Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2019.00143

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 19. Dezember 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Staat Zürich,
vertreten durch das Volksschulamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Lohnklasseneinreihung,

 

hat sich ergeben:

I.  

A ist seit Anfang August 2017 im Rahmen einer 50%-Anstellung als Lehrperson für Integrative Förderung auf der Sekundarstufe I an der Schule B der Stadt Zürich tätig. Das Volksschulamt des Kantons Zürich (VSA) hatte sie am 22. Juni 2017 in die Lohnstufe 9 des Lohnreglements 12.01 eingereiht. Auf Einsprache von A hin bestätigte das VSA die Lohnfestsetzung mit Verfügung vom 24. November 2017.

II.  

A rekurrierte am 20. Dezember 2017 an die Bildungsdirektion des Kantons Zürich und verlangte, sie sei rückwirkend ab 1. August 2017 in Lohnstufe 14 des Lohnreglements 12.01 einzureihen. Die Bildungsdirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom 5. Februar 2019 ab.

III.  

A führte am 3./4. März 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und verlangte, sie sei auf Lohnstufe 14 des Lohnreglements 12.01 zu platzieren. Die Bildungsdirektion verzichtete am 26. März 2019 ausdrücklich auf Vernehmlassung. Das VSA schloss am 3. April 2019 auf Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen des Volksschulamts etwa betreffend Lohneinstufung einer Lehrperson nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Strittig ist vorliegend die Lohneinstufung der Beschwerdeführerin und damit die Höhe ihres Lohns. Praxisgemäss gelten bei fortbestehenden Anstellungsverhältnissen als Streitwert die (strittigen) Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit des Rechtsmittels beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 33). Das Anstellungsverhältnis der Beschwerdeführerin hätte bei Eingang der Beschwerde frühestens per Ende Juli 2019 aufgelöst werden können (§ 8 Abs. 2 lit. a des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 [LPG, LS 412.31]). Damit bestimmt die Lohndifferenz zwischen der beantragten und der gewährten Einstufung für den vom 1. August 2017 bis zum 31. Juli 2019 geschuldeten Lohn den Streitwert. Die Differenz beträgt für August bis Dezember 2017 (unter Berücksichtigung des Beschäftigungsgrads der Beschwerdeführerin) Fr. 2'457.10 (vgl. Anhang A zur Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LPVO, LS 412.311] in der bis 31. Dezember 2017 gültigen Fassung; ABl 2011, 3236), für Januar bis Dezember 2018 Fr. 5'926.50 (vgl. Anhang A LPVO in der bis 31. Dezember 2018 gültigen Fassung; ABl 2017-11-10) und für Januar bis Juli 2019 Fr. 3'491.85 (Anhang A LPVO). Der Streitwert beträgt demnach insgesamt Fr. 11'875.45. Damit fällt die Angelegenheit an sich in die Zuständigkeit des Einzelrichters (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG). Vorliegend rechtfertigt es sich indessen, die Sache wegen der ihr zuzumessenden grundsätzlichen Bedeutung durch die Kammer zu erledigen (§ 38b Abs. 2 VRG; vgl. hierzu VGr, 2. Juli 2019, VB.2018.00412, E. 1.3.2).

2.  

2.1 Nach § 14 Abs. 1 LPG nimmt die für das Bildungswesen zuständige Direktion die Lohneinstufung der einzelnen Lehrpersonen vor. Die Entlöhnung der Lehrpersonen regelt die Verordnung (§ 13 Abs. 1 LPG). § 14 LPVO unterscheidet zwischen fünf Lohnkategorien, wobei die Einreihung der Beschwerdeführerin in Lohnkategorie IV unbestritten ist.

2.2 Gemäss § 16 Abs. 1 LPVO werden neu in den Schuldienst eintretende Lehrpersonen auf Stufe 1 platziert, sofern nicht die Anrechnung von Unterrichts- und Berufstätigkeiten zu einer höheren Einstufung führt. Unterrichts-, Schulleitungs- und andere Berufstätigkeiten werden bei Lehrpersonen der Sekundarstufe nach § 16 Abs. 2 LPVO ab dem vollendeten 24. Altersjahr angerechnet. Dabei werden Unterrichtstätigkeiten in Klassen und als Förderlehrpersonen sowie Schulleitertätigkeit an der Volksschule, an anerkannten Privatschulen, an Sonderschulen oder in Sonderschulheimen zu 100 % (lit. a), anderweitige Unterrichtstätigkeit oder schulische Therapietätigkeit mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe oder der Sekundarschulstufe II sowie Unterrichtstätigkeit in der Lehrerbildung zu 75 % (lit. b) und anderweitige Berufstätigkeit, Aus- und Weiterbildung sowie Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit zu 50 % angerechnet (lit. c).

