Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2019.00153

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 12. September 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Kreisschulpflege B der Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

und

 

 

C,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Informationszugang,

 

hat sich ergeben:

I.  

A. A und C haben die gemeinsame Tochter D, welche im Schuljahr 2016/2017 eine Klasse der Schule E im Schulkreis B der Stadt Zürich besuchte. Die Lehrerin von D lud A und C mit E-Mail vom 21. Juni 2017 zu einem Elterngespräch ein. Mit E-Mail vom 27. Juni 2017 teilte der Schulleiter A und C mit, dass mit jedem Elternteil ein separates Gespräch geführt und im Anschluss über den Inhalt des jeweils anderen Gesprächs informiert werde. A schrieb dem Schulleiter per E-Mail gleichentags zurück, er wolle wissen, ob auf Wunsch der Schule oder der Kindsmutter getrennte Gespräche vorgesehen seien, weshalb er um Einsicht in die entsprechenden E-Mails von C ersuche.

B. Mit Verfügung vom 20. Dezember 2017 wies die Präsidentin der Kreisschulpflege B der Stadt Zürich das Gesuch von A um Zugang zu Informationen hinsichtlich einer E-Mail von C an die Lehrerin von D und den Schulleiter vom 21. Juni 2017 ab.

II.  

A rekurrierte dagegen beim Bezirksrat Zürich und verlangte die Offenlegung der E-Mail von C vom 21. Juni 2017 an die Lehrerin von D und den Schulleiter. Mit Beschluss vom 7. Februar 2019 stellte der Bezirksrat Zürich in teilweiser Gutheissung des Rekurses fest, dass die Kreisschulpflege B A die sich aus der E-Mail vom 21. Juni 2017 ergebende Information betreffend Führung von getrennten Elterngesprächen hätte bekannt geben müssen, und wies den Rekurs im Übrigen ab (Dispositiv-Ziff. I), gewährte A unentgeltliche Rechtspflege (Dispositiv-Ziff. II) und auferlegte die Rekurskosten von insgesamt Fr. 1'143.30 zu ⅓ der Kreisschulpflege B und zu ⅔ A, wobei der Anteil des Letzteren einstweilen auf die Staatskasse genommen wurde (Dispositiv-Ziff. III).

III.  

A führte am 5./7. März 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und verlangte sinngemäss, es seien ihm die in der E-Mail vom 21. Juni 2017 zum "Wunsch auf Getrennte Elterngespräche" enthaltenen Informationen offenzulegen sowie die Kosten des Rekursverfahrens vollumfänglich der Kreisschulpflege B aufzuerlegen; in prozessualer Hinsicht ersuchte er um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege. Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 14./15. März 2019 auf Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 29. April 2019 schloss die Kreisschulpflege B auf Abweisung des Rechtsmittels. A liess sich am 10. Mai 2019 erneut vernehmen und präzisierte sein Begehren um Einsicht in die E-Mail vom 21. Juni 2017 dahingehend, dass er in seiner Beschwerde vom 5./7. März 2019 nur verlangt habe, "das der spezifische satz zum wunsch der getrennte Elterngespräch offengelegt wird". Mit Eingaben vom 24. Mai 2019 bzw. 6./7. Juni 2019 hielten die Kreisschulpflege B und A an ihren Begehren fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das Erfordernis der materiellen Beschwer setzt unter anderem voraus, dass das erfolgreiche Rechtsmittel der beschwerdeführenden Personen einen praktischen Nutzen eintragen bzw. dass es einen ideellen, materiellen, wirtschaftlichen oder anderweitigen Nachteil abwenden würde, den der negative Entscheid zur Folge hätte (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 49 N. 2 in Verbindung mit § 21 N. 15).

