Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2018.00818

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 9. Mai 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

und

 

 

Gemeinde B,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Strassensanierung,

hat sich ergeben:

I.  

Die Baudirektion des Kantons Zürich legte vom 27. April bis 26. Mai 2018 ein Projekt zur Lärmsanierung von Staatsstrassen in B auf. Mit Einsprache vom 14. Mai 2018 beantragte A, Eigentümer der Liegenschaften C-Strasse 01/02 und 03/04 (Kat.-Nr. 05), es seien im Bereich seiner Liegenschaften in beiden Fahrtrichtungen stationäre Geschwindigkeitsmessanlagen aufzustellen, um eine Überschreitung der geltenden Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h "möglichst zu vermeiden". Mit Verfügung vom 26. Juli 2018 setzte die Baudirektion das Projekt für Schallschutzmassnahmen fest und wies die Einsprache von A ab, soweit sie darauf eintrat.

II.  

Das Baurekursgericht wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 22. November 2018 ab.

III.  

A führte am 19. Dezember 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und die Angelegenheit an die Baudirektion zurückzuweisen. Das Baurekursgericht verzichtete am 10. Januar 2019 auf eine Vernehmlassung; die Baudirektion schloss mit Beschwerdeantwort vom 18. Januar 2019 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) und § 41 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (LS 722.1) zuständig.

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor, weil sie ein von der Beschwerdegegnerin nach Ablauf der Vernehmlassungsfrist eingereichtes Kurzgutachten der D AG vom 28. September 2018 berücksichtigt habe; die Vorinstanz hätte dieses Gutachten nach Auffassung des Beschwerdeführers als verspätet aus dem Recht weisen müssen. Dem lässt sich nicht folgen. Der Beschwerdeführer übersieht zunächst, dass die Vorinstanz den Sachverhalt von Amtes wegen ermittelt (§ 7 Abs. 1 VRG; ausführlich hierzu Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 4 ff.) und deshalb ein entsprechendes Gutachten auch selber in Auftrag hätte geben oder die Angelegenheit zu diesem Zweck an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen können; stattdessen durfte sie aber auch direkt auf das verspätet eingereichte Gutachten abstellen, was sich hier nur schon aus prozessökonomischen Gründen aufdrängte. Es kommt hinzu, dass die Vorinstanz auf die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt ihres Endentscheids abzustellen hatte, woraus nach verwaltungsgerichtlicher Praxis folgt, dass auch verspätet eingereichte Beweismittel im Rahmen der Sachverhaltsfeststellung zu berücksichtigen sind (eingehend hierzu Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52 N. 28 ff. in Verbindung mit § 20a N. 19). Schliesslich hat die Vor­instanz dem Beschwerdeführer Kenntnis von der Eingabe der Beschwerdegegnerin gegeben und konnte der Beschwerdeführer sich hierzu äussern.

3.  

Streitgegenstand bildet die Lärmsanierung der C-Strasse im Bereich der Liegenschaften des Beschwerdeführers. Lärmemissionen sind nach Art. 11 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) an der Quelle zu begrenzen. Zur Beurteilung der zulässigen Lärmemission hat der Bundesrat gestützt auf Art. 13 Abs. 1 USG unter anderem Planungs-, Immissionsgrenz- und Alarmwerte für den Strassenverkehr festgelegt (vgl. Art. 40 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 3 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV, SR 814.41]). Anlagen, die den Vorschriften des Umweltschutzgesetzes oder den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetzes nicht genügen, müssen nach Art. 16 Abs. 1 USG saniert werden (vgl. auch Art. 13 LSV), und zwar so weit, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist; dabei müssen grundsätzlich die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden (Art. 13 Abs. 2 LSV). Wäre eine Sanierung im Einzelfall unverhältnismässig, gewähren die Behörden Erleichterungen (Art. 17 Abs. 1 USG und Art. 14 LSV). Dies setzt eine gesamthafte Interessenabwägung voraus. Die Gewährung von Erleichterungen zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in einer bestimmten Situation ist eine Ausnahmebewilligung, deren Erteilung nur in Sonderfällen erfolgen darf und restriktiv gehandhabt werden muss. Sie setzt voraus, dass die in Betracht kommenden Sanierungsmassnahmen und ihre Auswirkungen hinreichend geprüft wurden. Allerdings müssen nicht alle denkbaren Alternativen im Detail projektiert werden. Varianten, die erhebliche Nachteile aufweisen oder offensichtlich unverhältnismässig erscheinen, dürfen nach einer ersten summarischen Prüfung aus dem Auswahlverfahren ausgeschlossen werden (zum Ganzen BGr, 2. März 2018, 1C_11/2017, E. 2.1 mit Hinweisen).