Eine Anrechnung von Tätigkeiten gemäss § 16 Abs. 2 LPVO erfolgt nach Abs. 5 höchstens bis zur Stufe, in welche eine Lehrperson eingestuft wäre, wenn sie während der anrechenbaren Zeit unterrichtet hätte (Satz 1). Fachlehrpersonen und nicht stufengerecht ausgebildete Lehrpersonen werden tiefer eingestuft (Satz 2); die Bildungsdirektion legt die Einstufungen in einer Tabelle fest (Satz 3).

3.  

3.1 Die Vorinstanz geht angesichts der Ersteinstufung per August 2017 für die 1965 geborene Beschwerdeführerin zu Recht von maximal 28 anrechenbaren Jahren aus (vgl. § 16 Abs. 2 LPVO). Zu folgen ist der Vorinstanz weiter insoweit, als sie den von der Beschwerdeführerin zwischen Mai 1993 und Juli 1996 bzw. während 3 ¼ Jahren nicht in der Lehrerbildung erteilten Unterricht auf Tertiärstufe mangels Einschlägigkeit der § 16 Abs. 2 lit. a und b als anderweitige Berufstätigkeit im Sinn der lit. c der genannten Bestimmung einstuft und mithin zu 50 % anrechnet (VGr, 18. April 2018, VB.2017.00649, E. 3.3.1 Abs. 2 mit Hinweisen). Ferner ist der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass der von der Beschwerdeführerin von März 2007 bis April 2017 bzw. während 10 Jahren und 2 Monaten im Rahmen der Lehrerbildung erteilte Unterricht gestützt auf § 16 Abs. 2 lit. b LPVO zu 75 % anzurechnen ist. Sie qualifiziert die Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Gymnasiallehrerin an den Kantonsschulen C (August 1989–Juli 1991; 2 Jahre) und D (August 1996–Juli 2007; 11 Jahre) unter Verweis auf die Gesetzesmaterialien als anderweitige Unterrichtstätigkeit mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe oder der Sekundarstufe II im Sinn des § 16 Abs. 2 lit. b LPVO und rechnet sie folglich zu 75 % an. Darauf ist zurückzukommen (nachfolgend 3.2). Die Vorinstanz nimmt schliesslich zu Recht an, dass unter Berücksichtigung der maximal 28 anrechenbaren Jahre Unterrichts- und Berufstätigkeit sowie der zu 75 % anrechenbaren Tätigkeiten vorliegend maximal 4 Jahre und 10 Monate bzw. aufgerundet 5 Jahre verbleiben, für welche – entsprechende Tätigkeiten vorausgesetzt – eine Anrechnung im Rahmen der Auffangnorm des § 16 Abs. 2 lit. c LPVO erfolgen kann bzw. welche angesichts der bereits genannten Unterrichtstätigkeit auf Tertiärstufe sowie der von der Beschwerdeführerin zwischen August 1991 und Oktober 1992 ausgeübten Tätigkeit als wissenschaftliche Mitarbeiterin der Firma E zu 50 % anzurechnen sind.

3.2  

3.2.1 Anstoss zur Ausgestaltung der nach § 16 Abs. 2 lit. a, b und c LPVO differenzierten Anrechnung von Unterrichts-, Schulleitungs- und anderen Berufstätigkeiten bzw. zur Schaffung einer Kategorie von Tätigkeiten, welche zu 75 % anrechenbar sind (lit. b), gab ein Urteil des Bundesgerichts vom 29. Mai 2009, in welchem die völlige Gleichsetzung der im Rahmen der Unterrichtstätigkeit als Lehrperson für Deutschunterricht für Fremdsprachige (DfF) bzw. für Deutsch als Zweitsprache (DaZ) erworbenen Berufserfahrung mit derjenigen aus jeder beliebigen anderen beruflichen Tätigkeit (oder aus Aus- und Weiterbildungen sowie aus Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit) als verfassungswidrig erachtet wurde (1C_295/2008). In Nachachtung dieses Entscheids schuf der Verordnunggeber eine neue Kategorie, die eine Anrechnung bestimmter Berufstätigkeiten zu 75 % vorsieht (ABl 2010, 489 ff., 489 f.). Zu 75 % anrechnet werden sollen unter anderem Berufstätigkeiten, welche schulische Unterrichts- oder Therapietätigkeit mit Kindern und Jugendlichen im Volksschulalter oder im Alter der Sekundarstufe II darstellen, nicht hingegen solche, die etwa vorwiegend einen Betreuungs- oder Erziehungsauftrag umfassen, eine (Unterrichts-)Tätigkeit mit Erwachsenen bilden oder einen geringen Bezug zur Schule haben (ABl 2010, 489 ff., 490, auch zum Folgenden). Präzisierend führt der Verordnunggeber weiter aus, dass namentlich Unterricht von Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe, der nicht Klassenunterricht ist, wie etwa DaZ-Aufnahmeunterricht, Stütz- und Fördermassnahmen, Einzel- und Kleingruppenunterricht, musikalische Grundausbildung und Unterricht an Musikschulen, schulische Therapien mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe, wozu unter anderem logopädische und psychomotorische Therapie, Audiopädagogik und Lerntherapien gehören, weiter Unterricht mit Schülerinnen und Schüler der Sekundarstufe II sowie Unterrichtstätigkeit in der Lehrerausbildung zu 75 % angerechnet werden sollen. Der Vorinstanz ist insofern zu folgen, als es sich beim Unterricht mit Jugendlichen im Alter der Sekundarstufe II nach dem Willen des Verordnunggebers um eine Tätigkeit handelt, welche gestützt auf § 16 Abs. 2 lit. b LPVO zu 75 % anrechenbar ist, unabhängig davon, ob es sich um Klassenunterricht handelt oder nicht (zur Anrechnung von Unterrichtstätigkeiten auf Sekundarstufe II auch VGr, 18. April 2018, VB.2017.00649, E. 3.3.1 Abs. 1 und E. 3.3.2). Demgegenüber soll die Unterrichtstätigkeit mit Kindern im Volksschulalter dann nur zu 75 % erfolgen, wenn es sich nicht um Klassenunterricht, mithin um "anderweitige Unterrichtstätigkeit" handelt.

3.2.2 Die Beschwerdeführerin wendet sinngemäss ein, sie habe im Rahmen ihrer Unterrichtstätigkeit als Gymnasiallehrerin "mindestens zur Hälfte" Schülerinnen und Schüler der Sekundarstufe I unterrichtet. Zu prüfen ist deshalb, ob ihr die im Rahmen der Unterrichtstätigkeit an den Kantonsschulen C und D erworbene Berufserfahrung – wie von der Vorinstanz angenommen – gesamthaft gestützt auf § 16 Abs. 2 lit. b LPVO zu 75 % angerechnet werden darf oder ob für den Kindern im Alter der Sekundarstufe I erteilten Gymnasialunterricht eine (anteilsmässige) Anrechnung gestützt auf § 16 Abs. 1 lit. a LPVO bzw. zu 100 % vorzunehmen ist.

3.2.3 Nach § 8 Abs. 2 des Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 (BiG; LS 410.1) besteht die Volksschulstufe aus der Grundstufe, der Primarstufe und der Sekundarstufe I (Satz 1); die Sekundarstufe I umfasst die letzten drei Jahre der obligatorischen Schulpflicht, die in der Volksschule oder in den Mittelschulen erfüllt werden (Satz 2). Die Sekundarstufe II besteht aus der beruflichen Grundbildung und der Ausbildung in den Mittelschulen nach der obligatorischen Schulpflicht (§ 8 Abs. 3 BiG). Der Unterricht an den Mittelschulen erfolgt nach § 26 Abs. 1 des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 (MSG, LS 413.21) im Allgemeinen im Klassenverband. Soweit er Kindern im Alter der Sekundarstufe I erteilt wird, handelt es sich mithin um Klassenunterricht mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe.

Während die Unterrichtstätigkeit mit Jugendlichen der Sekundarstufe II unabhängig davon, ob es sich um Klassenunterricht handelt oder nicht, nur zu 75 % angerechnet werden kann, erfolgt die Differenzierung beim Unterrichten von Kindern der Volkschulstufe wie erwähnt anhand eben dieses Kriteriums bzw. gilt nicht im Klassenverband erteilter Unterricht als anderweitige Unterrichtstätigkeit im Sinn des § 16 Abs. 2 lit. b LPVO (ABl 2010, 489 ff., 490; oben 3.2.1). Der als Klassenunterricht zu qualifizierende Gymnasialunterricht von Kindern der Volksschulstufe bzw. der Sekundarstufe I stellt folglich keine anderweitige Unterrichtstätigkeit im Sinn des § 16 Abs. 2 lit. b LPVO dar.

