Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2018.00794

 

 

 

Urteil

 

 

 

der Einzelrichterin

 

 

 

vom 13. Januar 2020

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

 

 

 

In Sachen

 

 

 

A, 

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadt B, vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

 

hat sich ergeben:

I.  

A. Mit Präsidialentscheid vom 25. September 2017 der Sozialbehörde B wurde die laufende Unterstützung für A von monatlich Fr. 2'194.55 weitergeführt. A wurde aufgefordert, den nächsten Besprechungstermin vom 9. Oktober 2017 pünktlich wahrzunehmen und die vierteljährlich vom Sozialdienst festgelegten Kontrolltermine einzuhalten. Unentschuldigtes Fernbleiben führe zu einer Kürzung des Grundbedarfs bis 30 %. Gegen diesen Entscheid erhob A am 20. Oktober 2017 Rekurs.

Nachdem A dem Termin vom 9. Oktober 2017 unentschuldigt ferngeblieben war, kürzte die Sozialbehörde B mit Präsidialentscheid vom 16. Oktober 2017 seinen Grundbedarf um 10 % bzw. Fr. 98.60 ab 1. November 2017 für einstweilen drei Monate bis 31. Januar 2018. A wurde aufgefordert, den nächsten Termin vom 6. November 2017 pünktlich wahrzunehmen und die vierteljährlich vom Sozialdienst festgelegten Kontrolltermine einzuhalten. Unentschuldigtes Fernbleiben führe zu einer weiteren Kürzung des Grundbedarfs bis 30 %. Auch dagegen erhob A am 8. November 2017 Rekurs.

Am 17. November 2017 erhob A Aufsichtsbeschwerde gegen die Sozialbehörde B.

Der Bezirksrat vereinigte die drei Verfahren und wies die Rekurse mit Beschluss vom 28. Februar 2018 ab, soweit darauf eingetreten wurde. Der Aufsichtsbeschwerde wurde keine Folge gegeben. Eine dagegen erhobene Beschwerde von A wies das Verwaltungsgericht am 11. Oktober 2018 ab, soweit darauf eingetreten wurde (Verfahren VB.2018.00205). Mit Urteil vom 4. Dezember 2018 trat das Bundesgericht auf die von A dagegen erhobene Beschwerde nicht ein (Verfahren 8C_822/2018).

B. Mit Präsidialentscheid vom 24. September 2018 der Sozialbehörde B wurde die laufende Unterstützung für A von monatlich Fr. 2'194.80 inklusive Krankenkassenprämien ab 1. Oktober 2018 bis auf Weiteres weitergeführt (Dispositivziffer 1). Der Grundbedarf für den Lebensunterhalt wurde ab 1. Oktober 2018 für einstweilen sechs Monate bis 31. März 2019 um 20 %, d. h. um Fr. 197.20, gekürzt (Dispositivziffer 2). A wurde erneut aufgefordert, im Sinne einer Gegenleistungspflicht die vierteljährlich vom Sozialdienst festgelegten Termine einzuhalten. Unentschuldigtes Fernbleiben führe zu einer Kürzung des Grundbedarfs bis 30 % (Dispositivziffer 3). Sodann wurde er verpflichtet, dem Sozialdienst jeweils beim ersten Kontrolltermin des Kalenderjahres eine vollständig ausgefüllte Einkommens- und Vermögensdeklaration und die detaillierten Kontoauszüge (Einnahme und Ausgaben) vom 1. Januar bis 31. Dezember des Vorjahres vorzulegen, den Sozialdienst rechtzeitig über Ortsabwesenheiten ab zwei Wochen zu informieren und alle Veränderungen in den Einkommens-, Vermögens- und Wohnverhältnissen sofort unaufgefordert dem Sozialdienst mitzuteilen. Die Verletzung dieser Auflage führe zu einer Kürzung des Grundbedarfs bis 30 % (Dispositivziffern 4–6). Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositivziffer 7).

II.  

Gegen den Präsidialentscheid vom 24. September 2018 erhob A am 8. Oktober 2018 Rekurs beim Bezirksrat C. Mit Beschluss vom 21. November 2018 wies der Bezirksrat den Rekurs ab, schrieb das Gesuch von A um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung als gegenstandslos geworden ab und wies sein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung ab.

III.  

