Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2018.00673

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 22. August 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André
Moser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde C, vertreten durch den Gemeinderat,
vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Heimtaxen,

hat sich ergeben:

I.  

A. Mit Pensionsverfügung vom 30. Oktober 2006 nahm das Alterszentrum E in C A, Jahrgang 1918, per 1. Dezember 2006 als Bewohnerin auf. Die Verfügung verwies auf die gültige Taxordnung – damals diejenige vom 1. Dezember 2006 – und bezifferte die Grundtaxe beim Eintritt auf Fr. 120.- je Tag. Nach einer vorübergehenden Unterbringung in einer nebenan liegenden Überbauung wurde A mit Verfügung vom 12. Dezember 2012 auf den 1. Januar 2013 erneut ins inzwischen umgebaute Alterszentrum E aufgenommen. Für den Pensionspreis wurde auf die gültige Taxordnung verwiesen, die der Gemeinderat inzwischen am 26. November 2012 ebenfalls auf den 1. Januar 2013 hin festgesetzt hatte. Die Anwendung der Taxordnung 2013 führte für die nicht pflegebedürftige A neben der Erhöhung der Grundtaxe von Fr. 120.- auf Fr. 155.- pro Tag zusätzlich zu einer neuen sogenannten Betreuungstaxe von Fr. 50.- pro Tag.

Der Gemeinderat wies die dagegen von A erhobene Einsprache vom 26. September 2013 mit Beschluss vom 11. November 2013 ab, soweit er darauf eintrat. Insbesondere trat er auf das Gesuch um Einsicht in die Akten nicht ein. Auf erneutes Ersuchen des damaligen Rechtsvertreters von A gewährte ihm der Gemeinderat C mit Entscheid vom 2. Dezember 2013 eine teilweise Einsicht in die Akten. Sowohl gegen den Entscheid vom 11. November 2013 als auch gegen den Entscheid vom 2. Dezember 2013 rekurrierte A beim Bezirksrat F. Dieser hiess den Rekurs mit Entscheid vom 28. Januar 2015 teilweise gut, hob den Beschluss des Gemeinderats C auf und wies diesen an, A Akteneinsicht zu gewähren und einen neuen Einspracheentscheid zu fällen. Weiter verpflichtete er den Gemeinderat C, A die für Januar bis April 2013 bereits bezahlten Betreuungstaxen zurückzuerstatten. Eine von der Gemeinde C gegen den bezirksrätlichen Entscheid erhobene Beschwerde wurde mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 5. November 2015 abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde (VB.2015.00129).

B. Der Gemeinderat C hiess die Einsprache vom 26. September 2013 mit Beschluss vom 9. April 2018 insoweit gut, als er – in Befolgung der bezirksrätlichen Anordnung – anordnete, A die von Januar bis April 2013 in Rechnung gestellten Betreuungstaxen zurückzuerstatten. Im Übrigen wies der Gemeinderat die Einsprache ab.

II.  

Mit Eingabe an den Bezirksrat F vom 30. April 2018 erhob A Rekurs gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 9. April 2018. Mit Beschluss vom 4. Oktober 2018 trat der Bezirksrat auf den Rekurs nicht ein, da über die gestellten Anträge bereits rechtskräftig entschieden worden sei. Soweit mit der Eingabe ein Revisionsgesuch gestellt worden war, trat er ebenfalls nicht darauf ein. Die Verfahrenskosten auferlegte er A und sprach keine Parteientschädigungen zu.

III.  