Nach dem Wortlaut von § 16 Abs. 2 lit. a LPVO sind nur Unterrichtstätigkeiten in Klassen an der Volksschule, an Privatschulen gemäss § 68 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100), an Sonderschulen oder in Sonderschulheimen zu 100 % anrechenbar, während der auf Volksschulstufe erteilte Klassenunterricht an einer Mittelschule nicht genannt wird. Aus den Materialien lässt sich nun gerade nicht in Annahme eines qualifizierten Schweigens des Verordnunggebers schliessen, dass dieser Unterricht – mangels Einschlägigkeit (auch) des § 16 Abs. 2 lit. b LPVO – unter die Auffangnorm von § 16 Abs. 2 lit. c LPVO zu subsumieren wäre und mithin nur zu 50 % angerechnet werden könnte. Solches liesse sich auch mit dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 BV, SR 101]) trotz dem dem Gesetzgeber in Besoldungsfragen zukommenden besonders weiten Gestaltungsspielraum nicht vereinbaren. Vielmehr ist von einer planmässigen Unvollständigkeit der Verordnung auszugehen, welche von den rechtsanwendenden Behörden zu schliessen ist (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, N. 201 ff. mit zahlreichen Hinweisen, auch zum Folgenden). Entsprechend der vom Verordnunggeber angewandten Differenzierungskriterien sowie aufgrund des Gleichbehandlungsgebots des Art. 8 Abs. 1 BV ist die an Mittelschulen ausgeübte (Klassen-)Unterrichtstätigkeit von Kindern im Alter der Sekundarstufe I nach § 16 Abs. 2 lit. a LPVO zu 100 % anzurechnen.

3.2.4 Zusammenfassend erweist sich die Kritik der Beschwerdeführerin an der Anrechnung ihrer Unterrichts- und weiteren Berufserfahrung insoweit als berechtigt, als der von ihr an Mittelschulen erteilte Klassenunterricht gesamthaft unter § 16 Abs. 1 lit. b LPVO subsumiert bzw. nur zu 75 % angerechnet wurde. Soweit es sich hierbei um Unterricht von Kindern im Alter der Sekundarstufe I handelte, hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine Berücksichtigung bzw. Anrechnung zu 100 %.

Aus den Akten geht nicht hervor, in welchem Verhältnis sich der von der Beschwerdeführerin erteilte Mittelschulunterricht auf Klassen der Sekundarstufe I bzw. II verteilte. Die Sache ist deshalb zur ergänzende Abklärung und neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen an das VSA zurückzuweisen (unten 4; zur Zulässigkeit der sogenannten Sprungrückweisung vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 4).

3.3 Die Beschwerdeführerin rügt weiter, sie sei zu Unrecht gestützt auf § 16 Abs. 5 Satz 2 tiefer eingestuft worden. Nach der genannten Bestimmung werden Fachlehrpersonen und nicht stufengerecht ausgebildete Lehrpersonen tiefer eingestuft. Die Vorinstanz stützt den umstrittenen Stufenabzug darauf, dass die Beschwerdeführerin zum Anstellungszeitpunkt weder über eine Lehrbefähigung für die Volksschule verfügte noch ihr Studium zur Schulischen Heilpädagogin abgeschlossen hatte. Der Beschwerdeführerin ist zunächst insofern beizupflichten, als das fehlende Lehrdiplom in Schulischer Heilpädagogik bereits im Rahmen der Lohnkategorie (lohnmindernd) berücksichtigt wurde. Sodann verfügt sie unbestrittenermassen über eine Lehrbefähigung, welche ihr erlaubt, an öffentlichen Mittelschulen im Kanton Zürich (auch) Kinder der Sekundarstufe I zu unterrichten. Mit dem Besuch des Unterrichts an einer Mittelschule können die letzten drei Jahre der obligatorischen Schulpflicht ebenso erfüllt werden wie auf Sekundarstufe I an der Volksschule (§ 8 Abs. 2 Satz 2 BiG; oben 3.2.3). Die Beschwerdeführerin kann deshalb nicht als nicht stufengerecht ausgebildete Lehrperson im Sinn des § 16 Abs. 5 Satz 2 LPVO angesehen werden, selbst wenn ihr Lehrdiplom keinen Ausweis für die Zulassung zum Schuldienst auf der Sekundarstufe I an der Volksschule darstellen sollte.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Ziff. I der Verfügung der Bildungsdirektion vom 5. Februar 2019 sowie die Verfügung des VSA vom 24. November 2017 sind aufzuheben; die Sache ist zur ergänzenden Sachverhaltsermittlung und zu neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen an das VSA zurückzuweisen.

5.  

Für personalrechtliche Streitigkeiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- werden keine Gerichtskosten erhoben (§ 65a Abs. 3 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 23 f.).

6.  

Weil vorliegend von einem Fr. 15'000.- nicht erreichenden Streitwert auszugehen ist (oben 1.2), ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Nach der Regelung in Art. 90 ff. BGG sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Sache wird zu neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen an das Volksschulamt zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 1'300.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Gegen dieses Urteil kann in Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

5.    Mitteilung an …