1.2 Die Vorinstanz erwägt im angefochtenen Rekursentscheid, aus den Akten sei ersichtlich, dass die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer keine Erklärung dafür gegeben habe, weshalb sie auf einmal getrennte Elterngespräche führen wollte. Die Verweigerung dieser Information sei nicht nachvollziehbar. Die Beschwerdegegnerin hätte dem Beschwerdeführer zwar grundsätzlich die Einsicht in eine streitbetroffene E-Mail von C an die Schulleitung vom 21. Juni 2017 verweigern dürfen. Die Vorenthaltung der in dieser E-Mail enthaltenen Information betreffend den Wunsch von C nach getrennten Elterngesprächen sei jedoch nicht gerechtfertigt gewesen. Die Beschwerdegegnerin hätte dem Beschwerdeführer die Information, dass C in der E-Mail vom 21. Juni 2017 die Schulleitung um getrennte Elterngespräche ersuchte, mitteilen dürfen. In teilweiser Gutheissung des Rekurses stellt die Vorinstanz sodann fest, dass die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer "die sich aus der E-Mail vom 21. Juni 2017 ergebende Information betreffend Führung von getrennten Elterngesprächen hätte bekanntgeben müssen".

1.3 Soweit der Beschwerdeführer die Offenlegung der "in der Email von C vom 21. Juni 2017 Enthaltene informationen betreffend 'Wunsch auf Getrennte Elterngespräche'" verlangt, strebt er offensichtlich nicht die Aufhebung oder Änderung des Rekursentscheids an, vielmehr hat die Vorinstanz eben diesem Informationsbegehren entsprochen, was der Beschwerdeführer denn auch selbst geltend macht. Folglich gebricht es dem Beschwerdeführer, soweit er die Offenlegung der in der E-Mail vom 21. Juni 2017 enthaltenen Information betreffend den Wunsch nach getrennten Elterngesprächen anstrebt, im Beschwerdeverfahren am erforderlichen Rechtsschutzinteresse und ist auf sein Rechtsmittel insoweit nicht einzutreten.

1.4 Ob sich auf das sinngemässe Begehren des Beschwerdeführers, es solle ihm teilweise Einblick in die streitbetroffene E-Mail gewährt werden, damit er überprüfen könne, ob C darin getrennte Elterngespräche gewünscht habe, eingetreten lässt, kann vorliegend offenbleiben, weil die Beschwerde diesbezüglich – wie sich zeigen wird – ohnehin abzuweisen wäre.

1.5 Soweit der Beschwerdeführer sinngemäss verlangt, es seien die Rekurskosten in Anwendung des Verursacherprinzips vollumfänglich der Beschwerdegegnerin zu belasten, erwüchse ihm angesichts des Vorbehalts der Nachzahlungspflicht gemäss § 16 VRG trotz Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege für das Rekursverfahren aus einer Gutheissung seines Rechtsmittels ein rechtlicher und tatsächlicher Vorteil, weshalb auf die Beschwerde – nachdem auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind – hinsichtlich des vorinstanzlichen Kostenentscheids einzutreten ist.

2.  

Der Beschwerdeführer verlangt, die Beschwerdeantwort vom 29. April 2019 sei zufolge Fristversäumnisses aus dem Recht zu weisen. Dem ist schon deshalb nicht zu entsprechen, weil die Eingabe der Beschwerdegegnerin vom 29. April 2019 entgegen dem Beschwerdeführer fristgerecht erfolgte (§ 70 in Verbindung mit § 11 VRG sowie § 71 VRG in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 lit. a der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [SR 272]).

3.  

3.1 Ausgangspunkt der vorliegenden Streitigkeit bildet das Begehren des Beschwerdeführers um Begründung dafür, weshalb der zuständige Schulleiter ihn und die Kindsmutter im Juni 2017 zu getrennten Elterngesprächen einlud, nachdem solche Gespräche zuvor offenbar mit beiden Eltern gemeinsam geführt wurden. Der Schulleiter beantwortete eine entsprechende Bitte des Beschwerdeführers mit E-Mail vom 27. Juni 2017 dahingehend, dass es ihm "im Moment gewinnbringender" scheine, wenn die Gespräche getrennt geführt würden. Der Beschwerdeführer antwortete daraufhin sinngemäss, er wolle wissen, ob das getrennte Gespräch auf Initiative der Schule oder auf Wunsch bzw. Vorschlag von C angesetzt worden sei, und verlange deshalb Einsicht in die das fragliche Elterngespräch betreffenden E-Mails von C.