Am 17. Oktober 2018 erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:

"1.   Der Beschluss des Bezirksrates vom 9. Oktober 2018 sei aufzuheben

  2.  Auf eine Rückweisung zur Neubeurteilung durch den Bezirksrat sei zu verzichten und die Sache direkt durch das Verwaltungsgericht zu entscheiden unter Beiziehung der Akten aus den Verfahren US.2013.35/8.02.03 und VB 2015.00129

  3.  Es sei festzustellen, dass

a.  der Gemeinderat von C an seiner Sitzung vom 26. November 2012 bei der Beschlussfassung zur neuen Taxordnung 2013 darauf verzichtet hat, die Neueinführung einer Betreuungstaxe für nicht-pflegebedürftige Heiminsassen des Alterszentrum E zu beschliessen und

dass demzufolge die Gemeinde C nicht berechtigt war, von der Beschwerdeführerin für die Zeit vom 1. Januar 2013 bis zum Eintritt ihrer Pflegebedürftigkeit am 1. Januar 2015 eine Betreuungstaxe von Fr. 50.- pro Tag einzufordern

b.  die Erwägungen, welche der Bezirksrat in seinem Entscheid vom 28. Januar 2015 zum Punkt Verfahrenskosten/Parteientschädigung vorträgt (Ziff. 4.3 des Entscheids), aus diesem Grund zu korrigieren sind und von einem gänzlichen Obsiegen der Beschwerdeführerin auszugehen ist

  4.  Es sei – gestützt auf die Feststellungen unter Ziff. 2 – zu beschliessen, dass

a.  die Gemeinde C – in Abänderung ihres neuen Einspracheentscheids vom 9. April 2018 – der Beschwerdeführerin die ihr zu Unrecht belasteten Betreuungstaxen für die Zeit vom 1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2014 zurückzuerstatten hat. Bereits geleistete Rückzahlungen sind anzurechnen

b.  die Gemeinde C – im Sinne einer Korrektur des Urteils des Bezirksrates vom 28. Januar 2015 – die vollen Verfahrenskosten zu übernehmen hat und der Beschwerdeführerin eine angemessene Entschädigung für den Aufwand (Anwaltskosten) zuzusprechen ist, der ihr durch das Verfahren US.2013.35 entstanden ist.

  5.  Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin"

Die Anträge Ziff. 3 und 4 entsprechen den Anträgen Ziff. 2 und 3 der Rekursschrift.

Die Gemeinde C beantragte am 20. November 2018 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Der Bezirksrat F schloss am 21. November 2018 auf Abweisung der Beschwerde und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. A liess sich nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 i. V. m. § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Streitwert liegt über dem für die Kammerzuständigkeit erforderlichen Betrag von Fr. 20'000.-, weshalb die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 Abs. 1 VRG; § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.2 Tritt eine Vorinstanz auf ein Rechtsmittel nicht ein, weil sie eine Prozessvoraussetzung (hier das Nichtvorliegen einer abgeurteilten Sache, einer res iudicata, vgl. E. 2.2) als nicht erfüllt erachtet, ist die formell unterlegene Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).

1.3 Die dem Verwaltungsgericht noch vorliegenden Akten aus dem Verfahren VB.2015.00129 wurden beigezogen.

2.  

2.1 Ist ein Nichteintretensentscheid angefochten, beschränkt sich die Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts vorerst auf die Frage, ob die Behörde bzw. die Vorinstanz das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat (VGr, 23. Dezember 2016, VB.2016.00464, E. 3.2 m. w. H.; VGr, 10. Januar 2019, VB.2018.00660, E. 1.2).

