehr) als Zufahrt für den umgezonten Hof genutzt, geschweige denn zu einer Erschliessungsstrasse ausgebaut werden darf.

Nach dem Gesagten erweist sich die Umnutzung der Baustellenzufahrt als ständige Hofzufahrt als materiell baurechtswidrig.

2.7 Erweist sich ein eigenmächtig realisiertes Bauvorhaben als nicht bewilligungsfähig, so hat die zuständige Behörde gemäss § 341 PBG den rechtmässigen Zustand herbeizuführen. Im Fall einer nicht den Bauvorschriften bzw. der Baubewilligung entsprechenden Baute oder Anlage kann die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso, wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, die von ihm ausgeübte Nutzung stehe mit der Baubewilligung im Einklang, und ihre Fortsetzung nicht schwerwiegenden öffentlichen Interessen widerspricht (BGE 132 II 21, E. 6; BGE 111 Ib 213 E. 6 mit Hinweisen). Auf die Verhältnismässigkeit berufen kann sich auch ein Bauherr, der nicht gutgläubig gehandelt hat. Allerdings hat er in Kauf zu nehmen, dass dieser Umstand in der Interessenabwägung zu seinen Ungunsten berücksichtigt wird (VGr, 21. April 2016, VB.2015.00712, E. 5.3 mit Hinweisen).

Die Erschliessung des Pferdebetriebs über die ehemalige Baustellenzufahrt stellt – wie bereits erwähnt – eine erhebliche Verletzung des Grundsatzes der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet dar. Das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung des zonenkonformen Zustands ist deshalb als gross einzustufen (BGE 132 II 21, E. 6.4). Dem öffentlichen Interesse am Rückbau und der Rekultivierung stehen im Wesentlichen finanzielle Interessen gegenüber, welche bei einem mit Kiesplanum befestigten Zufahrtsweg nicht erheblich ins Gewicht fallen. Ausserdem wurde die betreffende Befestigung nur als Baustellenzufahrt mit der Bedingung der Wiederherstellung nach Abschluss der Bau­arbeiten bewilligt. Der nur auf einer Teilstrecke vorbestehende unbefestigte Flurweg wurde im Gestaltungsplan nicht als Erschliessungsstrasse vorgesehen, sondern darauf ausdrücklich verzichtet. Von der Gutgläubigkeit der Beschwerdeführerin kann deshalb nicht ausgegangen werden. Die öffentlichen Interessen an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes überwiegen damit. Die Wiederherstellung wurde zu Recht angeordnet.

Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde.

3.  

Bei diesem Prozessausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 in Ver­bindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihr keine Parteientschädi­gung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellkosten,
Fr. 3'210.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …