Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2018.00584

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 9. Mai 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

 

 

 

In Sachen

 

 

 

A, c/o NUK C,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Sozialamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

 

betreffend Nothilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A. Mit Schreiben vom 3. Januar 2018 gelangte A, aktuell in der Notunterkunft C untergebracht, an das kantonale Sozialamt und verlangte unter anderem die Ausrichtung nicht ausbezahlter finanzieller Nothilfeleistungen und die Umteilung in eine andere Unterkunft. Eventualiter sei eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.

B. Mit Verfügung vom 19. Januar 2018 trat das kantonale Sozialamt auf das Gesuch vom 3. Januar 2018 nicht ein.

II.  

A. Dagegen gelangte A mit Rekurs vom 29. Januar 2018 an die Sicherheitsdirektion. Er verlangte im Wesentlichen die Aufhebung der Verfügung des kantonalen Sozialamts sowie die materielle Beurteilung der Angelegenheit.

B. Die Sicherheitsdirektion hiess den Rekurs mit Entscheid vom 29. August 2018 insoweit gut, als sie eine Verletzung des rechtlichen Gehörs feststellte und das kantonale Sozialamt anwies, A Akteneinsicht zu gewähren. Im Übrigen wies sie den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat und er nicht gegenstandslos geworden war, ohne Verfahrenskosten zu erheben.

III.  

A. A – vertreten durch RA B – erhob am 17. September 2018 Beschwerde ans Verwaltungsgericht. Darin stellte er folgende Anträge:

" 1.     Die Dispositivziffern I. Satz 2, IV. Satz 1 Teil 2 und Satz 2 sowie V. des Rekursentscheids 2018.0067 der Sicherheitsdirektion vom 29.08.2018 seien aufzuheben.

2.    Dem Beschwerdeführer seien die ihm im Zeitraum zwischen dem 29.05.2017 und dem 29.01.2018 verweigerten bzw. nicht ausbezahlten finanziellen Nothilfeleistungen umgehend auszurichten, mindestens aber Fr. 310.– zuzüglich 5% Zins seit dem mittleren Verfalltag.

3.    Der Beschwerdegegner sei anzuweisen, die Verweigerung der finanziellen Nothilfe zu unterlassen respektive es sei festzustellen, dass die Verweigerung der finanziellen Nothilfe widerrechtlich ist.

4.    Der Beschwerdeführer sei umgehend von der Notunterkunft C in eine andere - oberirdische - Notunterkunft ohne Massenschlag umzuteilen.

5.    Es sei festzustellen, dass die Vorinstanz in Bezug auf den Rekursantrag gemäss Ziff. 7. in Verbindung Ziff. 6 eine Rechtsverzögerung und in Bezug auf den Rekursantrag gemäss Ziff. 10 in Verbindung mit Ziff. 7 eine Rechtsverweigerung begangen hat.

6.    Die Zentrumsleitung der NUK C, Frau D, c/o NUK C, E-Strasse 01, 02 C, sei zum rechtserheblichen Sachverhalt zu befragen.

7.    Der Beschwerdegegner und die F AG seien superprovisorisch zu verpflichten, innerhalb von 10 Tagen die vollständigen Akten einzureichen respektive dem Beschwerdeführer vollständige Akteneinsicht zu gewähren.

8.    Dem Beschwerdeführer sei im Rekursverfahren eine angemessene Entschädigung im Umfang von ¾ des Gesamtaufwands der unentgeltlichen Rechtsvertretung zuzusprechen.

9.    Dem Beschwerdeführer sei eine Nachzahlungsverpflichtung im Umfang von maximal ¾ des Gesamtaufwandes der unentgeltlichen Rechtsvertretung aufzuerlegen.

10. Dem Beschwerdeführer sei für das Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung im Umfang von ¼ des Gesamtaufwandes der Rechtsvertretung zuzusprechen.

11. Dem Beschwerdeführer sei für das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und in der Person des Unterzeichnenden einen unentgeltlichen Rechtsvertreter zu bestellen.

12. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich 7.7% MWST zu Lasten des Beschwerdegegners bzw. der Staatskasse."

 

B. Mit Präsidialverfügung vom 20. September 2018 wurde das Gesuch um Erlass einer superprovisorischen Massnahme abgewiesen und auch keine vorsorgliche Massnahme angeordnet. Gleichzeitig wurde dem kantonalen Sozialamt und der Sicherheitsdirektion Frist zur Einreichung ihrer Akten und zur Vernehmlassung angesetzt.

C. Die Sicherheitsdirektion teilte am 26. September 2018 mit, dass sie auf eine Vernehmlassung verzichte. In der Beschwerdeantwort vom 9. Oktober 2018 beantragte das kantonale Sozialamt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

D. A nahm am 29. Oktober 2018 erneut Stellung und stellte den Antrag, dass Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser sowie Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder, soweit sie sich in der vorliegenden Angelegenheit als vorbefasst betrachteten, in den Ausstand zu treten hätten. Das kantonale Sozialamt beantragte mit Stellungnahme vom 19. November 2018 die Abweisung des Ausstandbegehrens. Der Beschwerdeführer verzichtete am 26. November 2018 auf eine weitere Stellungnahme. Mit Beschluss vom 13. Dezember 2018 wies die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts das Ausstandsbegehren ab.

E. Mit Präsidialverfügung vom 17. Januar 2019 wurde das kantonale Sozialamt aufgefordert, dem Verwaltungsgericht die den Beschwerdeführer betreffenden Akten einzureichen. Am 13. Februar 2019 kam das kantonale Sozialamt dieser Aufforderung nach. A bzw. dessen Rechtsvertreter wurden die Akten mit der Möglichkeit zur Stellungnahme zugestellt. Die Stellungnahme von A erfolgte am 22. März 2019. Das kantonale Sozialamt liess sich dazu am 3. April 2019 nochmals vernehmen, woraufhin A am 12. April 2019 erneut eine Stellungnahme einreichte. 

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da nicht nur über die nicht ausbezahlte finanzielle Nothilfe zu entscheiden ist, sondern die Streitsache auch nicht vermögensrechtliche Gegenstände umfasst (insb. Unterbringung), ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 1 VRG; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38b N. 13).

1.2 Soweit der Antrag des Beschwerdeführers, ihm sei für das Rekursverfahren eine angemessene Entschädigung im Umfang von ¾ des Gesamtaufwands der unentgeltlichen Rechtsvertretung zuzusprechen, als Antrag auf Erhöhung der zugesprochenen Entschädigung seines unentgeltlichen Rechtsvertreters zu verstehen ist, ist mangels schutzwürdigen Interesses nicht darauf einzutreten, da es dem amtlichen Anwalt obliegt, in eigenem Namen gegen eine seines Erachtens zu tief ausgefallene Entschädigung Beschwerde zu führen (BGr, 5. April 2012, 5A_167/2012, E. 5.2 mit weiteren Hinweisen; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 111).

1.3 Der Beschwerdeführer stellt in seiner Eingabe vom 22. März 2019 das Begehren, es sei festzustellen, dass der Beschwerdegegner und die F AG in Bezug auf die dem Beschwerdeführer zwischen dem 21. Dezember 2017 und dem 13. Februar 2019 nicht vollständig gewährte Akteneinsicht eine Rechtsverweigerung begangen hätten. Unabhängig davon, ob ein solches Begehren während des laufenden Beschwerdeverfahrens möglich ist bzw. ob der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer damit überhaupt den Erlass einer Anordnung verweigert hat, ist nicht darauf einzutreten. Einerseits geht dieses Begehren in der Rüge des rechtlichen Gehörs auf (vgl. E. 2.1), und andererseits wäre es an die zuständige Instanz (Sicherheitsdirektion) zu richten.

1.4 Der Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, dass aufgrund des Bedarfs­deckungsprinzips für überwundene Notlagen keine Leistungen zurückgefordert werden können. Insofern würde sich die Frage nach dem aktuellen und schutzwürdigen Rechtsschutzinteresse stellen. Da vorliegend davon auszugehen ist, dass sich die aufgeworfenen Fragen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, an ihrer Beantwortung ein hinreichendes öffentliches Interesse bestünde und eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre, könnte, auch wenn die Annahme des Beschwerdegegners korrekt wäre, auf ein solches aktuelles Interesse verzichtet werden (BGE 135 I 79 E. 1.1).

1.5 Im Übrigen ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) beziehungsweise § 8 VRG umfasst das Recht der Privaten, in einem von einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren gehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung zu nehmen (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 5 ff. und N. 29 ff.). Das Recht auf Akteneinsicht als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör verschafft den Privaten Anspruch auf Einsicht in sämtliche Aktenstücke, die geeignet sind, Grundlage für den Entscheid zu bilden. Die Beurteilung, ob die fraglichen Aktenstücke für den Ausgang des Verfahrens tatsächlich relevant sind, muss dabei den Privaten überlassen werden. Eine teilweise Verweigerung der Akteneinsicht mit der Begründung, die von der Verweigerung betroffenen Aktenstücke seien für den Verfahrensausgang belanglos, ist demnach unzulässig (vgl. zum Ganzen BGE 132 V 387 E. 3).

Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Eine Verletzung führt unabhängig von den Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Praxisgemäss kann eine Gehörsverletzung jedoch in einem anschliessenden Rechtsmittelverfahren geheilt werden, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die obere Instanz über die gleiche Kognition wie die untere verfügt. Dies gilt vor allem dann und selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung, wenn eine Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde. Infolge Heilung bleibt eine Gehörsverletzung – grundsätzlich – folgenlos (vgl. Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 459; Griffel, § 8 N. 38; BGE 137 I 195 E. 2.3.2, BGE 133 I 201 E. 2.2).

2.1.1 Mit Schreiben vom 1. Dezember 2017 ersuchte der Beschwerdeführer bei der F AG um Einsicht in die Akten, die seine Person betreffen. Soweit ersichtlich, stellte die F AG – mit Einverständnis des Beschwerdegegners – dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers gewisse Unterlagen (insbesondere die Faktura-History) zu. Daraufhin gelangte der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 3. Januar 2018 an das kantonale Sozialamt, worin er beantragte, dass ihm Akteneinsicht zu gewähren und die vollständigen Akten in Kopie zuzustellen respektive Zugang zu den elektronischen Akten zu verschaffen sei. Am 16. Januar 2018 stellte der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer Kopien der Akten zu, soweit sie nicht bereits durch die F AG übermittelt worden seien oder nicht vom Beschwerdeführer selbst stammten. Am 19. Januar 2018 erliess der Beschwerdegegner seine Nichteintretensverfügung.

In der Rekursschrift vom 29. Januar 2018 ersuchte der Beschwerdeführer erneut um Akteneinsicht. Er machte geltend, dass ihm diverse Akten bisher nicht zugestellt worden seien, so die vor dem 8. August 2017 datierende Faktura-History, gewisse medizinische Akten sowie Mutationsmeldungen. Die Vorinstanz kam in ihrem Entscheid zum Schluss, dass der Beschwerdegegner diesbezüglich das Recht auf Akteneinsicht verletzt habe und wies diesen im Dispositiv an, dem Beschwerdeführer Akteneinsicht im Sinn der Erwägungen zu gewähren. Der Beschwerdegegner verweigerte mit Schreiben vom 10. September 2018 die Akteneinsicht, da die Dispositiv-Ziffer I des Entscheids der Vorinstanz noch nicht rechtskräftig sei. Mit Präsidialverfügung vom 17. Januar 2019 wurde der Beschwerdegegner aufgefordert, die weiteren den Beschwerdeführer betreffenden Akten einzureichen. Dieser Aufforderung kam der Beschwerdegegner am 13. Februar 2019 nach, und die Akten wurden dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers zur Einsicht und Stellungnahme dazu zugestellt.

2.1.2 Dieser Ablauf zeigt deutlich auf, dass das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers, insbesondere dessen Recht auf Akteneinsicht, sowohl durch den Beschwerdegegner als auch durch die Vorinstanz verletzt wurde. Der Beschwerdegegner stellte dem Beschwerdeführer am 16. Januar 2018 trotz Aufforderung nicht die vollständigen Akten zu. Zudem erging dessen Verfügung nur drei Tage später, nämlich am 19. Januar 2018. Da dem Beschwerdeführer so keine Zeit verblieb, innert angemessener Frist zu den Akten Stellung zu nehmen, verletzte der Beschwerdegegner zusätzlich das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers. Sodann wäre der Beschwerdegegner verpflichtet gewesen, unabhängig vom Verfahrensstand bzw. der Rechtskraft des vorinstanzlichen Entscheids, dem Beschwerdeführer Akteneinsicht zu gewähren; insbesondere während des Laufs der Rechtsmittelfrist ist das Interesse an der Aktenkenntnis besonders gross. Indem der Beschwerdegegner sich auf die fehlende Rechtskraft der Anweisung der Vorinstanz berief und trotz mehrfacher Aufforderung seitens des Beschwerdeführers diesem keine Einsicht in die vollständigen Akten gewährte, verletzte er das Recht auf Akteneinsicht des Beschwerdeführers in schwerwiegender Weise.

Kommt die angerufene Rechtsmittelinstanz zum Schluss, das Recht auf Akteneinsicht sei verletzt, hat sie den angefochtenen Entscheid grundsätzlich aufzuheben oder die Gehörsverletzung zu heilen (oben, E. 2.1). Jedenfalls kann sie nicht trotz Feststellung der Gehörsverletzung einen materiellen Entscheid fällen, ohne diese vorab geheilt zu haben, da dadurch dem Beschwerdeführer erneut das Recht genommen wird, sich im hängigen (Rekurs-)Verfahren zu den Akten zu äussern. Durch die Nichtgewährung der Akteneinsicht im Rekursverfahren bzw. der Nichtaufhebung des angefochtenen Entscheids aufgrund der Gehörsverletzung hat die Vorinstanz ebenso das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt.

2.1.3 Die Verletzung des rechtlichen Gehörs wiegt schwer. Es ist jedoch davon auszugehen, dass eine Rückweisung zur Gewährung des rechtlichen Gehörs einem formalistischen Leerlauf gleichkommen würde, und auch angesichts des Interesses des Beschwerdeführers an einem raschen materiellen Entscheid rechtfertigt sich eine Heilung. Mit der Zustellung der vollständigen Akten und der angesetzten Frist zur Stellungnahme dazu konnte die Verletzung des rechtlichen Gehörs im Beschwerdeverfahren geheilt werden. Den Verfahrensfehlern der Vorinstanz und des Beschwerdegegners wird im Rahmen der Nebenfolgenregelung Rechnung zu tragen sein (dazu unten E. 7.1 f.). Es bestehen keine konkreten Hinweise darauf, dass die das Verfahren betreffenden Akten nach wie vor unvollständig sind, wie dies der Beschwerdeführer vorbringt.

2.2 Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, die Vorinstanz habe sich nicht mit dem von ihm eingereichten Rechtsgutachten (Daniel K. Moeckli/Regina Kiener, Rechtsgutachten zum Nothilferegime des Kantons Zürich vom 10 August 2017, teilweise publiziert in ZBl 2018, S. 507 ff.) auseinandergesetzt, obwohl sie dazu verpflichtet gewesen wäre.

2.2.1 Aus der blossen Tatsache, dass eine Behörde einem eingereichten Rechtsgutachten nicht folgt, kann nicht geschlossen werden, sie habe dieses nicht beachtet. In einem Zivilprozess bilden die von den Parteien eingereichten Rechtsgutachten materiell Bestandteil ihrer Rechtsschriften bzw. ihrer rechtlichen Parteibehauptungen. Dies gilt grundsätzlich auch im Verwaltungsverfahren (BGr, 10. September 2001, 5P.184/2001, E. 2c; Hans Michael Riemer, Rechtsfragen um Rechtsgutachten, recht 2001 S. 152). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist das Gericht aber nicht an Gutachten zu Rechtsfragen gebunden, da es das Recht von Amtes wegen anwendet (§ 7 Abs. 4 VRG; Plüss, § 7 N. 167). Die vom Beschwerdeführer zitierte Rechtsprechung bezieht sich dann auch auf ein Gutachten betreffend ausländischen Rechts, über welches (mindestens nach den Vorschriften des Zivilprozesses) Beweis geführt werden kann. Wird ein Rechtsgutachten nicht beachtet, kann dies lediglich eine Verletzung der Begründungspflicht zur Folge haben, ob diese verletzt ist, ist vorliegend zu prüfen.

2.2.2 Das rechtliche Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der Parteien tatsächlich hört, prüft und bei der Entscheidfindung berücksichtigt. Die Begründung muss deshalb zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt. Dagegen wird nicht verlangt, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGr, 3. Dezember 2018, 2C_603/2018, E. 3.1 mit Hinweisen; BGE 138 I 232 E. 5.1). Aus der Begründung muss allerdings mittelbar oder unmittelbar ersichtlich sein, dass die Behörde diese Vorbringen für nicht erheblich oder unrichtig gehalten hat (vgl. Plüss, § 10 N. 25).

2.2.3 Das Rechtsgutachten kommt zum Schluss, dass es sich bei den Auflagen, sich zweimal täglich in der Notunterkunft zu melden und dort zu übernachten, um nicht mit Art. 12 BV vereinbare Auflagen handle, da sie sachfremd seien. Zudem fehle es auch an einer gesetzlichen Grundlage, und das Recht auf Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und das Recht auf soziale Kontakte seien auf ungerechtfertigte Weise verletzt, da zusätzlich zur fehlenden gesetzlichen Grundlage auch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht gewahrt werde. Werde finanzielle Nothilfe nicht ausgerichtet bzw. verweigert, handle es sich dabei um eine Verfügung, welche anfechtbar sei. Sodann äussert sich das Gutachten zur Aufgabenübertragung an die F AG: Weil der Betrieb einer Notunterkunft sowie die Ausrichtung von Nothilfe die Rechtsstellung der Benutzer berühre, könne nicht von einer bloss administrativen Hilfstätigkeit ausgegangen werden, sondern die F AG nehme eine staatliche Aufgabe wahr, wofür es aber bereits an der gesetzlichen Grundlage mangle. In der Rekursschrift vom 29. Januar 2018 verweist der Beschwerdeführer – mindestens betreffend Anfechtbarkeit der Nichtausrichtung von Nothilfe sowie der Aufgabenübertragung an die F AG – auf das Rechtsgutachten, womit diese Ausführungen ohnehin Teil seiner rechtlichen Begründung wurden.

2.2.4 Die Vorinstanz äusserte sich zur Anfechtbarkeit der Verweigerung der Nothilfe sowie kurz zur Vereinbarkeit mit Art. 12 BV. Die Begründung ist äusserst knapp gehalten und setzt sich in keiner Weise mit den weiteren gerügten Rechtsverletzungen (Grundrechtseingriffe, Legalitätsprinzip etc.) im Zusammenhang mit der Nichtauszahlung der Nothilfe auseinander. Aus dem Entscheid geht nicht hervor, ob die Vorinstanz diese Fragen überhaupt prüfte und aus welchen Gründen sie sie gegebenenfalls verneinte. Damit verletzte die Vorinstanz ihre Begründungspflicht.

2.2.5 Da – wie oben ausgeführt – davon auszugehen ist, dass eine Rückweisung an die Vorinstanz zu einem formalistischen Leerlauf führen würde, welcher unnötige Verfahrensverzögerungen zur Folge hätte (oben, E. 2.1.3), ist auf eine Rückweisung zu verzichten. Dem Verfahrensfehler der Vorinstanz wird jedoch im Rahmen der Nebenfolgenregelung Rechnung zu tragen sein (dazu unten E. 7.1).

3.  

3.1 Wer sich wie der Beschwerdeführer unberechtigt in der Schweiz aufhält und nicht zur Ausreise veranlasst werden kann, hat Anspruch auf Unterstützung im Rahmen des Rechts auf Hilfe in Notlagen nach Art. 12 BV; es besteht kein Anspruch auf die darüber hinaus gehende Sozialhilfe (Art. 82 Abs. 1 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG]; § 5c Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]). Gemäss Art. 12 BV hat, wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Dieses Grundrecht garantiert nicht ein Mindesteinkommen; verfassungsrechtlich geboten ist nur, was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag. Der Anspruch umfasst einzig die in einer Notlage im Sinn einer Überbrückungshilfe unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer Grundversorgung), um überleben zu können. Grundsätzliche Voraussetzung der Anwendbarkeit von Art. 12 BV ist das Vorliegen einer aktuellen, d. h. tatsächlich eingetretenen oder unmittelbar drohenden Notlage (BGE 131 I 166 E. 3.1 f.; BGE 130 I 71 E. 4.1; je mit Hinweisen). Art. 12 BV umfasst nur eine auf die konkreten Umstände zugeschnittene, minimale individuelle Nothilfe, solange die Notlage anhält. Sie beschränkt sich auf das absolut Notwendige und soll die vorhandene Notlage beheben (BGE 138 V 310 E. 2.1). Die Nothilfe an abgewiesene Asylbewerber umfasst grundsätzlich die Unterbringung in aller Regel in einer Gruppenunterkunft, die Abgabe von Nahrungsmitteln, Hygieneartikeln und die Gewährung dringender medizinischer Versorgung (BGE 135 I 119 = Pra 2009 Nr. 107 E. 5.3, 5.5).

3.2 Soweit der Kanton für die Unterbringung zuständig ist (Art. 24 Abs. 4–6, Art. 24d, Art. 80, Art. 80a AsylG), obliegt die Ausgestaltung der Nothilfe im Rahmen der verfassungsmässigen Mindestanforderungen den Kantonen, soweit der Bund im Rahmen seiner Kompetenzen nicht spezielle Regelungen erlässt (vgl. z. B. Art. 80 ff. AsylG). Nach Art. 3 Abs. 3 lit. a der Asylverordnung 2 über Finanzierungsfragen vom 11. August 1999 (AsylV2) richten sich bei Personen mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid oder einem rechtskräftig abgewiesenen Asylgesuch, denen eine Ausreisefrist angesetzt worden ist, die Festsetzung und die Ausrichtung der Nothilfeleistungen nach kantonalem Recht (vgl. auch Art. 82 Abs. 1 AsylG). Die Kantone sind in der Art und Weise der Leistungserbringung unter dem Titel der Nothilfe frei (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54 E. 3.2; BGE 135 I 119 = Pra 2009 Nr. 107 E. 5.3). Auch die Modalitäten der Leistungserbringung stehen grundsätzlich in der Kompetenz des Kantons bzw. dessen Behörden. Die Kantone dürfen allerdings keine unzumutbaren oder gar schikanösen Anforderungen an deren Bezug stellen (BGE 131 I 166 E. 8.4). Vorbehalten bleiben Art. 82 Abs. 4 und Art. 83a AsylG sowie abweichende Bestimmungen dieser Verordnung. Nach Art. 82 Abs. 4 AsylG ist die Nothilfe nach Möglichkeit in Form von Sachleistungen an den von den Kantonen oder vom Bund bezeichneten Orten auszurichten.

3.3 Wer der Nothilfe bedarf, kann aus Art. 12 BV kein Recht ableiten, über Ort, Form oder Ausgestaltung der zu gewährenden Nothilfe selber frei zu entscheiden (Lucien Müller, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., St. Gallen 2014 [Kommentar BV], Art. 12 N. 29). Nothilfe ist als Überbrückungshilfe zu leisten (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54 E. 3.2), solange die Notlage andauert. Die Bezeichnung als Überbrückungshilfe schliesst nicht aus, dass sie unter Umständen über mehrere Jahre ausgerichtet werden kann. Der Anspruch auf Hilfe in Notlagen kann an Auflagen und Bedingungen geknüpft werden, wenn diese der Beseitigung der Notlage dienen. Insbesondere darf, soweit erforderlich und zumutbar, verlangt werden, dass der Betroffene bei der Feststellung der Notlage mitwirkt (Art. 83a AsylG). Zudem kann der Leistungsbezug an das (zumutbare) persönliche Abholen der Leistungen oder die geeignete Individualisierung des Bezügers geknüpft werden (Müller, Art. 12 N. 36; Claudia Hänzi, Die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Basel 2011, S. 150).

3.4 Gestützt auf § 5c Abs. 3 SHG hat der Regierungsrat des Kantons Zürich die Nothilfe­verordnung vom 24. Oktober 2007 erlassen, die seit dem 1. Januar 2008 in Kraft ist. Subsidiär anwendbar bleiben das Sozialhilfegesetz und die Sozialhilfeverordnung (vgl. zur Asylfürsorgeverordnung VGr, 31. Juli 2008, VB.2008.00248, E. 2). Gemäss § 1 Abs. 1 Nothilfeverordnung haben Personen, welche sich unberechtigt in der Schweiz aufhalten und nicht zur Ausreise veranlasst werden können, Anspruch auf Nothilfe im Sinn von Art. 12 BV, wenn sie ausdrücklich ein Gesuch um Nothilfe gestellt haben (lit. a) und kein anderer Kanton für den Vollzug einer verfügten Wegweisung zuständig ist (lit. b). Die Nothilfe umfasst Unterkunft, Nahrung, Kleidung, die Möglichkeit zur Körperpflege sowie die medizinische Versorgung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nothilfeverordnung). Sie wird in der Regel in dafür vorgesehenen Unterkünften gewährt und in Form von Sachleistungen ausgerichtet (§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nothilfeverordnung). Wer Nothilfe beansprucht, muss persönlich beim Migrationsamt vorsprechen. Dieses überprüft die Person ausländerrechtlich und überweist sie an das Kantonale Sozialamt (§ 4 Abs. 1 Nothilfeverordnung). Das Kantonale Sozialamt prüft die Voraussetzungen für die Gewährung von Nothilfe und weist die Person einer Unterkunft zu (§ 4 Abs. 2 Nothilfeverordnung). Der Kanton legt die Struktur, das Niveau und die Art der Hilfe fest und sorgt für deren Finanzierung (vgl. Begründung des Regierungsrats zur Verordnung über die Gewährung von Nothilfe an Personen ohne Aufenthaltsbewilligung [Nothilfeverordnung] vom 24. Oktober 2007 [ABl 2007, 2010 ff., 2011 f.]).

3.5 Gemäss Ziff. 4.2 der Empfehlungen der Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und -direktoren (SODK) zur Nothilfe für ausreisepflichtige Personen des Asylbereichs vom 29. Juni 2012 (Nothilfeempfehlungen) ist bei der Ausrichtung der Nothilfe auf die elementaren und individuell-konkreten Bedürfnisse der betroffenen Personen Rücksicht zu nehmen. Dem Gesundheitszustand der Bedürftigen ist in angemessener Weise Rechnung zu tragen. Massgebend ist dabei aber nicht das von der betroffenen Person formulierte Bedürfnis, sondern die Einschätzung der zuständigen Behörde (allenfalls unter Beizug von medizinischen Zeugnissen oder Einschätzungen des Personals in der Notunterkunft). Die Behörde soll dabei immer das Ziel einer freiwilligen Ausreise im Blick behalten, ohne die verfassungsmässig garantierten Mindeststandards zu verletzen.

4.  

4.1 Die Vorinstanz trat auf das Begehren des Beschwerdeführers, soweit die Auszahlungen nach dem 3. Januar 2018 betroffen waren, nicht ein, da die Auszahlungen der Beträge nach dem 3. Januar 2018 nicht Teil des an den Beschwerdegegner gerichteten Gesuchs gewesen seien. Tatsächlich stellte der Beschwerdeführer sein Gesuch an den Beschwerdegegner am 3. Januar 2018 und verlangte darin die Ausrichtung der verweigerten Nothilfeleistungen zwischen dem 29. Mai 2017 und 3. Januar 2018. Da der Streitgegenstand im Lauf des Verfahrens nicht erweitert werden kann (Bertschi, Vorb. zu §§ 19–28a N. 45 ff.), ist die Vorinstanz diesbezüglich zu Recht nicht auf den Rekurs eingetreten, und die Beschwerde ist in Bezug auf die Nothilfeleistungen ab 4. Januar 2018 abzuweisen.

4.2 Im Übrigen kam die Vorinstanz zum Schluss, dass nicht ausbezahlte Nothilfegelder aufgrund des Bedarfsdeckungsprinzips nicht nachgefordert werden können und es sich bei der Auszahlung der Nothilfe während eines bestimmten Zeitrahmens um eine organisatorische Regelung handle. Der Beschwerdeführer mache keine Gründe geltend, weshalb ihm die pünktliche Teilnahme an den Kontrollen jeweils nicht möglich gewesen sei, und es bestünden auch keine Hinweise darauf, dass er an den Tagen, an welchen ihm keine Nothilfezahlungen ausgerichtet worden seien, tatsächlich in der Unterkunft übernachtet hätte. Deshalb sei der Antrag auf Ausrichtung der nicht ausbezahlten Nothilfeleistungen abzuweisen.

4.2.1 Der Beschwerdeführer wendet im Wesentlichen ein, dass er am Morgen oft verschlafen und sich deshalb jeweils wenige Minuten zu spät bei der Zentrumsleiterin gemeldet habe. Es sei ihm an diesen Tagen zu Unrecht keine Nothilfe ausbezahlt worden, habe er sich doch jeweils tatsächlich in der Unterkunft aufgehalten. Dazu sei die Zentrumsleiterin, Frau D, zu befragen. Im Weiteren rügt er, dass die Ausrichtung von Nothilfe nicht an eine zweimal tägliche Meldepflicht geknüpft werden dürfe ohne entsprechende gesetzliche Grundlage; die Verknüpfung des Nothilfeanspruchs mit der Anwesenheit in der Unterkunft verstosse ohnehin gegen Art. 12 BV, Art. 13 Abs. 1 BV sowie Art. 10 Abs. 2 BV. Da die Verweigerung der finanziellen Nothilfe eine Verfügung darstelle, sei diese ohne entsprechende Verfügungskompetenz seitens der F AG ergangen. Insgesamt sei ihm deshalb die Nothilfe nachträglich auszubezahlen.

4.2.2 Dem Beschwerdegegner zufolge würden mit der zweimaligen Meldepflicht keine neuen Voraussetzungen geschaffen, es seien lediglich die Modalitäten angepasst worden, und wer die Unterstützungsleistung nicht rechtzeitig abhole, verzichte auf diese. Es sei dann irrelevant, ob sich der Beschwerdeführer an den betreffenden Tagen tatsächlich in der NUK C aufgehalten habe oder nicht. Der Beschwerdegegner stellt damit die Darstellung des Beschwerdeführers, dass dieser jeweils zu spät gekommen sei, aber sich in der Unterkunft aufgehalten habe, nicht infrage. Ohnehin könne die Nothilfe nie nachträglich ausgerichtet werden. Sodann handle die F AG lediglich im Auftrag des Beschwerdegegners, ohne über eigene hoheitliche Befugnisse zu verfügen, weshalb es keiner Aufgabenübertragung bedurft habe; es handle sich bei der Auszahlung bzw. Nichtauszahlung um reine Vollzugshandlungen.

4.3 Zuerst ist der Frage nachzugehen, wie die zweimal tägliche Meldepflicht zu qualifizieren bzw. rechtlich einzuordnen ist.

4.3.1 Das Recht auf Hilfe in Notlagen steht nur bedürftigen Personen zu (oben, E. 3.1). Bei der Abklärung der Bedürftigkeit ist die Behörde auf die Mitwirkung der betroffenen Person angewiesen, weshalb diese verpflichtet werden kann, bei der Feststellung, ob eine Notlage vorliegt, mitzuwirken. Wird die Ausrichtung von Nothilfe an Personen verweigert, welche ihren verfahrensrechtlichen Mitwirkungspflichten zur Abklärung der Bedürftigkeit nicht nachkommen, ist dadurch nicht der Schutzbereich und somit der Kerngehalt des Grundrechts auf Hilfe in Notlagen nach Art. 12 BV tangiert, sondern das Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen. Dabei dürfen die Anforderungen an die Mitwirkungspflicht nicht derart übermässig belastend sein, dass der verfassungsmässige Anspruch auf Nothilfe ausgehöhlt wird (Bernhard Waldmann, Das Recht auf Nothilfe zwischen Solidarität und Eigenverantwortung, ZBl 2006 S. 358).

4.3.2 Daraus ergibt sich, dass die vorgeschriebenen Anwesenheitszeiten keine neuen Anspruchsvoraussetzungen für den Nothilfebezug enthalten. Vielmehr dient die Kontrolle der Anwesenheiten der Feststellung der Bedürftigkeit, welche gesetzliche Voraussetzung für die Nothilfeberechtigung ist und bei welcher die betroffenen Personen mitzuwirken haben. Aus praktischen Gründen kann nicht in jedem Einzelfall jeden Tag geprüft werden, ob die betroffene Person (noch) bedürftig ist. Jedoch wird bei jenen Personen, welche die Anwesenheitskontrollen absolvieren, vermutet, dass sie in der ihnen zugewiesenen Unterkunft wohnen bzw. übernachten und sie demnach bedürftig sind. Dahingegen wird bei Personen, die nicht in der ihnen zugewiesenen Unterkunft übernachten bzw. zu Kontrollzeiten abwesend sind, vermutet, dass ihnen mit der Übernachtungsmöglichkeit, die durch Dritte gewährt wird, auch eine Waschgelegenheit und Nahrung geboten werden und sie demnach unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips nicht bedürftig sind (VGr, 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 3.8 f.).

4.3.3 Insofern nicht zu folgen ist dem vom Beschwerdeführer eingereichten Rechtsgutachten darin, dass das Bundesgericht im Entscheid BGE 138 V 310 eine strikte Trennung der Nothilfebedürftigkeit betreffend Übernachtung von derjenigen betreffend Geldleistung für Nahrungs- und Hygienebedürfnisse (soweit diese bei Bedarf nicht von der Unterkunft gedeckt werden) vorgenommen habe. Im erwähnten Entscheid ging es um die Leistung der Prämien für die obligatorische Krankenkasse einer bei ihrer Schwester und deren Freund dauerhaft wohnenden abgewiesenen Asylbewerberin. Gestützt auf Art. 92d der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung (KVV) hielt das Bundesgericht fest, dass die Versicherungspflicht auch bei Asylsuchenden mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid bis zu deren Ausreise aus der Schweiz aufrechterhalten bleibe. Zwar sei die betroffene Beschwerdeführerin bezüglich Unterkunft nicht nothilfebedürftig, dennoch habe sie aufgrund der gesetzlichen Regelung Anspruch auf die Leistung der Krankenkassenprämien (Art. 92d KVV), auch wenn sie nicht in der Notunterkunft übernachte. Demgegenüber gingen die tatsächlich erbrachten Leistungen Dritter, die einen Teil der elementaren Grundbedürfnisse abdeckten und auf die kein durchsetzbarer Anspruch bestehe, dem Leistungsanspruch des Staates vor (BGE 138 V 310 E. 4.2, 5.2, 5.3). Daraus kann demnach nicht geschlossen werden, wer bezüglich Unterkunft nicht als nothilfebedürftig erscheine, bleibe dies jedenfalls mit Bezug auf den Geldbetrag für Nahrung und Körperpflege. Solches wäre denn auch nicht praktikabel, wenn der Betrag von Fr. 8.50 pro Tag anhand der bloss behaupteten Verhältnisse über die allfällige Verpflegung am fremden Übernachtungsort konkret bemessen bzw. allenfalls reduziert werden müsste.

4.3.4 Indem der Beschwerdegegner mit den Kontrollzeiten die Feststellung der Bedürftigkeit schematisiert, wird er allerdings nicht von einer Einzelfallprüfung befreit. Da es sich beim Schluss von der Nichteinhaltung der zwei Mal täglichen Meldepflicht auf die fehlende Übernachtung in der Notunterkunft und beim Schluss von der fehlenden Übernachtung in der Notunterkunft auf die fehlende Bedürftigkeit lediglich um tatsächliche (also nicht um gesetzliche) Vermutungen handelt, darf sich die Verwaltung ihrer erst bedienen, wenn für die relevanten Sachverhalte keine direkten Beweise vorliegen bzw. ihr solche nur schwer oder mit unverhältnismässigem Aufwand zugänglich sind. Nur in diesem Fall kann von bekannten Tatsachen (Vermutungsbasis) auf unbekannte (Vermutungsfolge) geschlossen werden. Es handelt sich dabei um Wahrscheinlichkeitsfolgerungen, die aufgrund der Lebenserfahrung gezogen werden. Als Problem der Beweiswürdigung berührt die tatsächliche Vermutung weder die Beweislast noch die das Verwaltungsverfahren beherrschende Untersuchungsmaxime. Letztere gebietet zwar, dass die Verwaltung auch nach entlastenden, das heisst die Vermutung erschütternden Elementen sucht. Namentlich soweit allfällig entlastende Beweise für die Behörde nur schwer zugänglich sind, darf die Behörde im erwähnten Sinn auf eine tatsächliche Vermutung abstellen, wobei ihre Pflicht zu weiteren Untersuchungen erheblich relativiert wird oder dahinfällt. Die beweisbelastete Partei hat folglich die für die Vermutung benötigten Indizien (Vermutungsbasis) darzutun. Gelingt ihr dies, liegt es an der Gegenpartei, hier dem Beschwerdeführer, die natürliche Vermutung umzustossen; es kommt also zu einer Beweislastumkehr. Zur Erbringung des Gegenbeweises genügt das Erwecken von erheblichen Zweifeln an der Richtigkeit der Vermutungsbasis oder der daraus gezogenen Schlussfolgerung, soweit das Gesetz oder die Rechtsprechung nicht ein anderes Beweismass vorschreiben. Analog zur Sozialhilfe, wenn aus Umständen, die der Sozialbehörde bekannt sind, nach der Lebenserfahrung der Schluss zu ziehen ist, dass ein Sozialhilfeempfänger zu viel Sozialhilfe bezog, obliegt es diesem, die Vermutung durch den Gegenbeweis bzw. erhebliche Zweifel umzustürzen. Gelingt es dem Sozialhilfeempfänger dabei nicht, mit substanziierten Sachdarstellungen die Vermutungsbasis zu widerlegen, ist vom Sachverhalt auszugehen, wie er sich als Vermutungsfolge ergibt (vgl. BGE 130 II 482 E. 3.2; VGr, 25. Januar 2018, VB.2017.00263, E. 3.8; 5. November 2015, VB.2015.00267 E. 5.2; 1. Oktober 2015, VB.2015.00265, E. 5.4; Plüss, § 7 N. 140).

4.3.5 Zwar begründet somit die Abwesenheit bei den Kontrollzeiten die Vermutung, dass keine Bedürftigkeit besteht; der betroffenen Person muss allerdings der Gegenbeweis erhalten bleiben, um so die Vermutung umzustossen. Insbesondere muss der betroffenen Person der Nachweis ermöglicht werden, dass sie trotz Nichteinhaltung der Kontrollzeiten anwesend war bzw. dass sie trotz Abwesenheit zu den Kontrollzeiten bedürftig war, beispielsweise weil ihr die Anwesenheit nicht möglich oder zumutbar war (VGr, 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 3.10). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass es sich bei den mittels Merkblatt bekanntgegebenen Kontrollzeiten auch nach Auffassung des Beschwerdegegners weder um eine Allgemeinverfügung noch um eine Verordnung handelt, welche neue Rechte und Pflichten der sich in der Notunterkunft aufhaltenden Personen begründen könnte.

4.4 Nachdem die zweimal täglichen Anwesenheitspflichten als Mitwirkung bei der Feststellung des Sachverhalts qualifiziert wurden, ist darauf einzugehen, ob es zulässig ist, dass die F AG anstelle des Beschwerdegegners die Anwesenheitskontrollen durchführt und die Nothilfebeiträge ausbezahlt.

4.4.1 Nach Art. 98 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) kann der Kanton die Erfüllung öffentlicher Aufgaben an Dritte übertragen. Solches hat mittels formellen Gesetzes zu erfolgen (Abs. 2 sowie Art. 38 Abs. 2 lit. h KV). Zu regeln sind in der Delegationsnorm Art, Umfang und Finanzierung des Übertragenen, die Struktur der betreffenden Organisation, der Umfang der Rechtsetzungsbefugnisse, Art und Umfang bedeutender Beteiligungen, Aufsicht sowie Rechtsschutz (Art. 98 Abs. 4 KV). Art. 98 KV ist bezüglich Aufgabenübertragungen anwendbar, welche bedeutsam sind und nur schwer wieder rückgängig gemacht werden können oder mit welchen hoheitliche Befugnisse übertragen werden; nicht gemeint ist damit etwa ein blosses Auftragsverhältnis, in dessen Rahmen die Entscheidungsgewalt bei den Behörden verbleibt und welches jederzeit gekündigt werden kann. Gegen eine Übertragung im Sinn von Art. 98 KV kann auch sprechen, dass die Rechtsstellung der Administrierten in keiner Weise berührt wird (vgl. Tobias Jaag, Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben: Formen, Voraussetzungen und Rahmenbedingungen, in: Tobias Jaag [Hrsg.], Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 38 ff.; Andreas Müller in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 98 N. 7).

4.4.2 Der Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, dass die F AG lediglich als Beauftragte handle und ihr keine hoheitlichen Kompetenzen und damit auch keine Verfügungs- und Entscheidungskompetenzen bei der Frage zukämen, ob ein Betroffener nun als bedürftig gilt und Anspruch auf Nothilfe hat oder nicht. Dafür spricht jedenfalls, dass die F AG die Weisung des Beschwerdegegners strikte vollzieht, d. h. dass der F AG bei Abwesenheiten von Personen zu den Kontrollzeiten oder bei Zuspätkommen kein Entscheidungsspielraum verbleibt, ob die finanzielle Nothilfe nun doch gewährt werden kann oder nicht.

Fraglich erscheint allerdings, ob durch die Beauftragung der F AG die Rechtsstellung der Betroffenen tatsächlich nicht tangiert wird, womit gewisse Zweifel daran bestehen, ob die Aufgabenübertragung den Anforderungen gemäss Art. 38 und 98 KV genügt (vgl. VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00132, E. 9; VGr, 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 4.4). Die Rechtsstellung der Betroffenen ist immer dann berührt, wenn die Nothilfe trotz gegebener Bedürftigkeit verweigert wird und damit ein Eingriff in den Kerngehalt des Grundrechts auf Hilfe in Notlagen (Art. 12 BV) vorliegt. Liegt ein solcher Eingriff im Handeln der F AG begründet, setzt die Aufgabenübertragung eine gesetzliche Grundlage voraus. Dafür reicht Art. 80a AsylG, der lediglich die Möglichkeit der Aufgabenübertragung an Dritte vorbehält, jedenfalls nicht aus. Es bedürfte vielmehr einer gesetzlichen Regelung auf Kantonsebene, welche im Kanton Zürich aber nicht besteht.

4.4.3 Schliesslich betont der Beschwerdegegner aber ausdrücklich, dass der F AG keine hoheitlichen Befugnisse und damit auch keine Verfügungs- und Entscheidungskompetenzen bei der Frage zukommen, ob ein Betroffener nun als bedürftig gilt und Anspruch auf Nothilfe hat oder nicht. Es kann in der Folge offenbleiben, ob bzw. in welchem Umfang der Betrieb der Notunterkunft trotz der gewichtigen Auswirkungen, welche diese Tätigkeit auf den Kerngehalt des Rechts auf Nothilfe der Nothilfeempfänger hat, ohne Übertragung einer öffentlichen Aufgabe auf gesetzlicher Grundlage zulässig ist. Selbst wenn es ohne Übertragung einer öffentlichen Aufgabe auf gesetzlicher Grundlage als zulässig erschiene, dass die F AG im Auftrag des Beschwerdegegners zu bestimmten Zeiten Unterschriften zwecks Anwesenheitskontrolle entgegennimmt und Nothilfegelder nach Weisungen des Beschwerdegegners auszahlt, wäre diese jedenfalls nicht befugt, anstelle des Beschwerdegegners darüber zu entscheiden, ob die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind. Dies entspricht auch dem Standpunkt des Beschwerdegegners und der Vorinstanz. Die Nichtauszahlung des Nothilfegeldes stellt unter diesen Umständen einen Realakt dar. Deshalb hat der Beschwerdegegner auf Begehren des Hilfeempfängers darüber eine Verfügung zu erlassen, wozu er aufgrund des Untersuchungsgrundsatzes den Sachverhalt festzustellen hat. Dabei hat er mindestens die ihm relativ leicht zugänglichen Beweismittel zu erheben, so etwa Auskünfte der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der von ihm mit der Durchführung beauftragten F AG einzuholen. Nur wenn sich daraus keine Klarheit ergibt, kann er sich der zweistufigen Vermutung bedienen, dass die Abwesenheit zu vermuten ist, wenn jemand sich nicht zu den Kontrollzeiten meldet und dass der finanziellen Hilfe an jenem Tag nicht bedurfte, wer nicht anwesend war. Bei beiden Vermutungen steht dem Hilfesuchenden sowohl der Beweis, dass die Vermutungsbasis nicht zutrifft, als auch der Gegenbeweis gegen die vermutete Tatsache offen. Dies bedarf eines entsprechenden Verfahrens, in welchem den Betroffenen ermöglicht werden muss, die relevanten Angaben zu liefern (Waldmann, S. 358). § 10c VRG sieht einen nachlaufenden Rechtsschutz gegenüber Real­akten vor, der keine Beteiligungsrechte vor der Ausführung der beanstandeten behördlichen Handlung beinhaltet. Die rechtsstaatlich notwendigen minimalen Verfahrensrechte im Sinn von Art. 29 BV müssen vielmehr erst während des allenfalls nachfolgenden Verfahrens gewährleistet werden (VGr, 25. April 2019, VB.2018.00483 E. 6.2, noch nicht publiziert; vgl. Tschopp-Christen, S. 169). Im vorliegenden Zusammenhang betrifft dies auch die eigentliche nähere Sachverhaltsabklärung, während die Auszahlung dem ersten Anschein folgt, welcher sich aufgrund der Einhaltung der zweimal täglichen Meldepflicht ergibt. Dass die verfügungsbefugte Behörde erst nachträglich den relevanten Sachverhalt abklärt, das rechtliche Gehör gewährt und durch Erlass einer Verfügung den Rechtsweg eröffnet, ist gerade dort problematisch, wo es um die Behebung einer zeitlich unmittelbar bestehenden Notlage und die Erbringung zeitlich dringender Leistungen geht. Deshalb hat der Beschwerdegegner eine solche auf genügender Sachverhaltsabklärung basierende Verfügung innert sehr kurzer Frist zu erlassen.

4.5  

4.5.1 Beim Grundrecht auf Hilfe in Notlagen fallen Schutzbereich und Kerngehalt zusammen, weshalb die damit im Zusammenhang stehende prozessuale Geltendmachung des Grundrechts grundsätzlich unverjährbar und unverzichtbar ist, sofern dadurch fundamentale Aspekte der Persönlichkeit oder der Menschenwürde betroffen sind. Insofern ist der Beschwerdeführer bei der Geltendmachung des Grundrechts auf Hilfe in Notlagen bei verweigerter Auszahlung der Nothilfe grundsätzlich nicht an eine bestimmte prozessuale Frist gebunden, und er kann zurückgehende Ansprüche geltend machen (Carlo Tschudi, Nothilfe an Personen mit Nichteintretensentscheid, in: Jusletter 20. März 2006, Rz. 10 f.; zur Unverzichtbarkeit und Unverjährbarkeit vgl. BGE 118 Ia 209 E. 2c). Jedenfalls hindert das Verpassen der Kontrollzeiten, da diese nur die Sachverhaltsabklärungen vereinfachen sollen, die Betroffenen grundsätzlich nicht daran, ihre Bedürftigkeit später darzulegen. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Geltendmachung weit zurückgehender Nothilfezahlungen aufgrund der möglichen Beweismittel und der mit der Zeit eintretenden Beweisschwierigkeiten nicht ganz einfach sein dürfte. Vorliegend spielt dies allerdings keine Rolle, da der Beschwerdegegner die vom Beschwerdeführer behauptete Tatsache, dass er sich zu besagten Zeitpunkten in der Notunterkunft aufgehalten habe und deshalb bedürftig sei, nicht in Abrede stellt und – sofern nicht die haftbedingte Abwesenheit des Beschwerdeführers betroffen ist – keine begründeten Zweifel an der Richtigkeit des dargelegten Sachverhalts bestehen (vgl. dazu: Plüss, § 7 N. 22). Es erübrigt sich deshalb, diesbezüglich Beweise abzunehmen.

4.5.2 Aufgrund der fehlenden hoheitlichen Befugnisse der F AG ist es am Beschwerdegegner, die entsprechenden Gegenbeweise abzunehmen und mittels Verfügung über die Bedürftigkeit zu entscheiden. Die Ansicht des Beschwerdegegners, dass darüber keine Beweise abzunehmen sind und somit auch kein entsprechendes Verfahren darüber zu führen wäre, verletzt unter anderem das Recht auf Hilfe in Notlagen (Art. 12 BV).

4.5.3 Insofern ist es dem Beschwerdeführer gelungen, die Vermutung, dass er nicht bedürftig war, umzustossen, indem er dargelegt hat, dass er zwar anwesend gewesen sei, aber die Kontrollzeiten um einige Minuten verschlafen habe. Dies gilt nicht an denjenigen Tagen, an welchen der Beschwerdeführer nach eigenen Angaben in Haft war und an welchen er Lebensmittelpakete erhalten hatte, unabhängig davon, ob er die Kontrollzeiten erfüllt hat oder nicht.

4.5.4 Der Beschwerdeführer stellt zwar infrage, dass er an denjenigen Tagen, die er in Haft verbrachte, als nicht bedürftig erachtet werde. Insbesondere macht er geltend, dass er mit dem Betrag der finanziellen Nothilfe (Fr. 8.50/Tag) auch Kleidung sowie Hygiene-Artikel erwerben müsse. Dem Beschwerdegegner zufolge würden dem Beschwerdeführer bei Bedarf auf Antrag hin in Form von Sachleistungen Kleider und Hygieneartikel abgegeben. Der Beschwerdeführer liefert keine Hinweise darauf, dass ihm Kleider und Hygieneartikel als Sachleistungen tatsächlich verweigert worden seien. Sodann ist die Abgabe von Sachleistungen ausdrücklich vorgesehen und geht einer finanziellen Leistung vor (Art. 82 Abs. 4 AsylG; § 2 Abs. 2 Nothilfeverordnung). Es ist sodann davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer in der Haftanstalt mit allem Nötigen versorgt worden ist (inkl. Hygieneartikel).

4.5.5 Der Beschwerdegegner wäre verpflichtet gewesen, die Tatsache, dass der Beschwerdeführer an diesen Tagen in der Unterkunft anwesend war, zu berücksichtigen und ihm die finanzielle Nothilfe an den 25 Tagen auszurichten (31 Tage abzgl. Haftaufenthalt und Lebensmittelpakete). Somit kann offengelassen werden, ob die zweimal täglichen Anwesenheitspflichten, die das Merkblatt aufstellt, rechtmässig sind oder nicht.

4.6 Der Beschwerdegegner sowie die Vorinstanz sind der Ansicht, dass für bereits überwundene Notlagen keine Leistungen nachgefordert werden können, weshalb Nothilfe nicht nachträglich ausgerichtet werden könne. Der Anspruch auf Nothilfe gehe unter, sofern er nicht rechtswirksam geltend gemacht werde.

4.6.1 Das Bundesgericht hat in zwei Fällen, in denen der Beschwerdeführer im Urteilszeitpunkt jeweils den Status eines vorläufig Aufgenommenen erhalten hatte und daher Sozialhilfeleistungen beanspruchen konnte, entschieden, dass für bereits überwundene Notlagen grundsätzlich keine Leistungen nachgefordert werden können (BGr, 21. Juni 2013, 8C_804/2012, E. 3.2.1; 23. Juni 2015, 8C_77/2015 E. 3.2.1; in diesem Sinn auch VGr, VB.2017.00299, E. 1.3). Dies gilt angesichts des Subsidiaritätsprinzips jedenfalls, soweit der Betroffene in der Lage war, die Notlage anderweitig zu überbrücken. Dabei ist allerdings zu berücksichtigten, dass die verlangte Selbsthilfe in jedem Fall zumutbar zu sein hat (Waldmann, S. 353). Damit kann aber in Fällen, in denen dem Betroffenen gar keine andere Möglichkeit offensteht, als seine Bedürftigkeit erst nachträglich geltend zu machen, keine befriedigende Lösung erzielt werden. Da der Beschwerdeführer vorliegend seine Bedürftigkeit erst im Nachhinein geltend machen konnte, weil die finanzielle Nothilfe zwar in der Unterkunft ausgerichtet wird, der Betreiberin der Unterkunft allerdings über das Feststellen der eingehaltenen Kontrollzeiten hinaus weder die Verfügungskompetenz zum Entscheid über das Bestehen der Bedürftigkeit noch eine dem Untersuchungsgrundsatz gemäss § 7 VRG entsprechende Abklärungspflicht zukommt, muss hier von diesem Grundsatz abgewichen werden. Ansonsten würden die elementaren Verfahrensrechte der Nothilfeempfänger unterlaufen und der ihnen zustehende Rechtsschutz illusorisch. Die gesetzliche Sachverhaltsermittlung und die Möglichkeit der Umstossung der Vermutungen würden toter Buchstabe bleiben und die Entscheidkompetenz darüber, ob der Nothilfeempfänger finanzielle Nothilfe erhält oder nicht, würde faktisch beim Betreiber der Unterkunft liegen, wofür jedoch, wie erwähnt, eine verfassungskonforme Übertragung hoheitlicher Befugnisse fehlt.

4.6.2 Somit hat der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer die nicht ausbezahlte finanzielle Nothilfe über Fr. 250.- nachzuzahlen (25 Tage à Fr. 10.-); die Beschwerde ist damit teilweise gutzuheissen.

4.7 Der Beschwerdeführer verlangt, auf die nachträglich auszurichtende Nothilfe sei 5 % Verzugszins seit dem mittleren Verfalltag zu bezahlen.

4.7.1 Öffentlich-rechtliche Forderungen werden nach § 29a Abs. 1 VRG 30 Tage nach Zustellung der Rechnung fällig. Nach Ablauf der Zahlungsfrist wird der Schuldner gemahnt. Ab Datum der Mahnung schuldet er Verzugszins von 5%. Für Leistungen der Nothilfe stellt der Empfänger keine Rechnung. Sie sind ihrer Natur nach am Tag ihrer Entstehung fällig.

4.7.2 Vorliegend kann die Eingabe des Beschwerdeführers an den Beschwerdegegner vom 3. Januar 2018 einer Mahnung gleichgestellt werden. Es ist nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführer bereits zu einem früheren Zeitpunkt gegenüber dem Beschwerdegegner seine Forderung unmissverständlich geltend gemacht und den Beschwerdegegner dadurch in Verzug gesetzt hätte. Der Beschwerdegegner erlangte am 4. Januar 2018 Kenntnis von der Eingabe (Eingangsstempel), womit der Beschwerdegegner seit diesem Datum in Verzug war. Der Beschwerdegegner schuldet einen Verzugszins von 5 % ab dem 4. Januar 2018.

4.8 Die Vorinstanz trat auf das Begehren des Beschwerdeführers, die Widerrechtlichkeit der verweigerten finanziellen Nothilfe sei festzustellen, mit der Begründung, dass Feststellungsbegehren grundsätzlich subsidiär seien, nicht ein. Diesen Ausführungen der Vorinstanz kann zugestimmt werden, auch weil der Beschwerdeführer nicht darlegt, inwiefern ihm an dem Feststellungsbegehren ein – über das Gestaltungs- bzw. Leistungsbegehren hinausgehendes – schutzwürdiges Interesse zukommt. Deshalb ist die Vor­instanz zu Recht nicht auf das entsprechende Begehren des Beschwerdeführers eingetreten und die Beschwerde ist diesbezüglich abzuweisen.

5.  

5.1 Der Beschwerdeführer beantragt, er sei umgehend von der Notunterkunft C in eine andere – oberirdische – Notunterkunft ohne Massenschlag umzuteilen. Dazu bringt er vor, dass es sich bei der Notunterkunft C um eine unterirdische Zivilschutzanlage mit Massenschlägen und Bettwanzenbefall handle; eine solche Unterbringung verletze angesichts seines schlechten Gesundheitszustandes – bei ihm sei Tuberkulose diagnostiziert worden, und er verfüge über einen schlechten Allgemeinzustand – und der ohnehin schon durch die Eingrenzung eingeschränkten Bewegungsfreiheit die Menschenwürde. Da er bereits seit mehreren Monaten dort untergebracht sei, könne nicht mehr von einer bloss provisorischen respektive vorübergehenden Unterbringung im Sinn von BGE 139 I 272 gesprochen werden.

5.1.1 Die Vorinstanz wies den Antrag des Beschwerdeführers um Umteilung in eine oberirdische Unterkunft mit der Begründung ab, der Beschwerdeführer habe nicht ausreichend dargelegt, dass medizinische Gründe für eine Umteilung sprächen. Der Beschwerdegegner habe abgeklärt, dass das Arztzeugnis vom 16. August 2017, wonach der Beschwerdeführer aus psychiatrischen Gründen oberirdisch unterzubringen sei, durch den Verfasser als gegenstandslos erklärt worden sei. Es hätte am Beschwerdeführer gelegen, daraufhin eine entsprechende Richtigstellung des behandelnden Psychiaters einzureichen. Daran vermöge das Schreiben von Dr. med. G vom 27. Februar 2018 nichts ändern, da das oberflächlich gehaltene Schreiben den Eindruck einer Gefälligkeit erwecke und der Verfasser Suchtmediziner sei. Sodann werde nicht begründet, inwiefern eine depressive Episode mit dem Leben in einer unterirdischen Unterkunft unvereinbar sei. Zwar weise das Überweisungsschreiben des H-Spitals vom 21. Januar 2018 auf die Gefahr einer Tuberkuloseerkrankung hin, das Bestehen einer akuten und hochansteckenden Tuberkulose oder einer anderen schweren Erkrankung scheine sich mangels weiterer eingereichten Unterlagen seitens des Beschwerdeführers allerdings nicht bestätigt zu haben.

5.1.2 Dem Beschwerdegegner zufolge ist der Beschwerdeführer zwar nicht vollkommen gesund, allerdings seien seine gesundheitlichen Beschwerden nicht derart, dass sie einer Unterbringung in der NUK C entgegenstünden.

5.2 Abgewiesene Asylbewerber stehen gegenüber den Behörden in einem besonderen Abhängigkeitsverhältnis. Dieses führt einerseits zu einem Anspruch auf Hilfeleistungen, bringt es aber auch mit sich, dass sich der Betroffene gewissen Zwängen unterziehen muss, die seine Freiheit einschränken können. Diese Zwänge sollen in einem zumutbaren Rahmen bleiben und zu keiner schwerwiegenden Verletzung von Grundrechten führen (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54 E. 3.2; BGE 135 I 119 = Pra 2009 Nr. 107 E. 8.2). Dies gilt insbesondere bei der Zu- oder Umteilung von Nothilfeempfängern an eine Unterkunft des Kantons oder einer Gemeinde; handelt es sich dabei doch um eine organisatorische Anordnung im Rahmen des besonderen Rechtsverhältnisses, die auf tatsächlichen Erfolg und zumindest nicht primär auf eine bestimmte Rechtsfolge ausgerichtet ist. Grundsätzlich greifen solche organisatorischen Anordnungen nicht in die Rechtsstellung des Nothilfeempfängers ein und sind in der Regel auch nicht anfechtbar. Deshalb besteht auch kein Anspruch auf Zuteilung in eine bestimmte Unterkunft. Anders kann es sich dann verhalten, wenn die organisatorische Anordnung Rechte und Pflichten des Nothilfebezügers, insbesondere dessen Grundrechte, berührt (BGr, 25. August 2014, 8C_435/2014, E. 2.3; VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00132, E. 5.1).

5.2.1 Grundsätzlich ist es mit dem Recht auf Hilfe in Notlagen nach Art. 12 BV, welches eng mit der in Art. 7 BV garantierten Achtung der Menschenwürde verbunden ist, vereinbar, in einer unterirdischen Gemeinschaftsunterkunft übernachten zu müssen (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54 E. 3.4).

5.2.2 Auch im Hinblick auf das Verbot der unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung nach Art. 3 EMRK (bzw. Art. 10 Abs. 3 BV) ist die Unterbringung von abgewiesenen Asylbewerbern in einer unterirdischen Zivilschutzanlage grundsätzlich zulässig (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54 E. 4). Art. 3 EMRK verlangt für das Vorliegen einer Verletzung eine minimale Schwere (Jörg Paul Müller/Schefer Markus, Grundrechte in der Schweiz, Bern 2008, 4. A., S. 61). Ob dieses Mindestmass erreicht ist, bedarf einer relativen Würdigung der Umstände des Einzelfalls; insbesondere sind die Natur und die Umstände der Behandlung, deren Dauer, deren physische oder mentale Auswirkungen, allenfalls das Geschlecht und Alter sowie der Gesundheitszustand des Betroffenen zu berücksichtigen (Jens Meyer-Ladewig/Matthias Lehnert, in: Jens Meyer-Ladewig/Martin Nettesheim/Stefan von Raumer [Hrsg.], EMRK Handkommentar, Baden-Baden 2017, 4. A., Art. 3 N. 19; anstatt vieler: EGMR, 23. November 2017, Tadic gegen Kroatien, 10633/15, Rn. 47). Die minimale Schwere ist beispielsweise dann nicht erreicht, wenn eine disziplinarische Haftstrafe in einer Zelle mit elektrischem Licht und teilweise beschädigter Lüftung abzusitzen ist (BGE 124 I 231 = Pra 1998 Nr. 165 E. 2c und 2c/bb). Sie ist erreicht bei einer Behandlung, die wirkliche Verletzungen zufügen kann, zumindest wesentliche körperliche oder geistige Leiden, die erniedrigende Gefühle, Angst- und Minderwertigkeitsgefühle hervorrufen und gegebenenfalls den physischen oder geistigen Widerstand brechen soll (BGE 124 I 231 = Pra 1998 Nr. 165 E. 2b mit Hinweisen).

5.2.3 Zwar bringt die Unterkunft in einer unterirdischen Zivilschutzanlage wenig Komfort; insbesondere dürften die Verhältnisse relativ eng sein, es fehlt an Tageslicht, und die Luftzufuhr erfolgt via Lüftung. Gewisse Einschränkungen der eigenen Freiheiten gehen allerdings mit dem besonderen Rechtsverhältnis einher, in welchem die abgewiesenen Asylsuchenden zum Staat stehen (oben, E. 3.1). Die unterirdische Unterbringung an sich erfüllt nicht das geforderte Mindestmass für eine Verletzung von Art. 3 EMRK, insbesondere auch unter dem Aspekt, dass bei abgewiesenen Asylbewerbern der Ausrichtung von Nothilfe regelmässig nur der Charakter einer vorübergehenden Überbrückungshilfe zukommt (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54 E. 4; BGE 135 I 119 = Pra 2009 Nr. 107 E. 7.2; oben, E. 3.1). Die Betroffenen können sich in und um die Unterkunft frei bewegen. So steht es ihnen auch offen, die Unterkunft jederzeit zu verlassen; von einer Unterbringung ohne jegliches Tageslicht und ohne Möglichkeit auf frische Luft kann demnach nicht die Rede sein. Anders wäre zu entscheiden, wenn die Unterbringung für die Betroffenen wesentliche psychische oder physische Folgen hätte, es sich um besonders verletzliche Personen handelt oder ein Zwang besteht, den ganzen Tag oder Teile davon in der Unterkunft zu verbringen (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54 E. 4; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Diss., Bern 2002, S. 219 f.).

5.3 Der Beschwerdeführer beruft sich für die geltend gemachte Verletzung von Art. 3 EMRK hauptsächlich auf seinen schlechten Allgemeinzustand, welcher vom Beschwerdegegner wie auch von der Vorinstanz infrage gestellt wurde. Der Beschwerdeführer reichte dem Beschwerdegegner ein ärztliches Zeugnis von Dr. med. I, Facharzt FMH Psychiatrie und Psychotherapie, – ausgestellt am 16. August 2017 – ein, wonach der Beschwerdeführer aus psychiatrischer Sicht in eine oberirdische Wohnsituation zu wechseln habe, da dieser unter Ängsten und Phobien leide. Durch das unterirdische Wohnen könne es zu einer Dekompensation des psychischen Zustandes kommen. Der Beschwerdegegner führt in seiner Verfügung vom 19. Januar 2018 aus, dass eine Nachfrage bei Dr. med. I ergeben habe, dass dieser von falschen Voraussetzungen ausgegangen sei und das Zeugnis deshalb als gegenstandslos werte. So lässt sich einer Notiz des Beschwerdegegners vom 18. August 2017 entnehmen, dass eine Rücksprache bei Dr. med. I ergeben habe, dass diesem nicht bekannt gewesen sei, dass der Beschwerdeführer bereits vorgängig unterirdisch platziert gewesen sei. Die anfragende Person verblieb mit Dr. med. I so, dass das Zeugnis als gegenstandslos erachtet wurde.

Daraufhin reichte der Beschwerdeführer im Rahmen des Rekurses weitere medizinische Berichte ein. Dem Austrittsbericht des H-Spitals vom 2. Januar 2018 zufolge wurde beim Beschwerdeführer ein grippaler Infekt mit Gliederschmerzen, eine "Vd.a. akute Niereninsuffizienz AKIN I, a.e. Prärenal, DD vorbestehend", eine chronische Diarrhoe sowie eine chronische Dysurie diagnostiziert. Ansonsten wurde dem Beschwerdeführer ein guter Allgemein- und Ernährungszustand attestiert. Gemäss dem vom 21. Januar 2018 datierenden Überweisungsschreiben von Dr. med. J an das H-Spitalleide der Patient seit einer Woche an einer Verschlechterung des Allgemeinzustandes mit Hitzegefühl in den Beinen und Unwohlsein, die Nierenwerte hätten sich wieder erholt. Im Weiteren habe der Quantiferontest ein positives Ergebnis ergeben, weshalb der Arzt an einer Probenentnahme für Tuberkelbakterien interessiert sei, und er bitte um die Durchführung einer Koloskopie. Am 27. Februar 2018 erstellte Dr. med. G des suchtmedizinischen Zentrums K zuhanden des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers einen Bericht. Demzufolge stehe der Beschwerdeführer dort seit Dezember 2017 in einer psychiatrischen und psychotherapeutischen Behandlung. Die Unterbringungssituation habe zu einer Verschlechterung des Gesundheitszustandes des Beschwerdeführers geführt, weshalb die Unterbringung in einer unterirdischen Notunterkunft nicht als zumutbar erachtet werde. Nach Möglichkeit sollte die Unterbringung in einer überirdischen, hellen Einzelunterkunft erfolgen, in welcher der Beschwerdeführer in eine Struktur eingebunden werden könnte. Gemäss Beschwerdeführer habe sich inzwischen herausgestellt, dass er an einer latenten Tuberkulose leide.

Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, dass die F AG darüber entscheide, ob er sich jeweils in ärztliche Behandlung begeben dürfe, ist dies nicht genügend substanziiert. Insbesondere führt der Beschwerdeführer nicht aus, bei welchen konkreten Gelegenheiten ihm der Zugang zur medizinischen Grundversorgung verweigert worden wäre.

5.4 Das Verwaltungsgericht hat bereits in einem Entscheid betreffend die Eingrenzung des Beschwerdeführers festgehalten, dass die Eingrenzung auf die Gemeinde C aufzuheben sei, da der Beschwerdeführer aus medizinischen Gründen in eine oberirdische Wohnsituation zu wechseln habe (VGr, 1. März 2018, VB.2017.00767, E. 3.5 f.). Die ärztlichen Unterlagen lassen jedenfalls nicht den Schluss zu, dass sich der Gesundheitszustand des Beschwerdeführers seit diesem Entscheid verbessert habe.

5.4.1 Auch wenn davon auszugehen wäre, dass die Annahme des Beschwerdegegners, das eingereichte Arztzeugnis vom 16. August 2017 sei gegenstandslos, berechtigt wäre, käme dem Beschwerdeführer, weil er daraufhin weitere drei ärztliche Berichte einreichte, wovon mindestens einer sich wiederum mit den psychischen Problemen des Beschwerdeführers und den Auswirkungen der unterirdischen Unterkunft darauf auseinandersetzte, nicht vorgeworfen werden, seiner Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen zu sein. Somit lagen vorliegend diverse Hinweise auf eine schlechte Gesundheit des Beschwerdeführers vor, die nicht einfach unberücksichtigt bleiben dürfen. So hielt das Schreiben von Dr. med. J vom 21. Januar 2018 fest, dass sich der Allgemeinzustand des Beschwerdeführers verschlechtert habe und Hinweise auf eine (latente) Tuberkulosekrankheit bestünden. Die Vorinstanz geht in ihrem Entscheid davon aus, dass sich die Befürchtung einer hochansteckenden Tuberkuloseerkrankung nicht bewahrheitet habe. Auch wenn dies zutreffen mag – wie sich inzwischen herausgestellt hat, leidet der Beschwerdeführer gemäss eigenen Angaben an einer latenten Tuberkuloseinfektion – so wäre die Vorinstanz bei Zweifel an der Richtigkeit der medizinischen Berichte gehalten gewesen, (allenfalls unter Beizug eines Vertrauensarztes) abzuklären, inwiefern sich der psychische sowie physische Gesundheitszustand mit einer unterirdischen Unterbringung vereinbaren liesse. Das Verwaltungsgericht teilt die Zweifel des Beschwerdegegners sowie der Vorinstanz am schlechten Gesundheitszustand nicht; es liegen genügend ärztliche Berichte vor, welche den schlechten Gesundheitszustand und die negativen Auswirkungen der Unterbringung auf den Gesundheitszustand des Beschwerdeführers belegen. Sodann sind keine Verbesserungen im Gesundheitszustand des Beschwerdeführers seit der letzten gerichtlichen Beurteilung ersichtlich und werden vom Beschwerdegegner auch nicht behauptet. Es bestehen vorliegend genügend Hinweise darauf, dass es dem Beschwerdeführer aus medizinischen Gründen unzumutbar ist, sich in einer unterirdischen Unterkunft aufhalten zu müssen.

5.4.2 Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die minimale Schwere, die für das Vorliegen einer Verletzung von Art. 3 EMRK verlangt wird, ohne Weiteres erreicht ist. Der Beschwerdegegner ist demzufolge in teilweiser Gutheissung der Beschwerde anzuweisen, den Beschwerdeführer in einer oberirdischen Unterkunft unterzubringen.

5.5 Der Beschwerdeführer verlangt zusätzlich die Umteilung in eine Unterkunft ohne Massenschlag. In seiner Beschwerdebegründung geht er allerdings nicht weiter darauf ein, aus welchen Gründen sich ein Abweichen vom Grundsatz, dass die Unterbringung grundsätzlich in Gruppenunterkünften erfolgt, rechtfertigen würde (vgl. oben E. 3.1). Zudem stellte er diesen Antrag erstmals vor der Sicherheitsdirektion, womit ohnehin eine unzulässige Ausweitung des Streitgegenstands vorliegt; die Vorinstanz hätte nicht darauf einzutreten gehabt. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.

6.  

6.1 Zu beurteilen bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um Feststellung einer Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung. Der Beschwerdeführer bemängelt, dass die Vor­instanz während der Verfahrensdauer von 212 Tagen (rund 7 Monaten) seinen Antrag um vorsorgliche Massnahmen (Rekursantrag Nr. 7 und Nr. 10) nicht behandelt habe bzw. diesen im Endentscheid als gegenstandslos erklärt habe und so den Erlass eines Zwischenentscheids betreffend vorsorgliche Massnahmen verweigert bzw. verzögert habe.

6.2 Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV; vgl. auch § 4a VRG). Der Zeitraum, der für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei der zuständigen Behörde oder mit der Rechtshängigkeit der Anfechtung einer Verfügung. Die angemessene Verfahrensdauer bestimmt sich zunächst anhand der im Einzelfall anwendbaren Verfahrensordnung. Bestehen keine gesetzlichen Behandlungsfristen, sind zur Bestimmung der Angemessenheit der Verfahrensdauer die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen. Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit des Falls, die Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen, das Verhalten derselben und der Behörden sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt. Insbesondere ist über vorsorgliche Massnahmen beförderlich zu befinden und hat die Behörde in einem vom Gesuchsteller als dringlich bezeichneten Gesuch um einstweilige Anordnung bestimmter Massnahmen innert kurzer Zeit zu entscheiden. Das Verbot der Rechtsverzögerung wird verletzt, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde untätig bleibt oder das gebotene Handeln über Gebühr hinauszögert, obwohl sie zur Vornahme verpflichtet wäre (BGE 135 I 265 E. 4.4; BGE 130 I 312 E. 5.2; VGr, 17. Juni 2016, VB.2015.00654, E. 3.1; 6. März 2014, VB.2014.00022, E. 3.1; Gerold Steinmann, Kommentar BV, Art. 29 N. 22 ff., mit Hinweisen).

6.2.1 Für das Rekursverfahren vor der Sicherheitsdirektion konkretisiert § 27c VRG die Angemessenheit der Verfahrensdauer. Gemäss § 27c Abs. 1 VRG haben verwaltungsinterne Rekursinstanzen innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlung zu entscheiden; dieser wird den Parteien angezeigt. Dabei handelt es sich indes um eine blosse Ordnungsfrist. Deren Überschreiten stellt nicht automatisch eine Rechtsverzögerung dar, vielmehr kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an (Griffel, § 27c N. 19). Kann eine Rekursinstanz diese Frist nicht einhalten, teilt sie den Parteien unter Angabe der Gründe mit, wann der Entscheid vorliegt (§ 27c Abs. 2 VRG).

6.2.2 Kommt die Rechtsmittelbehörde bei der materiellen Beurteilung zum Schluss, dass die Vorinstanz in der fraglichen Angelegenheit rechtswidrig überhaupt nicht oder nur verzögert tätig geworden ist, stellt sie dies fest und heisst gestützt auf diese Feststellung die Beschwerde gut; wenn der vorinstanzliche Entscheid noch aussteht, weist sie die Vorinstanz an, die Angelegenheit zu behandeln und mittels Anordnung zu erledigen bzw. das Verfahren beförderlich weiterzuführen (Plüss, § 4a N. 25; Martin Bertschi/Jürg Bosshart, Kommentar VRG, § 19 N. 53).

6.3 Vorliegend ging die Rekursschrift des Beschwerdeführers am 30. Januar 2018 bei der Vorinstanz ein. Daraufhin lud der Chef der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion den Beschwerdegegner ein, bis zum 1. März 2018 sämtliche Akten zuzustellen und zum Rekurs Stellung zu nehmen. Innert Frist liess sich der Beschwerdegegner am 15. Februar 2018 vernehmen. Die Vorinstanz setzte dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 15. Februar 2018 eine Frist zur Stellungnahme bis zum 12. März 2018. Der Beschwerdeführer reichte am 27. Februar 2018 nochmals eine Stellungnahme inkl. Beilagen ein. Mit Schreiben vom 8. März 2018 verwies der Beschwerdegegner nochmals auf die Erwägungen der angefochtenen Verfügung und die Rekursantwort und verzichtete im Übrigen auf eine Duplik. Der Beschwerdeführer reichte am 3. April 2018 seine Honorarnote ein. Mit E-Mail vom 19. Juli 2018 erkundigte sich der Beschwerdeführer bei der Vorinstanz nach dem beabsichtigten Vorgehen, worauf die Vorinstanz per August 2018 einen Entscheidentwurf in Aussicht stellte. Am 29. August 2018 erging sodann der Rekursentscheid der Vorinstanz. Gemäss unbestritten gebliebenen Ausführungen des Beschwerdeführers habe er sich erstmals am 25. April 2018 bei der Kanzlei der Vorinstanz nach dem Verfahrensstand erkundigt. Sodann habe er am 18. Juni 2018 beim Chef der Rekursabteilung und am 16. Juli 2017 bei der zuständigen juristischen Sekretärin jeweils telefonisch interveniert.