2.2 Zu den Prozess- bzw. Eintretensvoraussetzungen eines Rekurses gehört unter anderem das Erfordernis, dass über die Streitsache nicht bereits rechtskräftig entschieden worden ist; es darf keine res iudicata mit materieller Rechtskraft vorliegen (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 52). Eine solche abgeurteilte Sache liegt vor, wenn der streitige Anspruch mit einem schon rechtskräftig beurteilten Anspruch identisch ist. Dies trifft zu, falls ein Anspruch aus demselben Rechtsgrund und gestützt auf denselben Sachverhalt erneut zur Beurteilung unterbreitet wird und sich wieder die gleichen Parteien gegenüberstehen (BGE 144 I 11 E. 4.2; BGr, 17. Januar 2014, 2C_387/2013, E. 3.1 m. w. H.). Bei der Prüfung der Identität der Begehren ist nicht ihr Wortlaut, sondern ihr Inhalt massgebend. Das neue Begehren ist deshalb trotz abweichender Umschreibung von einem bereits beurteilten Begehren nicht verschieden, wenn es in diesem bereits enthalten war oder wenn im neuen Verfahren das kontradiktorische Gegenteil zur Beurteilung gestellt wird. Andererseits sind Rechtsbehauptungen trotz gleichen Wortlauts dann nicht identisch, wenn sie nicht auf dem gleichen Entstehungsgrund, d. h. auf denselben Tatsachen und rechtlichen Umständen beruhen (BGr, 13. Mai 2019, 2C_774/2018, E. 3.1 m. w. H.). Die materielle Rechtskraft eines früheren Entscheids bedeutet grundsätzlich nur eine Bindung an das Dispositiv. Allerdings können zur Feststellung der Tragweite des Dispositivs weitere Umstände, namentlich die Begründung des Entscheids, herangezogen werden (BGE 142 III 210 E. 2.2).

2.3 Im Unterschied zu den Vor- und Zwischenentscheiden über die Zuständigkeit und den Ausstand müssen sog. "andere" Zwischenentscheide nicht, sondern können unter gewissen Voraussetzungen unmittelbar nach ihrem Erlass angefochten werden (§ 19a Abs. 2 VRG i. V. m. Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG]). Wurde von der Anfechtungsmöglichkeit kein Gebrauch gemacht, kann der Zwischenentscheid mit Beschwerde gegen den Endentscheid angefochten werden, soweit er sich auf dessen Inhalt auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG; vgl. BGE 143 III 290 E. 1.4). Dies muss auch für Rechtsmittelentscheide über Zwischenentscheide gelten (Bertschi, § 19a N. 60). Wurde ein Zwischenentscheid jedoch bereits selbständig angefochten und vom Bundesgericht materiell beurteilt, liegt eine res iudicata vor, die nicht nochmals behandelt wird (Felix Uhlmann, Basler Kommentar BGG, 3. A., 2018, Art. 93 N. 28).

Teilentscheide sind eine Variante des Endentscheids, indem über eines oder einige von mehreren Rechtsbegehren abschliessend befunden wird (BGE 135 III 212 E. 1.2.1; 134 III 426 E 1.1; Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202 ff., 4332 Ziff. 4.1.4.1). Es handelt sich dabei nicht um verschiedene materiell-rechtliche Teilfragen eines Rechtsbegehrens, sondern um verschiedene Rechtsbegehren (BGE 133 V 477 E. 4.1.2). Im Gegensatz zu Vor- und Zwischenentscheiden sind Teilentscheide der materiellen Rechtskraft zugänglich und müssen demzufolge unmittelbar nach ihrem Erlass angefochten werden (BGE 135 V 141 E. 1.4.1 m. w. H.).

Die Abgrenzung zwischen Teil- und Zwischenentscheid erfolgt auf der Ebene des Streitgegenstands: Massgebend ist, ob der Entscheid ein Begehren behandelt, das unabhängig von anderen beurteilt werden kann (vgl. Art. 91 lit. a BGG), d. h. auch Gegenstand eines selbständigen Verfahrens hätte bilden können. Ob dies der Fall ist, richtet sich nach materiell-rechtlichen Gesichtspunkten. Ist nach dem materiellen Recht eine unabhängige Beurteilung einzelner Punkte nicht möglich, so ist ein Entscheid, mit dem über diese Punkte befunden wird, ein Zwischenentscheid (BGE 135 V 141 E. 1.4.1 m. w. H.; 134 III 426 E. 1.2). Entscheide, in denen eine Rechtsmittelinstanz eine Vorfrage abweichend von der unteren Instanz entscheidet und das Verfahren zur weiteren Beurteilung an die untere Instanz zurückweist, sind Zwischenentscheide (BGE 143 III 290 E. 1.4).

2.4 Die Rückweisung bewirkt, dass die Vorinstanz die Sache erneut beurteilen muss und dabei an die Rechtsauffassung der rückweisenden Instanz gebunden ist (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 42; vgl. § 64 Abs. 2 Satz 2 VRG). Noven, d. h. neue Tatsachenbehauptungen und neue Beweismittel, sind im Rahmen des Neuentscheids durch die Vorinstanz zulässig (vgl. § 64 Abs. 2 Satz 1 VRG; VGr, 9. Februar 2011, VB.2010.00460, E. 2). Wird der Neuentscheid der unteren Instanz wiederum weitergezogen, so ist auch die rückweisende Instanz an ihren früheren Entscheid gebunden (BGE 143 III 290 E. 1.5). Die Selbstbindung der rückweisenden Instanz an ihre Rechtsauffassung entspricht im Übrigen auch der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts im Hinblick auf seine eigenen Rückweisungsentscheide (statt vieler: BGE 143 IV 214 E. 5.3.3; Johanna Dormann, Basler Kommentar BGG, 3. A., 2018, Art. 107 N. 18 m. w. H.). Sie ist sachgerecht, weil die fehlende Bindung letztlich dazu führt, dass der im ersten Rechtsgang unterliegenden Partei faktisch eine doppelte Beschwerdemöglichkeit und ein Recht auf Wiedererwägung eingeräumt wird (VGr, 25. August 2010, SB.2010.00056, E. 1.3.1). Die Bindungswirkung entfällt lediglich insoweit, als aufgrund neuer Tatsachenbehauptungen oder Beweismittel oder aufgrund einer Änderung des Streitgegenstands im zweiten Rechtsgang ein geänderter Sachverhalt zu beurteilen ist oder in der Zwischenzeit eine Rechts- oder Praxisänderung erfolgte (Griffel, § 28 N. 44).

2.5  

2.5.1 Unbestrittenermassen ist das verwaltungsgerichtliche Urteil VB.2015.00129 vom 5. November 2015, womit der bezirksrätliche Entscheid vom 28. Januar 2015 bestätigt wurde, formell rechtskräftig geworden; eine Anfechtung mittels ordentlichem Rechtsmittel ist zufolge Fristablaufs nicht mehr möglich (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 66 N. 5 ff.). Es besteht weitgehend Einigkeit, dass Rechtsmittelentscheide im Verwaltungsverfahren auch in materielle Rechtskraft erwachsen (vgl. VGr, 28. Juni 2018, VB.2018.00263, E. 2.3).

2.5.2 Das Verwaltungsgericht (VB.2015.00129, E. 1.3) erachtete den Beschluss des Bezirksrats vom 28. Januar 2015 – für den vorliegenden Entscheid bindend (E. 2.4) – als Zwischenentscheid, soweit die Sache an die Erstinstanz zurückgewiesen wurde, Disp.-Ziffern 1 bis 4), und als Teilentscheid hinsichtlich der im Rekursentscheid angeordneten Rückerstattung für bezahlte Betreuungstaxen der Beschwerdeführerin in den Monaten Januar bis April 2013. Gleich qualifizierte es das verwaltungsgerichtliche Urteil (vgl. VB.2015.00129, E. 5). Die Kosten- und Entschädigungsfolgen wurden in beiden Entscheiden ohne Aufteilung auf den Zwischen- und den Teilentscheid geregelt.

2.5.3 Demzufolge musste die im Rekursentscheid vom 28. Januar 2015 angeordnete Rückerstattung für bezahlte Betreuungstaxen in den Monaten Januar bis April 2013 sofort angefochten werden (E. 2.3; vgl. auch BGr, 1. Februar 2010, 8C_798/2009, E. 2.2). Dieser Teilentscheid wurde denn auch von der Beschwerdegegnerin innert Frist beim Verwaltungsgericht zwar angefochten, vom Verwaltungsgericht aber bestätigt und – trotz entsprechender Rechtsmittelbelehrung – von keiner Partei ans Bundesgericht weitergezogen. Nur insoweit liegt somit eine res iudicata vor, weshalb der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz in diesem Umfang nicht zu beanstanden ist.

2.5.4 Im Übrigen – und zwar auch hinsichtlich der anbegehrten Rückerstattung für bezahlte Taxen in anderen Monaten sowie bezüglich der Kosten- und Entschädigungsfolgen (BGE 139 V 604 E. 3.2; 135 III 329 E. 1; 133 V 645 E. 2.1) – liegt indessen ein Zwischenentscheid vor, der nur unter den Voraussetzungen von § 19a Abs. 2 VRG i. V. m. Art. 91–93 BGG weitergezogen werden konnte, aber nicht musste. Zwar wurde auch dieser Zwischenentscheid beim Verwaltungsgericht angefochten. Mangels Weiterzugs ans Bundesgericht liegt jedoch diesbezüglich keine res iudicata vor, stellt das Verwaltungsgerichtsurteil doch seinerseits wiederum einen Zwischenentscheid dar (E. 2.3). Sowohl der Bezirksrat als auch das Verwaltungsgericht sind jedoch in einem weiteren Rechtsgang grundsätzlich an ihre darin geäusserten Rechtsauffassungen gebunden (E. 2.4; dazu auch E. 3.2.1). Nachdem die Beschwerdeführerin im Rekurs gegen den Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 9. April 2018 nicht ausschliesslich die Erwägungen im früheren Rückweisungsentscheid des Bezirksrats bzw. des Verwaltungsgerichts angefochten hatte (vgl. E. 3.2), sodass es ihr nicht am Rechtsschutzinteresse mangelte (vgl. BGE 143 III 290 E. 1.5), hätte die Vorinstanz auf den Rekurs im Umfang des Zwischenentscheids eintreten, diesem aber ihre materiell-rechtlichen Ausführungen des Beschlusses vom 28. Januar 2015 zugrundelegen müssen (vgl. z. B. VGr, 12. September 2018, SB.2017.00100, E. 3.2).

2.6 Das Verwaltungsgericht kann die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). In Nachachtung des Grundsatzes der raschen Verfahrenserledigung und angesichts des Umstands, dass es sich um die Beurteilung von Rechtsfragen handelt sowie, dass der Beschluss des Bezirksrats vom 28. Januar 2015 sich ausführlich zur Streitfrage geäussert hat, woran die Vorinstanz in einem Neuentscheid ohnehin gebunden wäre, rechtfertigt es sich vorliegend, im Sinn des Antrags der Beschwerdeführerin auf eine Rückweisung zu verzichten und reformatorisch zu entscheiden (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 18 und § 64 N. 7).

3.  

3.1 Der Streitgegenstand im Rechtsmittelverfahren bestimmt sich einerseits durch den Gegenstand der angefochtenen Verfügung und andererseits durch die Parteibegehren (BGE 136 II 165 E. 5; 133 II 181 E. 3.3).

Die Beschwerdeführerin verlangte in ihrem Rekurs die Rückerstattung der Betreuungstaxen von Fr. 50.- pro Tag für den Zeitraum vom 1. Mai 2013 bis 31. Dezember 2014 sowie, dass die Beschwerdegegnerin die vollen Verfahrenskosten zu übernehmen habe und ihr eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen sei. In ihrer Beschwerde stellte sie dieselben Anträge, beantragte jedoch die Rückerstattung der Betreuungstaxen ab 1. Januar 2013.

Über die Rückerstattung der geleisteten Betreuungstaxen von Januar bis April 2013 ist bereits rechtskräftig entschieden (E. 2.5.3), und der entsprechende Betrag wurde am 2. März 2016 zurückerstattet. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, zumal sich der Streitgegenstand im Lauf des Rechtsmittelverfahrens verengen, aber grundsätzlich nicht erweitern oder inhaltlich verändern kann (BGE 136 II 457 E. 4.2). Sodann ist festzuhalten, dass aufgrund der Begehren der Beschwerdeführerin die Erhöhung der Grundtaxe im vorliegenden Verfahren nicht (mehr) Streitgegenstand bildet. Angefochten sind dagegen auch die Kosten- und Entschädigungsfolgen der vorangegangenen Entscheide.

3.2 Die Beschwerdeführerin rügt, der Beschwerdegegnerin fehle eine Rechtsgrundlage für die Einforderung einer Betreuungstaxe von nicht-pflegebedürftigen Personen, habe sie doch anlässlich der Akteneinsicht ins Protokoll der Sitzung des Gemeinderats festgestellt, dass darüber weder diskutiert noch beschlossen worden sei.

3.2.1 Der Bezirksrat hatte in seinem Rekursentscheid vom 28. Januar 2015 die Taxordnung vom 26. November 2012 (Taxordnung 2013) geprüft, eine Verletzung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips sowie des Gebots der Rechtsgleichheit verneint und die Rechtmässigkeit der Taxordnung 2013 bejaht. Die Beschwerdegegnerin bringt somit grundsätzlich zu Recht vor, dass sowohl er als auch der Bezirksrat selbst an diese Erwägungen gebunden sind. Die Beschwerdeführerin rügt in ihrer Beschwerde indessen nicht (mehr) die Angemessenheit der Taxordnung 2013, sondern deren Zustandekommen und deren Anwendbarkeit auf nicht-pflegebedürftige Personen. Es trifft zu, dass die Frist zur Anfechtung des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 26. November 2012 bzw. der Taxordnung 2013 abgelaufen ist und eine sog. abstrakte Normenkontrolle somit nicht mehr möglich ist. Erlasse (ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonalen Gesetze) können jedoch auch später vorfrageweise im konkreten Einzelfall auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft werden (sog. konkrete Normenkontrolle; vgl. z. B. BGr, 19. November 2009, 2C_86/2009, E. 7.2). Das Verwaltungsgericht prüfte in seinem Urteil vom 5. November 2015 (VB.2015.00129) die Legalität und Angemessenheit der Taxordnung vom 26. November 2012 nicht (E. 2.1).

3.2.2 Gemäss § 12 Abs. 1 des Pflegegesetzes vom 27. September 2010 gehen die Kosten für andere Leistungen (als Pflegeleistungen) des Pflegeheims wie Unterkunft, Verpflegung und Betreuung zulasten der Leistungsbezügerin oder des Leistungsbezügers. Pflegeheime, die gemäss § 5 Abs. 1 von einer oder mehreren Gemeinden betrieben werden oder beauftragt sind, verrechnen bei Einwohnerinnen und Einwohnern dieser Gemeinden für Unterkunft, Verpflegung und Betreuung höchstens kostendeckende Taxen (§ 12 Abs. 2 Pflegegesetz). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist das Pflegegesetz – und sind damit auch die genannten Bestimmungen – auch auf gesunde Senioren anwendbar; entscheidend ist, dass sie in einem Pflegeheim untergebracht sind und somit die entsprechenden Leistungen in Anspruch nehmen bzw. nehmen können (vgl. § 1 Abs. 1 Pflegegesetz). Das Alterszentrum E findet sich auf der Pflegeheimliste nach § 4 Pflegegesetz (vgl. https://gd.zh.ch/internet/gesundheitsdirektion/de/themen/institutionen/heime.html > Alters- und Pflegeheimliste Kanton Zürich; besucht am 23. Juli 2019). Die Beschwerdegegnerin ist gestützt auf Art. 22 Ziff. 2.3 i. V. m. Art. 14 Ziff. 1 e contrario der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde C vom 16. Mai 2004 für die Änderung der Taxordnung Alterszentrum E zuständig.