Hintergrund des umstrittenen Informationsanspruchs des Beschwerdeführers bildet die Beschulung seiner und der Tochter von C an einer Schule der Beschwerdegegnerin. Als Schülerin der Volksschule steht die Tochter in einer engeren Rechtsbeziehung zum Staat als die übrigen Menschen und damit in einem besonderen Rechtsverhältnis (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 450 f.), in welches ihre Eltern durch das Schulrecht einbezogen werden:

3.2 Das Schulrecht regelt sowohl die Zusammenarbeit zwischen den an diesem besonderen Rechtsverhältnis mitbeteiligten Eltern eines Schulkinds und den Schulbehörden als auch die Informationsrechte und -pflichten der Eltern. So arbeiten Eltern, Schulbehörden und Lehrpersonen nach § 54 Abs. 1 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) im Rahmen ihrer Verantwortlichkeiten zusammen. Die Eltern werden nach Abs. 2 derselben Bestimmung regelmässig über das Verhalten und die Leistungen ihrer Kinder informiert (Satz 1); sie informieren ihrerseits die Lehrpersonen oder die Schulleitung über das Verhalten ihrer Kinder und über Ereignisse in deren Umfeld, soweit dies für die Schule von Bedeutung ist (Satz 2).

Das hier massgebliche besondere Verwaltungs- bzw. das kantonale Schulrecht räumt den Eltern einen ausdrücklichen Anspruch auf Information lediglich hinsichtlich des Verhaltens und der Leistungen ihres Kindes ein. Zwar scheint es mit Blick auf den Grundsatz, dass sich der gesamte Schulbetrieb am Wohl des Kindes zu orientieren hat (vgl. § 50 Abs. 1 VSG) nicht ausgeschlossen, dass sich im Einzelfall darüber hinausgehende Informationsansprüche ergeben. Für die hier umstrittene Information betreffend ein mögliches Ersuchen der Kindsmutter um Durchführung getrennter Elterngespräche ist ein solcher jedoch entgegen der Vor­-instanz zu verneinen: Wie soeben erwähnt, haben die Eltern von Volksschulkindern gegenüber der Schule nicht nur Informationsansprüche, sondern sind sie gegenüber den Schulbehörden auch zur Information und generell zur Zusammenarbeit verpflichtet. Die entsprechenden – das Verhalten des Schulkinds (zu Hause bzw. im ausserschulischen Bereich) oder Ereignisse in dessen Umfeld betreffenden – Informationen dürften sodann regelmässig einen Bezug zur Privatsphäre des mitteilungspflichtigen Elternteils haben. Mit Blick auf ein möglichst konstruktives und vertrauensvolles Zusammenwirken der schulischen Organe und der Eltern muss sich der informationspflichtige oder allenfalls auch bloss informationswillige Elternteil grundsätzlich darauf verlassen können, dass seine Angaben von der Schule vertraulich behandelt werden. Erst recht muss ein Auskunft erteilender Elternteil darauf vertrauen können, dass seine Angaben lediglich im Interesse des Kindes verwendet werden. Vorliegend ist in keiner Weise ersichtlich, inwiefern die Offenlegung der umstrittenen Information dem Wohl der Tochter des Beschwerdeführers und von C zuträglich sein sollte. Im Gegenteil: Das Verhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und C ist auch nach Darstellung des Beschwerdeführers seit Jahren massiv belastet. Im Interesse des Kindswohls hat sich die Schule nicht in zwischen Eltern bestehende Konflikte verwickeln zu lassen. Entsprechend hat sie sich in Fällen wie dem vorliegenden bei der Weitergabe von Informationen – welche hier überdies nicht einmal mit der schulischen Leistung oder dem Verhalten des Schulkinds in Zusammenhang stehen – besondere Zurückhaltung aufzuerlegen.

3.3 Aus dem Schulrecht ergibt sich nach dem Gesagten kein über den Wortlaut des § 54 Abs. 2 Satz 1 VSG hinausgehender Informationsanspruch des Beschwerdeführers betreffend ein mögliches Ersuchen von C um getrennt geführte Elterngespräche.

4.  

4.1 Die Vorinstanz erblickt die gesetzliche Grundlage für den von ihr bejahten Informa­-
tionsanspruch des Beschwerdeführers denn auch nicht im Schulrecht, sondern in den Bestimmungen des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4) bzw. der Verordnung über die Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008 (LS 170.41). Dabei lässt sie ausser Acht, dass sich das Recht auf Zugang zu Informationen in nicht rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungs- und Verwaltungsjustizverfahren nach § 20 Abs. 3 IDG nach dem massgeblichen Verfahrensrecht richtet. Diese Bestimmung schliesst das allgemeine Informationszugangsrecht gemäss § 20 Abs. 1 IDG für noch nicht rechtskräftig abgeschlossene Verwaltungs- und Verwaltungsjustizverfahren aus (Beat Rudin in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012, § 20 N 40). Angesichts des aus der Beschulung der Tochter des Beschwerdeführers durch die Beschwerdegegnerin begründeten bzw. bestehenden Dauerrechtsverhältnisses ist das IDG auf die vorliegende Streitigkeit nicht anwendbar.

4.2 Selbst wenn die Anwendbarkeit des IDG bzw. ein prinzipieller Informationsanspruch des Beschwerdeführers daraus bejaht würde, hätte freilich die Vorinstanz seinem Einsichtsbegehren nicht stattgeben dürfen:

Nach § 23 IDG verweigert das öffentliche Organ die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (Abs. 1). Ein öffentliches Interesse liegt insbesondere vor, wenn die Bekanntgabe die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt (Abs. 2 lit. e); ein privates Interesse liegt insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt würde (Abs. 3). Die Offenlegung eines allfällig von C geäusserten Wunsches um Durchführung eines getrennten Elterngesprächs widerliefe deren persönliches Interesse an der vertraulichen Behandlung ihrer Angaben gegenüber der Schule bzw. wäre eine solche Information ihrer Privatsphäre zuzurechnen. Vor dem Hintergrund, dass C zur Zusammenarbeit mit den Schulbehörden verpflichtet ist und auch eine Informationspflicht über private Angelegenheiten hat, muss dem privaten Interesse von C am vertraulichen Umgang mit ihren Äusserungen gegenüber der Schule eine hohe Bedeutung zugemessen werden. Die Offenlegung der streitbetroffenen E-Mail wäre sodann geeignet, das Vertrauensverhältnis zwischen C und der Schulbehörde und damit die Zusammenarbeit gemäss § 54 Abs. 1 VSG zu beeinträchtigen, weshalb auch ein öffentliches Interesse gegen die Offenlegung vorliegt. Ein solches ergibt sich sodann aus der zu befürchtenden Beeinträchtigung des Informationsflusses gemäss § 54 Abs. 2 Satz 2 VSG. Diese entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen überwiegen das Interesse des Beschwerdeführers an einer Offenlegung der streitbetroffenen E-Mail bzw. daran zu erfahren, ob auf Initiative der Schule oder auf Wunsch von C zu einem getrennten Elterngespräch eingeladen wurde.

Die Bekanntgabe der streitbetroffenen Information hätte daher gestützt auf § 23 IDG verweigert werden müssen.

Anzumerken bleibt, dass vorliegend überdies fraglich erscheint, ob das Einsichtsbegehren des Beschwerdeführers nicht als rechtsmissbräuchlich hätte gewertet werden müssen. Angesichts des unbestrittenermassen schon seit Langem bestehenden und offensichtlich tiefgreifenden Konflikts zwischen dem Beschwerdeführer und C erscheint zumindest sehr fraglich, ob es ihm tatsächlich darum geht, eine Information über eine behördliche Tätigkeit erhältlich zu machen bzw. ob sein Ersuchen den vom IDG verfolgten Zwecken dient (vgl. § 1 Abs. 2 IDG).

4.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer keinen Anspruch darauf hat(te), dass ihm Einblick in die streitbetroffene E-Mail von C vom 21. Juni 2017 gewährt oder die darin enthaltene Information, ob C getrennte Elterngespräche wünschte, zugänglich gemacht werde.

5.  

Das Vorgehen der Vorinstanz gibt zu ergänzenden Bemerkungen Anlass: Indem die Vor­instanz ausführt, dass C in der streitbetroffenen E-Mail um getrennte Elterngespräche ersucht habe, macht sie dem Beschwerdeführer gerade diejenige Information zugänglich, welche Streitgegenstand des Rekursverfahrens bildete. Ein solches Vorgehen ist nicht statthaft, weil die Vorinstanz damit vor Rechtskraft ihres Entscheids Fakten schaffte, welche sich auch mit einer erfolgreichen Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht mehr hätten rückgängig machen lassen. Damit hat die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin sowie C einen effektiven Rechtsschutz gegen den Rekursentscheid vereitelt. Es rechtfertigt sich vorliegend, die bislang nicht am Beschwerdeverfahren beteiligte C als Mitbeteiligte zu rubrizieren und ihr das vorliegende Urteil zu eröffnen.

6.  

6.1 Zur Begründung der verlangten Änderung des vorinstanzlichen Kostenentscheids bringt der Beschwerdeführer sinngemäss vor, die Kosten des Rekursverfahrens wären "nie so gross gewesen", hätte das erstinstanzliche Verfahren nicht überlang gedauert bzw. wäre er nicht innerhalb der Schulbehörde mehrfach an verschiedene Personen bzw. Instanzen verwiesen worden.

6.2 Dem kann nicht gefolgt werden: Die Vorinstanz hält fest, die Staatsgebühr sei "[u]nter Berücksichtigung des Zeitaufwands sowie der Schwierigkeit" bzw. gestützt auf § 5 der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (LS 682) auf Fr. 900.- festzusetzen, und legt die Verfahrensgebühren mithin aufgrund des Aufwands im Rekursverfahren und im Übrigen ohnehin im unteren Bereich des in der genannten Bestimmung festgelegten Kostenrahmens fest. Die Kostenverteilung nimmt sie sodann nach dem im Regelfall anzuwendenden Unterliegerprinzip vor (vgl. hierzu § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und berücksichtigt hierbei, dass der Beschwerdeführer "grösstenteils" unterliege, weshalb ihm die Kosten zu ⅔ aufzuerlegen seien. Angesichts dessen, dass die Vor­instanz davon ausgeht, dass der Beschwerdeführer prinzipiell Anspruch auf Einsicht in die streitbetroffene E-Mail habe, überzeugt zwar nicht, dass sie ihn als mehrheitlich unterliegend betrachtet. Da ein Einsichtsanspruch jedoch zu verneinen gewesen wäre (oben 3 f.), erscheint der Beschwerdeführer im Rekursverfahren gar als vollständig unterliegend, weshalb ihm die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens hätten vollumfänglich auferlegt werden sollen. Angesichts des Verbots der reformatio in peius (§ 63 Abs. 2 VRG) ist der vorinstanzliche Kostenentscheid freilich zu belassen.

7.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

8.  

8.1 Ausgangsgemäss wären die Gerichtskosten an sich vollumfänglich dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Vorliegend rechtfertigt es sich indessen, die Hälfte der Kosten in Anwendung des Verursacherprinzips der Vorinstanz aufzuerlegen. Zu prüfen bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege.

8.2 Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Offenkundig aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 46). Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die Gerichtskosten aus seinem Einkommen – nach Abzug der Lebenshaltungskosten – innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16 N. 20).

8.3 Ob der Beschwerdeführer mittellos sei, kann vorliegend offengelassen werden, weil die Beschwerde offensichtlich aussichtslos erscheint und das Armenrechtsgesuch (schon) deshalb abzuweisen ist.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 2'180.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und dem Bezirksrat Zürich je zur Hälfte auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5.    Mitteilung an …