4.  

An den Gebäuden des Beschwerdeführers überschreiten die Lärmimmissionen nach der Sanierung den Immissionsgrenzwert während des Tags um 1 dB(A). Der Beschwerdeführer machte in seiner Einsprache im Wesentlichen geltend, durch Installation von Geschwindigkeitsmesseanlagen in beiden Fahrtrichtungen könne die Lärmemission an der Quelle weiter begrenzt werden.

Die Beschwerdegegnerin ist auf die Einsprache (jedenfalls sinngemäss) nicht eingetreten, weil die Zuständigkeit für die Installation stationärer Geschwindigkeitsanlagen nicht bei ihr, sondern bei der Kantonspolizei liege. Diese Auffassung überzeugt nicht. Die Zuständigkeit für Lärmsanierungsmassnahmen liegt unbestritten bei der Beschwerdegegnerin. Diese ist verpflichtet, sämtliche tauglich erscheinenden Massnahmen zu prüfen, um den Lärm an der Quelle zumindest so weit zu begrenzen, dass die Immissionsgrenzwerte eingehalten sind. Ob sie für die Anordnung einzelner Massnahmen der Mitwirkung einer anderen Direktion bedarf, spielt dabei keine Rolle. Das zeigt sich im Übrigen auch darin, dass zu den möglichen Sanierungsmassnahmen auch eine Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit zählt (vgl. Art. 108 Abs. 1 und Abs. 2 lit. d der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SR 741.21]); die Anordnung einer anderen Höchstgeschwindigkeit läge ebenfalls in der Zuständigkeit der Kantonspolizei (vgl. § 4 Abs. 2 und § 19 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 [KSigV; LS 741.2]). Nichts anderes ergibt sich schliesslich aus dem von der Beschwerdegegnerin angeführten Urteil VB.2017.00657 des Verwaltungsgerichts vom 4. Oktober 2018: In jenem Entscheid ging es um die Aufhebung eines markierten Fussgängerstreifens und damit um eine funktionelle Verkehrsanordnung, die keinen Zusammenhang mit den von der Strasse ausgehenden Lärmemissionen hat.

Demnach hätte die Beschwerdegegnerin auf die Einsprache eintreten und die Rüge des Beschwerdeführers materiell behandeln müssen.

5.  

5.1 Kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, eine Vorinstanz sei auf ein Begehren zu Unrecht nicht eingetreten, weist es die Angelegenheit in der Regel zurück; es kann stattdessen aber auch selber in der Sache entscheiden (§ 63 Abs. 1 und § 64 Abs. 1 e contrario VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 18, § 64 N. 7).

Im Rekursverfahren schob die Beschwerdegegnerin eine materielle Begründung nach, weshalb eine Geschwindigkeitsmessanlage keine taugliche Lärmschutzmassnahme sei; die Vorinstanz geht darauf im Sinn einer Eventualbegründung ein und verweist weitgehend auf die Ausführungen der Beschwerdegegnerin. Unter diesen Umständen stellte die Rückweisung der Angelegenheit an die Beschwerdegegnerin zur materiellen Behandlung der Einsprache einen prozessualen Leerlauf dar, weshalb die Vorbringen des Beschwerdeführers im Folgenden auch in der Sache zu prüfen sind.

5.2 Soweit nicht generelle Geschwindigkeitsbegrenzungen (z. B. für den Innerortsbereich) zur Anwendung kommen, wird die zulässige Höchstgeschwindigkeit für eine bestimmte Strecke im Einzelfall durch eine verkehrspolizeiliche Anordnung der Sicherheitsdirektion festgelegt (§ 3 f. KSigV). Geschwindigkeitsmessanlagen haben den Zweck, die Einhaltung dieser Höchstgeschwindigkeit zu kontrollieren und gegen fehlbare Autolenkerinnen und -lenker die jeweiligen straf- und verwaltungsrechtlichen Verfahren einleiten zu können. Sie sind damit in erster Linie ein sicherheits- und kein umweltpolizeiliches Instrument. Mit Geschwindigkeitsmessanlagen wird das Fahren höherer Geschwindigkeiten denn auch nicht verhindert. Sie verfügen allerdings anerkanntermassen über verkehrserzieherische Wirkung. So geht denn auch der Beschwerdeführer selber davon aus, die Anlagen finanzierten "sich überdies durch Geschwindigkeitsbussen […] teilweise selbst". Eine absolute Einhaltung der Geschwindigkeit können sie aber nicht gewährleisten. Insofern erscheint fraglich, ob Geschwindigkeitsmessanlagen auch als Lärmsanierungsmassnahme taugen. Wie es sich damit im konkreten Fall verhielte, braucht hier indes nicht abschliessend geprüft zu werden.