Aus dem Protokoll des Gemeinderats vom 26. November 2012 ergibt sich, dass sich der Gemeinderat anlässlich seiner Sitzung mit den Betreuungstaxen befasst hat. So werden im Protokoll Vor- und Nachteile der möglichen Systeme für die Festlegung der Höhe der Betreuungstaxen (Einteilung nach BESA vs. Pauschalbetrag) aufgeführt. Der Gemeinderat sprach sich für die "pauschale" Aufteilung der Leistungsbezügerinnen und Leistungsbezüger des Alterszentrum E in zwei Kategorien aus: Personen mit vornehmlich körperlichen Einschränkungen in offenen Wohngruppen und Demenzkranke in geschlossenen Wohngruppen. Die Wortwahl zeigt deutlich, dass sich der Gemeinderat dabei bewusst war, dass es sich um eine grobe Unterscheidung – deshalb pauschal – handelt und sich die Einschränkungen aufgrund des Alters gerade bei den in offenen Wohngruppen lebenden Senioren massiv unterscheiden können. Mit dem neuen System wollte er verhindern, dass jene Bewohner mit den höchsten BESA-Stufen die aktiveren und mobileren Bewohner "subventionierten". In seiner ganzen Diskussion ging der Gemeinderat davon aus, dass den Bewohnern des Alterszentrum E ein selbständiges Wohnen hauptsächlich aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr möglich ist. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Gemeinderat die Betreuungstaxen für sämtliche Bewohnerinnen und Bewohner des Alterszentrum E diskutiert und beschlossen hat. Dasselbe ergibt sich auch aus der Taxordnung 2013 und insbesondere aus dem Anhang 2 (Ziff. 2), womit die notwendige gesetzliche Grundlage vorhanden ist, um von sämtlichen Bewohnerinnen und Bewohnern des Alterszentrum E Betreuungstaxen zu erheben.

3.2.3 Im Schreiben an die Bewohnerinnen und Bewohner des Alterszentrum E wurde die Stelle betreffend die pauschale Aufteilung der Leistungsbezügerinnen und Leistungsbezüger des Alterszentrum E in zwei Kategorien wortwörtlich aus dem Protokoll entnommen, damit aus dem Zusammenhang gerissen und nicht klargestellt, dass es keine dritte Gruppe gibt. Da der Beschwerdeführerin nicht zugemutet werden konnte, die weiteren Unterlagen, namentlich den Anhang zur Taxordnung 2013, zu konsultieren, schützte der Bezirksrat das Vertrauen der Beschwerdeführerin in das Schreiben ausnahmsweise, aber nur für eine bestimmte Dauer. Wenn die Beschwerdeführerin darin eine Bestätigung des Bezirksrats erblicken möchte, dass die Beschwerdegegnerin nie berechtigt gewesen sei, den nicht-pflegebedürftigen Personen eine Betreuungstaxe zu verrechnen, so reisst sie die entsprechende Erwägung des Bezirksrats ebenso aus dem Zusammenhang. Dass und weshalb ihr Vertrauen in dieses Schreiben nicht länger als bis April 2013 zu schützen ist und daher gestützt auf Vertrauensschutz keine weitere Rückerstattung der bezahlten Betreuungstaxen erreicht werden kann, hat das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 5. November 2015 (VB.2015.00129, E. 4.3) bereits entschieden.

3.2.4 Zur Angemessenheit der Höhe der Betreuungstaxen äusserten sich die Parteien weder im Verfahren VB.2015.00129 noch im vorliegenden Verfahren. Bei den Betreuungstaxen handelt es sich um öffentliche Abgaben, genauer um Benutzungsgebühren. Aus der Rechtsnatur der Gebühren als Entgelt für eine staatliche Leistung folgt, dass bei der Bemessung grundsätzlich vom Wert dieser Leistung auszugehen ist (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2777).