Dagegen erhob A am 8. Dezember 2018 (persönlich überbracht am 10. Dezember 2018) Beschwerde am Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte sinngemäss die vollumfängliche Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats C vom 21. November 2018. Am 11. Dezember 2018 (persönlich überbracht am 13. Dezember 2018) reichte A eine weitere Eingabe zu den Akten, mit welcher er unter anderem um Erlass einer superprovisorischen Verfügung sowie um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersuchte. Mit Präsidialverfügung vom 13. Dezember 2018 – in welcher die gleichentags überbrachte Eingabe von A keine Berücksichtigung fand – wurde A Frist zur Leistung eines Kostenvorschusses angesetzt. Auf eine dagegen erhobene Beschwerde von A trat das Bundesgericht am 22. Februar 2019 nicht ein. Mit Präsidialverfügung vom 28. März 2019 wurde A aufgrund seines Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege die Frist zur Leistung des Kostenvorschusses abgenommen, sein Antrag auf Erlass einer superprovisorischen Massnahme abgewiesen und der Schriftenwechsel eröffnet.

Der Bezirksrat C verzichtete am 25. April 2019 auf eine Vernehmlassung. Die Stadt B beantragte mit Beschwerdeantwort vom 13. Mai 2019 die Abweisung der Beschwerde. Am 24. Mai 2019 replizierte A. Dazu liess sich die Stadt B nicht mehr vernehmen. Auf entsprechende Aufforderung des Verwaltungsgerichts reichte die Stadt B am 4. Dezember 2019 weitere Akten ein.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.

1.2 Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich der Sozialhilfe, ist der Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17; VGr, 15. September 2017, VB.2017.00282, E. 1.2). Der Beschwerdeführer verlangt den Verzicht auf die einstweilen auf sechs Monate befristete Kürzung des Grundbedarfs um 20 % bzw. um Fr. 197.20 pro Monat. Angesichts des unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts fällt die Streitigkeit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.3 Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, der Präsidialentscheid der Beschwerdegegnerin stelle mangels korrekter Form und Eröffnung keine rechtsgültige Verfügung dar. Wie das Verwaltungsgericht bereits im – mittlerweile rechtskräftigen – Entscheid VB.2018.00205 vom 11. Oktober 2018 festgehalten hat, wird über Sitzungen der Behörden Protokoll geführt und enthält dieses Protokoll mindestens die Beschlüsse (§ 6 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG]). Der dementsprechend im Protokoll als Beschluss enthaltene, angefochtene Präsidialentscheid weist sodann sämtliche Elemente einer Anordnung bzw. einer Verfügung auf. Der Präsidialentscheid stellt somit ein taugliches Anfechtungsobjekt dar. Ausserdem wurde der Entscheid dem Beschwerdeführer korrekt eröffnet, sodass der Beschwerdeführer – obwohl er ein Laie ist – dank der Rechtsmittelbelehrung problemlos in der Lage war, sich dagegen zu wehren. Schliesslich erging der Entscheid durch das hierfür zuständige Organ, die Sozialbehörde B bzw. deren Präsidentin (vgl. Art. 50 Abs. 3 und Art. 54 der Gemeindeordnung der Stadt B; Art. 14 Abs. 1 des Geschäftsreglements der Sozialbehörde B), wie eindeutig daraus – sowohl aus dem Titel als auch aus der Unterschrift – ersichtlich ist, und nicht durch den laut Beschwerdeführer unzuständigen Stadtrat.

1.4 Soweit der Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift das Verhalten bzw. Vorgehen der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz im Allgemeinen beanstandet, ist festzuhalten, dass dem Verwaltungsgericht keine Aufsichtsfunktion gegenüber den Verwaltungsbehörden zukommt (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 74; Art. 94 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005). Auf die vom Beschwerdeführer geäusserten Beanstandungen aufsichtsrechtlicher Art, ist mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten (vgl. §§ 8 und 10 SHG).

2.  

2.1 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV fliesst unter anderem das Recht der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die (Rechtsmittel-)Behörde ihre Vorbringen tatsächlich hört, prüft und in ihrem Entscheid berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich abhandeln, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist genüge getan, wenn sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. VGr, 17. Januar 2018, VB.2017.00097, E. 7.2 mit weiteren Hinweisen).

Wird der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, ist der betreffende Entscheid grundsätzlich unabhängig davon, ob er inhaltlich richtig ist oder nicht, aufzuheben (BGE 137 I 195 E. 2.2; 127 V 431 E. 3d/aa; 127 I 128 E. 4d). Jedoch ist die Heilung eines Mangels im Rechtsmittelverfahren möglich, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 137 I 195 E. 2.3.2; 132 V 387 E. 5.1). Eine Heilung des Mangels setzt voraus, dass die Verletzung entweder nicht schwer wiegt oder – wenn die Verletzung schwer wiegt – dass die Rückweisung nur zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Parteien an einer raschen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E. 2.3.2; 136 V 117 E. 4.2.2.2).