6.4 Zwar wies der Rekurs eine gewisse Komplexität auf, allerdings sind keine Gründe ersichtlich, weshalb nicht vorab über die vorsorglichen Massnahmen hätte entschieden werden können. Die Grundrechtsrelevanz der Ansprüche hätte vielmehr ein rasches Entscheiden erfordert. Weder hatte die Vorinstanz diesbezüglich prozessuale Handlungen vorzunehmen, noch tätigte sie weitere Sachverhaltsabklärungen. Gründe, die einer beförderlichen Behandlung des Gesuchs entgegenstanden, macht die Vorinstanz auch keine geltend. Die Behandlungsdauer erscheint angesichts dessen, dass bei Rekursverfahren innert 60 Tagen nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen ein Entscheid zu fällen wäre und es sich zudem beim als rechtsverzögernd behandelt gerügten Gesuch um ein solches um vorsorgliche Massnahmen im Kernbereich eines Grundrechts handelte, als zu lang. Damit liegt eine Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots vor. Die Rechtsverzögerung ist vorliegend im Dispositiv festzustellen (vgl. BGE 138 II 513 E. 6.5).

6.5 Dass die Vorinstanz allerdings nicht innert der vom Beschwerdeführer im Rekursantrag Nr. 10 angesetzten Frist entschieden hat, stellt keine Rechtsverweigerung dar, da es nicht am Beschwerdeführer ist, der Rekursinstanz Fristen zu setzen. Diesbezüglich ist die Beschwerde abzuweisen.

7.  

7.1 Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die Verfahrensbeteiligten die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Ergänzend zum Unterliegerprinzip kommt, unabhängig vom Ausgang des Verfahrens, das Verursacherprinzip zum Zug (Plüss, § 13 N. 59).

7.1.1 Bei Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.- (§ 3 Abs. 3 der Gebührenordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [GeV VGr]). In besonders aufwendigen Verfahren vor Verwaltungsgericht kann die Gerichtsgebühr verdoppelt werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Insofern ist die Gerichtsgebühr angesichts des besonderen Aufwands (u. a. separates Verfahren betreffend Ausstand, viele Begehren) und des Verursacherprinzips (schwerwiegende Gehörsverletzung durch die Vorinstanz sowie den Beschwerdegegner) auf Fr. 6'000.- festzusetzen (Plüss, § 13 N. 35, 40).

7.1.2 Infolge der festgestellten Verletzung des Akteneinsichtsrechts sowie der Begründungspflicht und der festgestellten Rechtsverzögerung sind 2/7 der Kosten des vorliegenden Verfahrens der Sicherheitsdirektion aufzuerlegen.

7.1.3 Der Beschwerdeführer obsiegt überwiegend. Angesichts der bloss teilweisen Gutheissung bzgl. der Ausrichtung von Nothilfe sowie der Abweisung und des Nichteintretens auf weitere Anträge rechtfertigt es sich, ihm 1/7 der Kosten des vorliegenden Verfahrens aufzuerlegen.

7.1.4 Aufgrund des überwiegenden Unterliegens und der festgestellten Gehörsverletzung seitens des Beschwerdegegners sind ihm 4/7 der Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

7.2 Aus demselben Grund steht dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Diese ist auf Fr. 2'500.- (zuzüglich 7,7 % MWST) festzusetzen. Da dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu gewähren ist (unten E. 7.3), ist der Beschwerdegegner anzuweisen, die Parteientschädigung direkt an den Rechtsvertreter zu leisten (Plüss, § 17 N. 45).

7.2.1 Desgleichen hat der Beschwerdegegner antragsgemäss auch für das Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (zuzüglich 7,7 % MWST) zu bezahlen, welche – wie sich gleich zeigt – an die Entschädigung der unentgeltlichen Rechtsvertretung anzurechnen ist. Nachdem davon auszugehen ist, dass der unentgeltliche Rechtsbeistand des Beschwerdeführers von der Rekursinstanz bereits entschädigt wurde, ist der Beschwerdegegner zu verpflichten, die dem Vertreter des Beschwerdeführers eigentlich geschuldete Parteientschädigung für das Rekursverfahren der Sicherheitsdirektion zu leisten.

7.2.2 Der Beschwerdeführer beantragt, dass ihm für die im Rekursverfahren gesprochene Entschädigung seines unentgeltlichen Rechtsvertreters lediglich eine Nachzahlung im Umfang von ¾ vorzubehalten sei. Dieser Antrag wird in der Beschwerdeschrift nur damit begründet, dass ein Nachzahlungsvorbehalt in vollem Umfang nicht nachvollziehbar sei. Die Anordnung hat jedoch ihre Grundlage in § 16 Abs. 4 VRG, und es ist kein Grund für eine Abweichung ersichtlich. Die Anordnung ist rechtmässig.

7.3 Der Beschwerdeführer ersucht um die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung sowie Rechtsverbeiständung.

7.3.1 Der Beschwerdeführer als Nothilfeempfänger ist als mittellos zu betrachten. Vorliegend ging es um nicht einfache Rechtsfragen, weshalb von der Notwendigkeit der Rechtsvertretung auszugehen ist. Demnach ist dem Beschwerdeführer für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren; die ihm aufzuerlegenden Gerichtskosten sind einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen. Zudem ist ihm in der Person von RA B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen.

7.3.2 Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 wird dem unentgeltlichen Rechtsbeistand der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt werden. Der Stundenansatz beträgt gemäss § 3 der obergerichtlichen Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (AnwGebV) für amtliche oder unentgeltliche Rechtsvertretungen Fr. 220.-.

7.3.3 Der Vertreter des Beschwerdeführers macht in seiner Honorarnote einen Aufwand von 36,08 Stunden und Fr. 901.60 für Barauslagen geltend (insgesamt Fr. 8'839.93).

Dieser Zeitaufwand erscheint – auch angesichts des eher aufwendigen Verfahrens – sehr hoch, ist doch jeweils nur der notwendige Zeitaufwand zu entschädigen (Plüss, § 16 N. 90). Unter den gegebenen Umständen erscheint ein Aufwand von acht Stunden für die Erstellung der Beschwerdeschrift, 2,5 Stunden für die Replik, 2,5 Stunden für die Stellungnahme vom 22. März 2019 sowie einer Stunde für die Stellungnahme vom 12. April 2019 angemessen. Der Aufwand (und auch die Portokosten) für nicht das Verfahren betreffende Schreiben, insbesondere dasjenige an die F AG vom 25. Januar 2019 wird nicht entschädigt. Für die Gesuche um Fristerstreckung erscheint jeweils ein Aufwand von maximal fünf Minuten angemessen zu sein. Weiter weist der Rechtsvertreter für die Kenntnisnahme des Rekursentscheids einen Aufwand von 30 Minuten aus, was zum Verfahrensaufwand des Rekursverfahrens gehört und dementsprechend dort geltend zu machen gewesen wäre. Der gesamte als angemessen erachtete Zeitbedarf ist somit auf 18,16 Stunden zu berechnen.

Es ist zu beachten, dass das gewissenhafte Studium der Akten zweifellos zur sorgfältigen Berufsausübung von Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten gehört (Art. 12 lit. a des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte vom 23. Juni 2000). Auch wenn im Prinzip jedes Aktenstück von einer gewissen Relevanz ist, müssen diese jedoch nicht zwingend über ein vollständiges Doppel des Dossiers verfügen. Vielmehr erweist sich – insbesondere bei umfangreichen Dossiers – nur das Kopieren der wesentlicheren Dokumente als angemessen. Die Rechtsvertreter und Rechtsvertreterinnen haben anlässlich der Akteneinsicht eine entsprechende Auswahl zu treffen, was ihnen in der Regel zuzumuten ist (VGr, 6. November 2014, VB.2014.00421, E. 4). Im vorliegenden Fall gilt dies umso mehr, als die Akten dem Rechtsvertreter zur Einsicht überlassen wurden und es ihm offengestanden hätte, um eine Verlängerung des Einsichtsrechts zu ersuchen sowie diese in späteren Stadien des Verfahrens erneut zur Einsicht zu verlangen. Demzufolge erscheint vorliegend das Anfertigen von insgesamt 1'652 Kopien, wovon 1'162 auf die vom Beschwerdegegner nachträglich eingereichten Akten entfallen, als übermässig. Angesichts des Umfangs der nachträglich eingereichten Akten wäre das Anfertigen von 300 Kopien gerade noch vertretbar gewesen. Dazu kommen 490 während des Verfahrens angefertigte Kopien. Demzufolge sind 790 Kopien zum geltend gemachten Satz von Fr. 0.50 zu entschädigen, was einem Betrag von Fr. 395.- entspricht. Entsprechend ist die Entschädigung des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers, RA B, auf Fr. 3'995.20 für seinen Aufwand und Fr. 451.70 für Barauslagen, total auf Fr. 4'446.90 (zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer), festzusetzen. Zusätzlich ist die Parteientschädigung daran anzurechnen.

7.3.4 Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung und/oder Rechtsvertretung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom 29. August 2018 wird insoweit aufgehoben, als damit der Antrag auf Umteilung in eine oberirdische Unterkunft abgewiesen wurde. Der Beschwerdegegner wird angewiesen, den Beschwerdeführer in einer oberirdischen Unterkunft unterzubringen.

       Dispositiv-Ziffer I des Entscheids der Sicherheitsdirektion wird insoweit aufgehoben, als damit der Antrag auf Ausrichtung der nicht ausbezahlten finanziellen Nothilfeleistungen abgewiesen wurde. Dispositiv-Ziffer I der Verfügung des Beschwerdegegners vom 19. Januar 2018 wird insoweit aufgehoben, als der Beschwerdegegner auf das Begehren auf Ausrichtung der nicht ausbezahlten finanziellen Nothilfeleistungen nicht eingetreten ist. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer die nicht ausbezahlte Nothilfe im Umfang von Fr. 250.- zuzüglich Zins zu 5 % seit 4. Januar 2018 auszurichten.

Es wird festgestellt, dass die Sicherheitsdirektion das Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    In Abänderung der Dispositiv-Ziffer V des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom 29. August 2018 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, dem Vertreter des Beschwerdeführers für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen, welche indessen infolge Anrechnung an die Entschädigung als unentgeltlicher Rechtsbeistand an die Sicherheitsdirektion zu überweisen ist, zahlbar innerhalb 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    380.--     Zustellkosten,
Fr. 6'380.--     Total der Kosten.

4.    Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung gewährt.

5.    Die Gerichtskosten werden zu ¹/₇ dem Beschwerdeführer, zu ⁴/₇ dem Beschwerdegegner und zu ²/₇ der Sicherheitsdirektion auferlegt.

Die dem Beschwerdeführer auferlegten Gerichtskosten werden einstweilen auf die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht des Beschwerdeführers gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

6.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Vertreter des Beschwerdeführers eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- (zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innerhalb von 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils. Die Parteientschädigung wird auf die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistandes gemäss Dispositivziffer 7 hiernach angerechnet.

7.    Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren wird gutgeheissen und ihm in der Person von RA B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt. Dieser wird für seinen Aufwand im Beschwerdeverfahren unter Anrechnung der Parteientschädigung mit insgesamt Fr. 1'946.90 (zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt. § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten

8.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

9.    Mitteilung an …