Nach dem Äquivalenzprinzip darf die Abgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen und muss sich in vernünftigen Grenzen halten (BGE 141 V 509 E. 7.1.2). Die von den städtischen Alters- und Pflegeeinrichtungen erbrachten Leistungen weisen einen Marktwert auf, da im Kanton Zürich auch zahlreiche private Institutionen dieselben Leistungen anbieten. Die geplanten Betreuungstaxen bewegen sich durchaus im Rahmen des kantonalen Durchschnitts, weshalb nicht von einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung ausgegangen werden kann. Dass auch von nicht-pflegebedürftigen Bewohnerinnen und Bewohnern eine Betreuungstaxe verlangt wird, scheint nachvollziehbar, zumal zwar gewisse Betreuungsleistungen mit zunehmender Pflegebedürftigkeit steigen, andere dagegen von Personen mit einem geringeren oder ohne Pflegebedarf mehr in Anspruch genommen werden (können), gerade weil sie gesundheitlich dazu in der Lage sind (vgl. VGr, 7. Mai 2015, AN.2014.00006, E. 3.3). Die vorgesehene Änderung der Betreuungstaxen verstösst folglich nicht gegen das Äquivalenzprinzip.

Das Kostendeckungsprinzip verlangt zusätzlich, dass der Gesamtertrag der Betreuungstaxen die Gesamtkosten für die Betreuungsleistungen nicht oder nur geringfügig übersteigen darf. Mit den Taxerträgen dürfen somit keine Gewinne erwirtschaftet werden (VGr, 7. Mai 2015, AN.2014.00006, E. 4.1). Der Regierungsrat führte in seinem Beschluss vom 22. August 2018 betreffend Aufsichtsbeschwerde aus, dass "die Erträge aus Pension und Betreuung über den Kosten liegen und dass in den Jahren 2011 bis 2015 die Unterdeckung in der Pflege durch die Überschüsse in Pension und Betreuung quersubventioniert wurden" (E. 8 i.f.). Aus der Tabelle (S. 15; E. 8) ergibt sich, dass in den Jahren 2013–2015 die Betreuungstaxen die Betreuungskosten nicht zu decken vermochten. Folglich wurde das Kostendeckungsprinzip in der hier massgeblichen Zeitperiode nicht verletzt.

Nach dem Gesagten ist die Schlussfolgerung des Bezirksrats in seinem Beschluss vom 28. Januar 2015, dass im vorliegenden Fall die Verrechnung einer Betreuungstaxe von Fr. 50.- pro Tag ab Mai 2013 keine Rechtsverletzung darstelle, nicht zu beanstanden, auch wenn die Vorinstanz auf den Rekurs hätte eintreten und ihn materiell unter Bindung an ihren Rückweisungsentscheid hätte beurteilen müssen. Das ändert indes nichts daran, dass die Beschwerdeführerin im Ergebnis unterliegt und die Beschwerde deshalb im Sinn der Erwägungen abzuweisen ist. Vor diesem Hintergrund ist auch nicht ersichtlich, weshalb die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen im Beschluss des Bezirksrats vom 28. Januar 2015 korrigiert werden müsste.

3.3 Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG) und steht ihr keine Partei- bzw. Umtriebsentschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

3.4 Die Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls um Ausrichtung einer Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht indes in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (VGr, 8. Mai 2019, VB.2018.00556, E. 9.2). Gemäss ständiger Rechtsprechung steht einem obsiegenden Gemeinwesen daher eine Parteientschädigung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, zu (VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00486, E. 5.2). Mangels Begründung ausserordentlicher Bemühungen ist ihr somit keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 3'100.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Partei- bzw. Umtriebsentschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…