2.2 Soweit der Beschwerdeführer rügt, die Auflagen sowie die Kürzung durch die Beschwerdegegnerin seien unbegründet ergangen, ist ihm nicht zuzustimmen. Hinsichtlich der Auflage, Ortsabwesenheiten ab zwei Wochen rechtzeitig zu melden, legte die Beschwerdegegnerin dar, dies habe unter Umständen Einfluss auf die laufende Unterstützung. In Bezug auf die Leistungskürzung führte die Beschwerdegegnerin aus, der Beschwerdeführer sei seiner Gegenleistungspflicht bis heute nicht oder nur ungenügend nachgekommen. Seit dem 25. April 2017 habe der Beschwerdeführer keinen der vierteljährlich schriftlich eingeräumten Termine beim Sozialdienst eingehalten. Ausserdem habe er den Sozialdienst nicht über Ortsabwesenheiten und die Gründe dafür informiert, was seine Pflicht gewesen wäre. Aus diesem Grund sei eine weitere Kürzung des Grundbedarfs angezeigt. Damit hat die Beschwerdegegnerin die Auflagen sowie die Leistungskürzung zwar kurz, aber in genügender Weise begründet, weshalb insofern keine Gehörsverletzung vorliegt.

2.3 Fraglich ist, ob der Beschwerdeführer vorgängig zur hier strittigen Leistungskürzung angehört wurde bzw. ihm Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wurde (vgl. Kap. A.8.2 der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe [SKOS-Richtlinien]). Der Beschwerdeführer bestreitet dies. Die Beschwerdegegnerin äusserte sich nicht dazu. Aus den dem Verwaltungsgericht vorliegenden Akten ergeben sich keine Anhaltspunkte, dass dem Beschwerdeführer vor der Kürzungsverfügung vom 24. September 2018 das rechtliche Gehör gewährt wurde. Ob tatsächlich eine Gehörsverletzung vorliegt und ob diese gegebenenfalls geheilt werden könnte, kann aber angesichts des Verfahrensausgangs dahingestellt bleiben.

2.4 Der Beschwerdeführer machte im Rekursverfahren unter anderem geltend, die im "Stadtratsprotokoll genannten Auflagen" führten nicht zu einer Verbesserung seiner Lebenssituation und seien deshalb unzulässig. Sodann rügt er, An- und Abwesenheitskontrollen durch die Beschwerdegegnerin seien grundrechtswidrig, weshalb Dispositivziffer 5 des angefochtenen Entscheids aufzuheben sei. Damit focht der Beschwerdeführer nicht nur die Kürzung gemäss Dispositivziffer 2 des Präsidialentscheids der Beschwerdegegnerin vom 24. September 2018 an, sondern auch die (neu) verfügten Auflagen, insbesondere die Pflicht zur Meldung von Ortsabwesenheiten ab zwei Wochen. Der Bezirksrat setzte sich im angefochtenen Beschluss lediglich mit der Rechtmässigkeit der Auflage, vierteljährlich an Kontrollterminen teilzunehmen, sowie mit der Leistungskürzung auseinander. Mit den übrigen von der Beschwerdegegnerin verfügten Auflagen befasste er sich hingegen nicht und legte insbesondere nicht dar, ob und weshalb sie recht- bzw. unrechtmässig sind. Damit verstiess der Bezirksrat gegen seine Begründungspflicht, was eine Verletzung des rechtlichen Gehörs des Beschwerdeführers darstellt. Es ist jedoch davon auszugehen, dass eine Rückweisung an die Vorinstanz einem formalistischen Leerlauf gleichkommen würde. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer die Rückweisung an die Vorinstanz nicht beantragt und eine solche angesichts seines Interesses an einem raschen materiellen Entscheid nicht angezeigt ist. Aus diesen Gründen rechtfertigt sich die Heilung der Gehörsverletzung durch das Verwaltungsgericht.

3.  

3.1 Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe (§ 14 Abs. 1 SHG; § 16 Abs. 1 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV]). Sozialhilfe ist immer subsidiär und verlangt, dass zunächst alle anderen Möglichkeiten der Hilfe ausgeschöpft werden, bevor staatliche Hilfeleistungen erbracht werden.

3.2 Die Sozialbehörde hat gemäss § 27 SHV die Verhältnisse in erster Linie durch Befragen der hilfesuchenden Person und Prüfung seiner Unterlagen abzuklären (vgl. auch § 7 VRG). In der Regel darf die Sozialhilfebehörde verlangen, dass die hilfesuchende Person zur Abklärung des Sachverhalts persönlich erscheint (LGVE 2010 III Nr. 12, E. 2.2; Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. A., Bern 1999, S. 105 f.). Der hilfesuchenden Person obliegt bei der Abklärung des Sachverhalts eine Mitwirkungs- und Auskunftspflicht (§ 18 SHG; § 28 SHV; vgl. BGE 138 I 331 E. 7.3). Diese Pflicht zur Mitwirkung bei der Abklärung des Sachverhalts trifft die hilfesuchende Person nicht nur bei der Einreichung eines Unterstützungsgesuchs, sondern auch während der Dauer der Unterstützung (VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00449, E. 2.2 m. w. H.). Sie ist verpflichtet, Änderungen ihrer Verhältnisse von sich aus zu melden (§ 18 Abs. 3 SHG, § 28 SHV). Zudem hat die Behörde alle laufenden Hilfefälle von Amts wegen mindestens einmal jährlich zu überprüfen (§ 33 SHV). Denn es liegt im berechtigten Interesse der Öffentlichkeit, dass Sozialhilfe nur gestützt auf verlässliche Entscheidgrundlagen ausgerichtet wird. Der Wahrnehmung einer korrekten Sachverhaltsabklärung bei der Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen kommt denn auch in der Öffentlichkeit eine grosse Bedeutung zu. Dabei geht es auch um die Bewahrung des Vertrauens des Bürgers in den Staat (BGE 138 I 331 E. 7.4.3.1).

Allerdings gelten diese Mitwirkungs-, Auskunfts- und Meldepflichten nicht uneingeschränkt. Sie werden insbesondere durch den verfassungsmässigen Grundsatz der Verhältnismässigkeit begrenzt (Wolffers, S. 107, mit Beispielen). So kann beispielsweise das persönliche Erscheinen vor der Sozialbehörde unzumutbar sein, wenn die hilfebedürftige Person sehr alt und gebrechlich oder krank ist. Ist die hilfebedürftige Person nicht in der Lage, bezeichnete Urkunden zu beschaffen, hat die Sozialhilfebehörde ihr zu helfen (Wolffers, S. 106).

3.3 Mit Auflagen und Weisungen soll auf das Verhalten der unterstützten Person eingewirkt und/oder die Erfüllung von Pflichten (vgl. E. 3.2) verbindlich eingefordert werden. Auflagen und Weisungen müssen sich auf eine rechtliche Grundlage stützen. Der damit verfolgte Zweck muss sich zwingend mit dem Zweck der Sozialhilfe decken. Dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit ist zu entsprechen (Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe [SKOS-Richtlinien], Kap. A.8.1; vgl. auch Art. 36 BV).

Gemäss § 23 SHV kann die wirtschaftliche Hilfe etwa mit der Weisung zur Aufnahme einer zumutbaren Erwerbstätigkeit oder anderen ähnlichen Verhaltensmassregeln verbunden werden (§ 23 lit. d SHV). Die Aufzählung in § 23 SHV ist nicht abschliessend, damit eine im Einzelfall adäquate Auflage getroffen werden kann. Es handelt sich um eine sogenannte offene Formulierung, aufgrund derer der Sozialbehörde ein Ermessensspielraum zukommt. Die Auflagen müssen aufgrund der Umstände angebracht sein und vor allem die allgemeinen Voraussetzungen im konkreten Fall erfüllen (Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 14.1.01, Ziff. 2.2, 25. September 2017).

3.4 Die Sozialhilfeleistungen sind angemessen zu kürzen, wenn die hilfesuchende Person gegen Anordnungen, Auflagen und Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst, keine oder falsche Auskunft über ihre Verhältnisse gibt oder die Einsichtnahme in ihre Unterlagen verweigert. Sie muss vorgängig schriftlich auf die Möglichkeit der Leistungskürzung hingewiesen worden sein (§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1–3 und lit. b SHG), wobei ein solcher Hinweis schon mit der Anordnung, Auflage oder Weisung verbunden werden kann. Die Sozialbehörde hat bei einem Kürzungsentscheid zwar einen gewissen Beurteilungsspielraum, sie muss dabei jedoch stets den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten. Angemessen zu berücksichtigen sind insbesondere die Schwere der Missachtung der Auflagen und das Verschulden der fehlbaren Person (VGr, 12. Dezember 2017, VB.2017.00533, E. 2.2; VGr, 3. März 2017, VB.2016.00791, E. 2.4; VGr, 21. Juli 2016, VB.2016.00173, E. 3.2).

4.  

Zu prüfen ist zunächst, ob die mit Präsidialentscheid vom 24. September 2018 angeordneten Auflagen rechtmässig sind.

4.1 Die Auflage, die vierteljährlich vom Sozialdienst festgelegten Termine einzuhalten, wurde bereits mit Präsidialentscheid der Beschwerdegegnerin vom 25. September 2017 erstmals verfügt und auf entsprechenden Rekurs bzw. Beschwerde des Beschwerdeführers vom Bezirksrat sowie vom Verwaltungsgericht (Verfahren VB.2018.00205) auf ihre Rechtmässigkeit überprüft. Das Verwaltungsgericht hielt dabei fest, die Auflage, sich vierteljährlich beim Sozialdienst zu melden, diene vor allem der fortlaufenden Abklärung der (finanziellen) Verhältnisse des Beschwerdeführers. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers sei seine Mitwirkungspflicht nicht nach erstmaliger Abklärung der Verhältnisse erloschen, sondern dauere fort. Mit der angefochtenen Auflage solle er zur Erfüllung seiner Mitwirkungspflicht im Sinn von § 18 SHG angehalten werden. Ein Gesprächs- bzw. Kontrolltermin erscheine durchaus geeignet, die Verhältnisse laufend abzuklären und zu überprüfen, und erweise sich grundsätzlich und im Besonderen im vorliegenden Fall als erforderlich, nachdem der Beschwerdeführer früher Unterlagen unvollständig eingereicht habe. Die vom Beschwerdeführer vorgeschlagene "postalische Lösung" als mildere Massnahme scheine nur schon deshalb nicht angezeigt. Im Hinblick auf das öffentliche Interesse, dass Sozialhilfe nicht aufgrund tatsachenwidriger oder unvollständiger Information zu Unrecht ausgerichtet werde, erscheine die Auflage als verhältnismässig und zumutbar, zumal der Beschwerdeführer nicht geltend macht, die Termine etwa aus gesundheitlichen Gründen nicht wahrnehmen zu können. Die Auflage erweise sich als rechtmässig (VGr, 11. Oktober 2019, VB.2018.00205, E. 4.3). Der Beschwerdeführer ist darauf hinzuweisen, dass dieses Urteil des Verwaltungsgerichts – entgegen seiner Behauptung – mit Urteil des Bundesgerichts vom 4. Dezember 2018 (8C_822/2018) rechtskräftig geworden ist. Daran ändert das Vorbringen des Beschwerdeführers, er gelange damit evt. an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) nichts. Soweit ersichtlich, haben sich die Lebensverhältnisse des Beschwerdeführers seit dem Urteil des Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2018.00205 nicht geändert. Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb ihm diese Auflage nunmehr unzumutbar sein soll. Der Beschwerdeführer bringt diesbezüglich nichts anderes vor als bereits im Verfahren VB.2018.00205. Dementsprechend ist die Auflage, an den vierteljährlich vom Sozialdienst festgelegten Terminen teilzunehmen, weiterhin rechtmässig.

4.2 Gegen die Auflage, den Sozialdienst rechtzeitig über Ortsabwesenheiten ab zwei Wochen zu informieren, wendet der Beschwerdeführer ein, Abwesenheiten müssten – auch aufgrund des Schutzes der Privatsphäre – nicht gemeldet werden, solange sie keinen Einfluss auf die Leistungspflicht der Beschwerdegegnerin hätten. Hierzu ist festzuhalten, dass der Bezug wirtschaftlicher Hilfe an die physische Anwesenheit der hilfeempfangenden Person in der Unterstützungsgemeinde gebunden ist (vgl. § 32 ff. SHG). Sodann wirft eine längere Ortsabwesenheit und insbesondere ein allfälliger Auslandaufenthalt unterstützungsrelevante Fragen auf, bspw. woher die Mittel für die Reisekosten stammen oder ob allenfalls der Grundbedarf während der (Ausland-)Abwesenheit zu reduzieren ist (VGr, 22. März 2019, VB.2019.00013, E. 5.2; VGr, 7. Juli 2015, VB.2015.00164, E. 3.3; VGr, 12. Juni 2013, VB.2012.00589, E. 4.3). Damit ist die Auflage, Ortsabwesenheiten ab zwei Wochen zu melden, geeignet, die richtige Verwendung der Mittel sicherzustellen. Eine mildere Massnahme ist nicht ersichtlich, zumal lediglich eine Ortsabwesenheit ab zwei Wochen und damit nicht einzelne Abwesenheitstage gemeldet werden müssen. Das öffentliche Interesse, dass Sozialhilfe nicht aufgrund tatsachenwidriger oder unvollständiger Information zu Unrecht ausgerichtet wird, überwiegt schliesslich das Interesse des Beschwerdeführers am Schutz seiner Privatsphäre vor der Beschwerdegegnerin. Dementsprechend ist die Auflage, Ortsabwesenheiten ab zwei Wochen der Beschwerdegegnerin zu melden, verhältnismässig. Der Beschwerdeführer bringt sodann nichts vor, dass die Auflage unzumutbar erscheinen liesse. Die Auflage ist deshalb rechtmässig.

4.3 Bei der Auflage, wonach der Beschwerdeführer alle Veränderungen in den Einkommens-, Vermögens- und Wohnverhältnissen dem Sozialdienst unaufgefordert mitzuteilen hat, handelt es sich um eine Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers, die bereits von Gesetzes wegen besteht. Gemäss § 18 SHG hat der bei der Sozialbehörde um Hilfe Ersuchende über seine Verhältnisse vollständig und wahrheitsgemäss Auskunft zu geben und Einsicht in seine Unterlagen zu gewähren. Die Fürsorgebehörde macht den Hilfesuchenden auf die Pflicht aufmerksam, wahrheitsgemäss Auskunft zu geben, Einsicht in die Unterlagen zu gewähren und Änderungen in seinen Verhältnissen zu melden (§ 28 Abs. 1 SHV). Die Pflicht zur Mitwirkung bei der Abklärung des Sachverhalts trifft den Hilfesuchenden nicht nur bei der Einreichung eines Unterstützungsgesuchs, sondern – entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers – auch während der Dauer der Unterstützung. Denn bei der Gewährung von wirtschaftlicher Hilfe handelt es sich um einen Verwaltungsakt, der einen Dauersachverhalt betrifft; die Hilfeleistung steht daher unter dem Vorbehalt sich ändernder Verhältnisse (VGr, 21. Mai 2012, VB.2012.00208, E. 4.3; RB 2004 Nr. 53 E. 3.1 [VB.2004.00412]). Gibt ein Hilfesuchender keine oder falsche Auskunft über seine Verhältnisse, so kann dies nach entsprechender Androhung zur Kürzung der Sozialhilfeleistungen führen (§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 in Verbindung mit § 24 Abs. 1 lit. b SHG; vgl. § 24 SHV sowie Kap. A.8.3 SKOS-Richtlinien). Die Auflage, alle Veränderungen in den Einkommens-, Vermögens- und Wohnverhältnissen dem Sozialdienst unaufgefordert mitzuteilen, ist deshalb ohne Weiteres zulässig.

4.4 Die Auflage, dem Sozialdienst jeweils beim ersten Kontrolltermin des Kalenderjahres eine vollständig ausgefüllte Einkommens- und Vermögensdeklaration und die detaillierten Kontoauszüge des Vorjahres vorzulegen, dient der fortlaufenden Abklärung der finanziellen Verhältnisse des Beschwerdeführers. Wie bereits gesagt, ist der Beschwerdeführer auch während laufender Unterstützung von Gesetzes wegen zur Mitwirkung verpflichtet. Mit der Auflage, beim ersten Kontrolltermin des Jahres jeweils eine vollständig ausgefüllte Einkommens- und Vermögensdeklaration und die detaillierten Kontoauszüge des Vorjahres vorzulegen, soll der Beschwerdeführer zur Erfüllung seiner Mitwirkungspflicht angehalten werden. Diese Auflage ist geeignet, die Bedürftigkeit des Beschwerdeführers abzuklären. Eine mildere Massnahme ist nicht ersichtlich. Sodann besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass Sozialhilfe nicht aufgrund tatsachenwidriger oder unvollständiger Informationen zu Unrecht ausgerichtet wird. Es liegt vielmehr im berechtigten Interesse der Öffentlichkeit, dass Sozialhilfe nur gestützt auf verlässliche Grundlage ausgerichtet wird. Im Hinblick auf dieses öffentliche Interesse erscheint die Auflage, einmal jährlich eine vollständig ausgefüllte Einkommens- und Vermögensdeklaration sowie detaillierte Kontoauszüge des Vorjahres vorzulegen, als verhältnismässig und zumutbar. Die Auflage ist damit rechtmässig.

5.  

Schliesslich ist zu prüfen, ob die Kürzung des Grundbetrags um 20 % für einstweilen sechs Monate aufgrund der Nichteinhaltung der vierteljährlich eingeräumten Termine zulässig ist.

5.1 Der Beschwerdeführer wurde soweit ersichtlich erstmals mit Präsidialentscheid vom 25. September 2017 angewiesen, die vierteljährlich vom Sozialdienst festgelegten Kontrolltermine einzuhalten. Mit Verfügung vom 16. Oktober 2017 wurde der Grundbedarf des Beschwerdeführers für die Dauer von drei Monaten um 10 % gekürzt. Gleichzeitig wurde die Auflage, an vierteljährlichen Besprechungsterminen teilzunehmen, wiederholt. Die Beschwerdegegnerin entzog einem allfälligen Rekurs gegen die Präsidialentscheide vom 25. September 2017 und 16. Oktober 2017, mit welchem die entsprechende Auflage sowie eine erste Leistungskürzung verfügt wurden, die aufschiebende Wirkung. Der Beschwerdeführer focht diese Präsidialentscheide bis vor Bundesgericht an. Der Bezirksrat C verzichtete im Beschluss vom 28. Februar 2018 darauf, einer allfälligen Beschwerde an das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Auch das Verwaltungsgericht entzog dem Beschwerdeverfahren VB.2018.00205 die aufschiebende Wirkung nicht (vgl. VGr, 11. Oktober 2018, VB.2018.00205). Damit galt seit dem Beschluss des Bezirksrats die aufschiebende Wirkung. Dies hat zur Folge, dass die von der Beschwerdegegnerin verfügten Anordnungen vom 25. September 2017 und 16. Oktober 2017 vorläufig keine Rechtswirksamkeit entfalteten und damit kann auch nicht vollstreckt werden konnten (vgl. Regina Kiener, Kommentar VRG, § 25 N. 2). Frühestens mit Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 11. Oktober 2018, mit welchem festgehalten wurde, dass die Auflage rechtmässig und die Leistungskürzung zulässig ist, konnte die Auflage der Beschwerdegegnerin vom 25. September 2017, wonach der Beschwerdeführer die vierteljährlichen Kontrolltermine einzuhalten habe, Rechtswirkung entfalten. Der dagegen erhobenen Beschwerde am Bundesgericht kam keine aufschiebende Wirkung zu. Mit Entscheid vom 4. Dezember 2018 (8C_822/2018) trat das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht ein.

5.2 Noch vor dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 11. Oktober 2018 (VB.2018.00205), setzte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer in Umsetzung der Auflage vom 25. September 2017 mit Schreiben vom 18. April 2018, 8. Mai 2018, 16. August 2018, 23. August 2018, 7. September 2018 und 27. September 2018 jeweils Kontrolltermine an und verfügte mit vorliegend strittigem Präsidialentscheid vom 24. September 2018 erneut eine Leistungskürzung. Nachdem die Auflage vom 25. September 2017 zur Einhaltung von vierteljährlichen Kontrollterminen erst bzw. frühestens mit Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 11. Oktober 2018 rechtswirksam und damit vollstreckbar wurde (vorn E. 5.1), kann dem Beschwerdeführer die Nichteinhaltung der mit den oben genannten Schreiben angesetzten Kontrolltermine nicht vorgehalten werden. Da die Kürzung des Grundbedarfs um 20 % für die Dauer von sechs Monaten hauptsächlich mit dem Nichteinhalten der erwähnten Kontrolltermine begründet wird, die Beschwerdegegnerin diese aber mangels Vollstreckbarkeit der Auflage nicht hätte anordnen dürfen, erweist sich die Leistungskürzung gemäss Präsidialentscheid vom 24. September 2018 als unzulässig.

5.3 Der Beschwerdeführer rügt sodann, dass dem Rekurs gegen die Leistungskürzung die aufschiebende Wirkung entzogen wurde. Eine Begründung für den Entzug der aufschiebenden Wirkung ist dem Präsidialentscheid vom 24. September 2018 nicht zu entnehmen.

5.3.1 Gemäss § 25 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 VRG kommen dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung eines Rekurses aufschiebende Wirkung zu, wenn nicht durch die anordnende Instanz oder die Rekursinstanz aus besonderen Gründen etwas anderes bestimmt worden ist. Das Gesetz nennt diese Gründe nicht, sondern legt den Entscheid ins Ermessen der zuständigen Behörden, sodass der Behörde beim Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung ein grosser Spielraum zukommt (vgl. VGr, 9. November 2016, VB.2016.00438, E. 2; BGE 129 II 286 E. 3). Das Verwaltungsgericht darf im Rahmen dieser Ermessensbetätigung nur einschreiten, wenn Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- oder -unterschreitung vorliegen (VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00702, E. 3.3 m. w. H.).

5.3.2 Dem Beschwerdeführer ist insoweit beizupflichten, als fiskalische Interessen des Gemeinwesens keine besonderen Gründe i. S. v. § 25 Abs. 1 VRG darstellen (VGr, 3. Juni 2010, VB.2010.00244, E. 2.3 m. w. H.). Es besteht jedoch ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass Sozialhilfe nicht aufgrund tatsachenwidriger oder unvollständiger Information zu Unrecht ausgerichtet wird. Dabei geht es nicht nur um fiskalische Interessen, sondern auch um die Bewahrung des Vertrauens des Bürgers in den Staat (BGE 138 I 331 E. 7.4.3.1; vgl. E. 3.2). Öffentliche Interessen, die für den Entzug der aufschiebenden Wirkung sprechen, sind somit vorhanden. Weiter ist zu prüfen, ob sich der Entzug der Suspensivwirkung als verhältnismässig erweist. Der Beschwerdeführer hat grundsätzlich ein legitimes Interesse daran, dass die Leistungskürzung erst nach Überprüfung der Rechtmässigkeit der Kürzungsanordnung vollzogen wird. Hinzu kommt, dass die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Einwendungen gegen die Kürzungsverfügung nicht derart aussichtslos waren, dass sie einen Entzug der aufschiebenden Rechtsmittel­wirkung angebracht erscheinen liessen, zumal über die der Kürzung zugrunde liegende Auflage im Zeitpunkt der Kürzungsverfügung noch nicht rechtskräftig entschieden war und bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 11. Oktober 2018 im Verfahren VB.2018.00205 die aufschiebende Wirkung galt.

5.3.3 Somit hat die Beschwerdegegnerin dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu Unrecht entzogen. Soweit dem Beschwerdeführer der Grundbedarf bereits gekürzt wurde, wären ihm diese Beträge nachzuzahlen, da sich die Kürzung als unrechtmässig erweist (vorn E. 5.1 f.).

6.  

6.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositivziffer 2 des Präsidialentscheids der Beschwerdegegnerin vom 24. September 2018 ist aufzuheben. Dispositivziffer I des Beschlusses des Bezirksrats C vom 21. November 2018 ist insofern aufzuheben, als der Rekurs die Kürzung betreffend abgewiesen wurde. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

6.2 Im Hinblick auf die Kürzung des Grundbetrags unterliegt die Beschwerdegegnerin. Demgegenüber unterliegt der Beschwerdeführer hinsichtlich der Anfechtung der verschiedenen Auflagen. Die Gerichtskosten sind den Parteien deshalb je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Mangels überwiegendem Obsiegen ist dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. § 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat eine solche nicht beantragt.

6.3 Zu prüfen bleiben die Gesuche des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung und unentgeltliche Rechtsverbeiständung.

6.3.1 Gestützt auf § 16 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen (Abs. 1). Sie haben zudem Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2). Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Plüss, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Ein Rechtsbeistand ist grundsätzlich dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern (Plüss, § 16 N. 80 f.).

6.3.2 Von der Mittellosigkeit des Beschwerdeführers kann aufgrund der Unterstützung durch die Beschwerdegegnerin ausgegangen werden. Sodann erwies sich seine Beschwerde nicht als aussichtslos. Dem Beschwerdeführer ist deshalb die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und die ihm auferlegten Verfahrenskosten sind einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen. Indes war der Beschwerdeführer durchaus in der Lage, seine Interessen vor Verwaltungsgericht selber zu wahren, sind doch seine umfangreichen Eingaben mit Zitaten von Gesetzesbestimmungen und Rechtsprechung versehen sowie dem Wortsinn nach ohne Weiteres verständlich, sodass sich erschliessen lässt, worum es dem Beschwerdeführer geht. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung ist daher mangels Notwendigkeit abzuweisen. Dies gilt im Übrigen auch für das vorinstanzliche Verfahren, weshalb die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu Recht abgewiesen hat.

6.3.3 Der Beschwerdeführer ist auf § 16 Abs. 4 VRG hinzuweisen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist; der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

Demgemäss erkennt die Einzelrichterin:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositivziffer 2 des Präsidialentscheids der Beschwerdegegnerin vom 24. September 2018 wird aufgehoben. Dispositivziffer I des Beschlusses des Bezirksrats C vom 21. November 2018 wird insofern aufgehoben, als der Rekurs die Leistungskürzung betreffend abgewiesen wurde. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellkosten,
Fr.    700.--     Total der Kosten.

3.    Dem Beschwerdeführer wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Prozessführung gewährt.

4.    Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt, wobei der auf den Beschwerdeführer entfallende Anteil einstweilen auf die Gerichtskasse genommen wird. Die Nachzahlungspflicht gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

5.    Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren wird abgewiesen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

7.    Mitteilung an …