Die Beschwerdegegnerin liess im Rahmen des Rekursverfahrens Geschwindigkeitsmessungen durchführen. Diese ergaben, dass durchschnittlich 86 % der Fahrzeuge die vorgegebene Geschwindigkeit einhalten. Selbst wenn die Installation von Geschwindigkeitsmessanlagen zu einer vollständigen Einhaltung der Höchstgeschwindigkeit führte – was aus den vorgenannten Gründen ohnehin nicht zu erwarten ist –, hätte dies gemäss dem Kurzgutachten der D AG vom 28. September 2018 nur eine Reduktion der Lärmbelastung um 0,8 dB(A) am Tag bzw. 0,9 dB(A) in der Nacht zur Folge, was als vom menschlichen Ohr nicht wahrnehmbar gilt. Unter diesen Umständen erweisen sich Geschwindigkeitsmessanlagen hier nicht als taugliche Lärmsanierungsmassnahme bzw. stünde der damit verbundene Investitions- und Wartungsaufwand in keinem vernünftigen Verhältnis zur erzielten Wirkung. Die Beschwerde erweist sich deshalb in der Hauptsache als unbegründet.

5.3 Anzumerken bleibt Folgendes: Die Vorinstanz begründete ihren Eventualstandpunkt nur summarisch und verwies gestützt auf § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG im Wesentlichen auf die Ausführungen der Beschwerdegegnerin in der Vernehmlassung. Besagte Bestimmung erlaubt zwar einen Verweis auf die vorinstanzlichen Erwägungen, nicht aber auf Vorbringen im Rahmen einer Vernehmlassung, bei welchen es sich um Parteivorbringen handelt. Die Vorinstanz hätte sich deshalb nicht damit begnügen dürfen, auf die Vorbringen in der Vernehmlassung zu verweisen, sondern hätte sich damit ausführlicher auseinandersetzen müssen. Indem sie sich darauf beschränkte, bloss auf die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin zu verweisen, verletzte die Vorinstanz die Begründungspflicht und damit den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör. Weil die Vorinstanz ihren Eventualstandpunkt aber immerhin summarisch begründete und die Gründe für den vorinstanzlichen Eventualstandpunkt unter Beizug der Vernehmlassung ohne Weiteres erkennbar waren, wiegt die Gehörsverletzung nicht schwer und kann als durch den vorliegenden Entscheid geheilt betrachtet werden (vgl. zur Heilung BGE 133 I 201 E. 2.2, 132 V 387 E. 5.1).

6.  

Die Vorinstanz hat die Rekurskosten vollumfänglich dem Beschwerdeführer auferlegt. Gemäss § 13 Abs. 2 VRG tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen; sie können indes unabhängig vom Verfahrensausgang auch einer Partei auferlegt werden, die durch ihr prozessuales Verhalten unnötigen Aufwand verursacht hat. Hier hat die Beschwerdegegnerin das Rekursverfahren insofern verursacht, als sie auf die Einsprache nicht eintrat und erst im Rekursverfahren eine materielle Auseinandersetzung mit der Einsprache nachreichte. Der Beschwerdeführer sah sich deshalb in guten Treuen zum Rekurs veranlasst, und der Rekurs hätte ohne Nachschieben einer materiellen Begründung wohl gutgeheissen werden müssen. Unter diesen Umständen ist die Kostenauflage an den Beschwerdeführer nicht haltbar, sondern sind die Rekurskosten nach dem Verursacherprinzip vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Insofern ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.

7.  

7.1 Ausgangsgemäss wären die Kosten des Beschwerdeverfahrens grundsätzlich vollumfänglich dem in der Hauptsache unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Allerdings hat die Vorinstanz ihre Begründungspflicht verletzt und damit das vorliegende Beschwerdeverfahren zumindest teilweise mitverursacht. Es rechtfertigt sich deshalb, einen Viertel der Kosten der Vor­instanz aufzuerlegen (vgl. hierzu Plüss, § 13 N. 59).

7.2 Eine Parteientschädigung ist dem in der Sache unterliegenden Beschwerdeführer nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätigen Beschwerdegegnerin steht praxisgemäss ebenfalls keine Parteientschädigung zu (RB 2008 Nr. 2; Plüss, § 17 N. 51).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II im Entscheid des Baurekursgerichts vom 22. November 2018 werden die Kosten des Rekursverfahrens der Beschwerdegegnerin auferlegt.

       Im Übrigen wird die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--     Zustellkosten,
Fr. 2'150.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zu ¾ und der Vorinstanz zu ¼ auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …