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Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
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VB.2019.00198
VB.2019.00199
Urteil
der 3. Kammer
vom 14. November 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber
Yannick Weber.
In Sachen
1. A, vertreten durch RA B,
2. C,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
Stadtrat D,
Mitbeteiligter,
betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,
hat sich ergeben:
I.
A. Vom 22. Juni
2018 bis 23. Juli 2018 erfolgte die öffentliche Auflage des Projekts für
den Ausbau der E-Strasse und F-Brücke sowie die weiteren damit verbundenen
Massnahmen an der E-Strasse 01, Gemeinde D, und des zugehörigen
Landerwerbsplans.
B. Am 23. Juli
2018 erhob C dagegen Einsprache mit den folgenden Anträgen:
"1. Die
Fussgängerquerung über die E-Strasse beim Knoten G-Strasse sei
behindertengerecht auszuführen; zudem sei die Fussgängerüberquerung so
auszugestalten, dass Fussgängerinnen und Fussgänger im Wartebereich auf der
Seite H-Quartier nicht gefährdet werden, sollte ein LKW, der von der G-Strasse
in die E-Strasse Richtung I einbiegt, umkippen oder Gegenstände verlieren; Des
Weiteren ist die Dauer der 'Rotphase' für Fussgänger zu überprüfen, welche
teilweise zu lange andauern;
2. es sei darauf zu verzichten, die
Tempo-30-Zone der J-Strasse durch Tempo 50 zu ersetzen;
3. es sei auf die Aufhebung der Zufahrt ab der E-Strasse
von Richtung I in die J-Strasse zu verzichten;
4. es sei auf eine Zufahrt ab der E-Strasse von
Richtung D in die J-Strasse zu verzichten;
5. es sei am Knoten J-Strasse bei der Einfahrt
in die E-Strasse eine Lichtsignalanlage anzubringen;
6. es sei auf die Spurverengung zwischen dem
Knoten E-Strasse/H-Strasse und dem F-Kanal Richtung I zu verzichten;
7. es sei auf die Fussgängerquerung, die
Velofurt sowie die Lichtsignalanlagen, welche bei der E-Strasse am F-Kanal
platziert werden sollen, zu verzichten;
8. es sei ein Verbotsschild ('Zubringerdienst
gestattet') ab der E-Strasse von Richtung I in die J-Strasse anzubringen;
9. es sei ein Verbotsschild ('Zubringerdienst
gestattet') ab der E-Strasse von Richtung D in die J-Strasse anzubringen;
10. es seien Legenden bei den Plänen anzubringen,
insbesondere beim Plan 'Signalisations- und Markierungsplan 1:200'.
C. Bereits
am 22. Juli 2018 hatte A gegen das Projekt Einsprache erhoben. Seine Anträge
entsprachen den Anträgen 1 (ohne Antrag zur Rotphase), 2, 3, 6, 8 und 9
der Einsprache von C.
D. Der
Regierungsrat des Kantons Zürich setzte das Projekt mit Beschluss vom 13. Februar
2019 gemäss den bei den Akten liegenden Plänen fest. Die vorgenannten
Anträge 3 und 10 wies der Regierungsrat ab; auf die weiteren Anträge von C
und A trat er nicht ein und überwies sie der Kantonspolizei Zürich (Dispositiv-Ziffer VIII
zur Einsprache von C und Dispositiv-Ziffer X zur Einsprache von A). Alle
weiteren gegen das Projekt erhobenen Einsprachen wies der Regierungsrat
ebenfalls ab, soweit er darauf eintrat.
II.
A. Dagegen
erhoben A und C am 22. März 2019 je Beschwerde an das Verwaltungsgericht.
Sie beantragten übereinstimmend die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom
13. Februar 2019, eventualiter die Aufhebung von Dispositiv-Ziffer VIII
dieses Beschlusses, soweit Antrag 3 der Einsprache abgewiesen worden sei.
Weiter beantragten beide – gemäss Begründung der Beschwerdeschrift erst im
Eventualpunkt – die Sistierung des Verfahrens, bis die Kantonspolizei und
gegebenenfalls die danach angerufene Sicherheitsdirektion über die Anträge 1,
2 und 4–9 der Einsprache entschieden habe. C stellte überdies den Antrag, der
Regierungsrat müsse die Abweisung von Antrag 10 seiner Einsprache
detailliert begründen. Schliesslich beantragten A und C je die Ausrichtung
einer Parteientschädigung.
B. Am 26. März
2019 verfügte der Abteilungspräsident die Vereinigung der Beschwerdeverfahren.
C. Mit
Eingabe vom 5. April 2019 stellte der Regierungsrat, vertreten durch das
Tiefbauamt, ein Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde.
Nachdem A und C je mit Stellungnahme vom 26. April 2019 dessen Abweisung
beantragt hatten, entzog der Abteilungspräsident mit Verfügung vom 2. Mai
2019 der Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
D.
Der Stadtrat D nahm am 10. Mai 2019 zur Beschwerde Stellung und
beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen und auf die beantragte Sistierung des
Verfahrens sei zu verzichten. Der Regierungsrat, vertreten durch das
Tiefbauamt, reichte am 10. Mai 2019 eine Beschwerdeantwort ein und beantragte
die Abweisung der Beschwerde und den Verzicht auf eine Sistierung des
Verfahrens. A und C äusserten sich dazu je innert erstreckter Frist mit
Stellungnahmen vom 17. bzw. 21. Juni 2019 und hielten an ihren Anträgen
fest, wobei A erläuterte, sein Eventualantrag beziehe sich auf die Aufhebung
von Dispositiv-Ziffer X (nicht VIII) des angefochtenen Beschlusses. Am 5. Juli
2019 reichte der Regierungsrat eine Duplik ein und ergänzte seine Anträge
dahingehend, dass das Verfahren eventualiter zu sistieren sei, falls das
Verwaltungsgericht die Koordinationspflicht im Sinn von Art. 25a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) als
einschlägig und verletzt ansehen sollte. A und C liessen sich dazu je mit
Eingabe vom 26. August 2019 vernehmen. Nachdem das Tiefbauamt
am 19. September 2019 eine weitere Stellungnahme eingereicht hatte, nahmen
A und C mit Eingaben vom 27. bzw. 30. September 2019 dazu
wiederum Stellung.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Der
Beschluss des Beschwerdegegners vom 13. Februar 2019 bildet einen Akt im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG
nicht mit Rekurs, aber gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG direkt mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist.
1.2 Als
Anwohner und Benützer der projektbetroffenen Verkehrsanlagen, deren Einsprachen
im Rahmen der Projektfestsetzung abgewiesen wurden, sind die Beschwerdeführer
zur Beschwerdeerhebung legitimiert, weil sie eine Verzögerung bei der Zufahrt
zu ihrer Liegenschaft und damit einen legitimationsbegründenden Nachteil
geltend machen (vgl. VGr, 22. März 2018,
VB.2016.00349, E. 1.2.1; BGr, 15. Dezember 2010, 1C_317/2010, E. 5.6).
Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerden grundsätzlich einzutreten. Infolge fehlender formeller Beschwer ist
indessen auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 1 insoweit nicht
einzutreten, als sie Anträge des vorinstanzlichen Einspracheverfahrens zum
Gegenstand hat, die nur vom Beschwerdeführer 2 gestellt worden waren.
2.
2.1 Mit
Beschluss vom 13. Februar 2019 setzte der Regierungsrat das Projekt zum
Ausbau der E-Strasse und F-Brücke sowie die weiteren damit verbundenen Massnahmen
an der E-Strasse 01, Gemeinde D, fest. Bei diesem Strassenprojekt im Sinn
von §§ 12 ff. des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG)
handelt es sich um einen Sondernutzungsplan. Als solcher hat das Projekt grundsätzlich
der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 [PBG]). Der Sondernutzungsplan weist einen derart hohen
Konkretisierungsgrad auf, dass er materiell einem Bauprojekt entspricht; nach § 309
Abs. 2 PBG gilt die Baubewilligung als mit der Projektfestsetzung erteilt
(VGr, 22. März 2018, VB.2016.00349, E. 4.1 mit Hinweisen).
2.2 Die Kognition des
Verwaltungsgerichts ist gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 VRG auf die Prüfung von Rechtsverletzungen einschliesslich
Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- oder -unterschreitung (lit. a) sowie
die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts (lit. b)
beschränkt. Nach § 50 Abs. 2 VRG ist allerdings auch die Rüge der
Unangemessenheit zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht. Ein solcher Fall
liegt hier vor, denn das strittige Strassenprojekt untersteht sowohl in seiner Eigenschaft als Nutzungsplan
als auch in seiner Eigenschaft als Baubewilligung den Anforderungen des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG). Da dieses in Art. 33 Abs. 2
und Abs. 3 lit. b von den Kantonen verlangt, dass sie gegen derartige
Akte mindestens ein innerkantonales Rechtsmittel mit voller Überprüfung
gewährleisten, ist vorliegend auch die Angemessenheit der Projektfestsetzung zu
überprüfen (VGr, 23. Mai 2019, VB.2018.00427, E. 3.2 mit Hinweisen;
Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Aemisegger et al. [Hrsg.], Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2010, Art. 33 Rz. 81).
Dabei darf sich das Verwaltungsgericht aber, auch wenn es als erste und einzige
kantonale Rechtsmittelinstanz amtet, insofern eine gewisse Zurückhaltung auferlegen,
als es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht (vgl. Marco
Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20
N. 80 ff.). Weiter hat sich das Verwaltungsgericht eine gewisse
Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der Vorinstanz mit der Anwendung
unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der Handhabung des Planungsermessens ein
Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht. In der Strassenplanung
hat die Planungsbehörde eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen und
einen Ermessensentscheid zu fällen, der im gerichtlichen Verfahren daher nur
mit Zurückhaltung überprüft wird (VGr, 5. Juli 2018,
VB.2017.00592, E. 2). Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken,
sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige
Fachbehörde abweichen und nicht sein Ermessen an die
Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (BGr, 21. September
2016, 1C_556/2013, E. 5.2; Aemisegger/Haag, Art. 33
Rz. 71 ff., 77). Vorliegend hat das Verwaltungsgericht überdies
Zurückhaltung zu üben, soweit sich die Würdigung der spezifischen örtlichen
Verhältnisse auf den Mitbeteiligten zurückführen lässt (vgl. VGr, 22. März 2018,
VB.2016.00349, E. 4.2).
3.
3.1 Der Kanton
Zürich hat im Rahmen seiner Kompetenzen (vgl. Art. 3 Abs. 2 des
Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958
[SVG]) und in Ausführung der Signalisationsverordnung des Bundes vom 5. September 1979 (SSV) die Kantonale Signalisationsverordnung
vom 21. November 2001 (KSigV) erlassen. Gemäss § 3 KSigV gelten als
Verkehrsanordnungen im Sinn dieser Verordnung Signale, Lichtsignale, Markierungen
und Verkehrsbeschränkungen. Über Art, Standort und Ausführung der Signale,
Lichtsignale und Markierungen auf Autobahnen, Autostrassen und Staatsstrassen
entscheidet die Kantonspolizei, sofern das Bundesrecht oder die KSigV keine
andere Zuständigkeitsregelung vorsehen (§ 4 Abs. 1 und § 10
KSigV). Dasselbe gilt für Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen, wobei hier
die Kantonspolizei auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde verfügt (§ 4
Abs. 2 KSigV).
3.2 Bauliche Massnahmen auf oder an Strassen
richten sich aufgrund der kantonalen Strassenhoheit (vgl. Art. 3 Abs. 1 SVG) nach kantonalem Recht
(VGr, 4. Oktober 2018, VB.2017.00657,
E. 3.1.3 mit Hinweisen). Staatsstrassen werden je nach Höhe des Kredits
durch die Baudirektion oder den Regierungsrat festgesetzt (§ 15 Abs. 1
StrG), bei Gemeindestrassen erfolgt die Projektfestsetzung durch die Gemeinde (§ 15
Abs. 2 StrG). Wenn beim Neubau oder Umbau von
Strassen dauernde Verkehrsanordnungen vorgesehen sind, wird bei der Planung die
Kantonspolizei angehört (§ 19 Abs. 1 KSigV). Das entsprechende
Projekt ist der Kantonspolizei vorzulegen, welche die damit verbundenen
Verkehrsanordnungen erlässt und veröffentlicht (§ 19 Abs. 2 KSigV).
4.
4.1 Strassenprojekte
und die dazugehörigen Verkehrsanordnungen sind unter sinngemässer
Berücksichtigung von Art. 25a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom
22. Juni 1979 (RPG) ausreichend zu koordinieren. Eine Koordinationspflicht
besteht bei einem derart engen Sachzusammenhang zwischen einer funktionellen
Verkehrsanordnung und den dazu notwendigen baulichen Massnahmen, dass diese
nicht getrennt und unabhängig voneinander betrachtet werden können, wie dies
etwa bei der Einführung einer Tempo-30-Zone verbunden mit baulichen Massnahmen
zur Verkehrsberuhigung der Fall ist (vgl. VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558,
E. 2.4.2). Die inhaltliche Abstimmung, wie sie in § 19 KSigV vorgesehen
ist, und die gleichzeitige Publikation genügen dabei nach der Rechtsprechung
den Anforderungen von Art. 25a Abs. 2 lit. d und Abs. 3 RPG
(VGr, 4. Oktober 2018, VB.2017.00657, E. 3.2).
4.2
4.2.1
Der Regierungsrat erwog, dass die Anträge 1, 2 und 4–9 auf den Erlass
funktioneller Verkehrsanordnungen zielten, und überwies diese Anträge deshalb
an die hierfür zuständige Kantonspolizei. Die Beschwerdeführer bringen vor, die
beantragten Massnahmen stünden in so engem Zusammenhang mit dem Strassenprojekt,
dass sie nicht losgelöst davon beurteilt werden könnten, und rügen eine
Verletzung der Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG.
4.2.2
Die Koordinationspflicht erstreckt sich in der Regel nicht auf Entscheide
und Verfahren, die zwar im Zusammenhang mit einem Bauprojekt stehen, aber die
Zulässigkeit und die Verwirklichung des Vorhabens nicht beeinflussen (Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25a N. 25;
vgl. auch BEZ 2001 Nr. 7). Alle der Kantonspolizei überwiesenen Anträge
zielen auf den Erlass funktioneller Verkehrsanordnungen, wie der
Beschwerdegegner im Einzelnen aufzeigt (act. 13 Rz. 22 ff.) und
auch die Beschwerdeführer bereits in ihren Beschwerdeschriften einräumten (act. 2.1
Rz. 5; act. 2.2 Rz. 5). Damit erweist sich als entscheidend, ob
die Anträge die Zulässigkeit oder Ausgestaltung des Strassenprojekts zu
beschlagen vermögen und folglich die Koordinationspflicht nach Art. 25a
RPG für deren Behandlung zu berücksichtigen ist.
4.2.3
Sämtliche der beantragten Massnahmen könnten von der Kantonspolizei (oder
in einem allfälligen Rechtsmittelverfahren) auch nach Realisierung des
festgesetzten Projekts angeordnet und in der Folge umgesetzt werden. Die
beschlossenen strassenbaulichen Massnahmen verunmöglichen namentlich nicht,
die Ausgestaltung der Fussgängerquerung über die E-Strasse beim Knoten G-Strasse
und die Dauer der Rotphase anzupassen (Antrag 1), eine Anordnung über die
Höchstgeschwindigkeit auf der J-Strasse zu treffen (Antrag 2) sowie
Lichtsignale, Velofurten, Fussgängerquerungen oder Verbotsschilder anzubringen
bzw. darauf zu verzichten (Anträge 5, 7, 8 und 9). Die vorgesehene
Spurverengung, deren Verzicht die Beschwerdeführer beantragen (Antrag 6),
ist zwingend erforderlich, weil die E-Strasse ausserhalb des Projektperimeters über
den K-Fluss nur eine Fahrspur pro Richtung aufweist. Antrag 6 zum
umstrittenen Projekt kann demzufolge nur dahingehend verstanden werden, dass
eine Verlegung der Fahrbahnmarkierung beantragt wird, welche unabhängig von den
festgesetzten strassenbaulichen Massnahmen verwirklicht werden könnte und über
die daher die Kantonspolizei selbständig entscheiden kann. Antrag 4,
wonach auf eine Zufahrt ab der E-Strasse von Richtung D in die J-Strasse zu
verzichten sei, kann im Lichte von Antrag 9, wonach ein Verbotsschild
("Zubringerdienst gestattet") ab der E-Strasse von Richtung D in die J-Strasse
anzubringen sei, nicht dahingehend verstanden werden, dass als bauliche
Massnahme die Fahrbahnbreite im Bereich der Linksabbiegespur zu verringern und
auf eine solche zu verzichten sei, da das Linksabbiegen für Zubringer ohne
Abbiegespur nicht möglich wäre. Eine Aufhebung der Linksabbiegespur wäre
indessen auch noch nach erfolgter Realisierung des Strassenprojekts ohne
Weiteres möglich und wird durch dessen Festsetzung nicht präjudiziert. Die
Gefahr widersprüchlicher Entscheide ist daher auch in dieser Hinsicht nicht
gegeben.
4.3 Nach dem
Gesagten kommt der Koordinationspflicht nach Art. 25a RPG im vorliegenden
Fall für die Behandlung der Anträge der Beschwerdeführer, welche der
Kantonspolizei überwiesen worden sind, mangels diesbezüglichen
Koordinationsbedarfs mit der Projektfestsetzung keine eigenständige Bedeutung
zu. Vor diesem Hintergrund ist der Antrag der Beschwerdeführer auf Sistierung
des Verfahrens abzuweisen, da der Entscheid der Kantonspolizei über die ihr
überwiesenen Anträge die Beurteilung der festgesetzten baulichen Massnahmen
nicht zu beeinflussen vermag. Ein derart enger Zusammenhang zwischen den
festgesetzten baulichen Massnahmen und den beantragten Verkehrsanordnungen,
dass das eine nicht ohne das andere angeordnet werden könnte, besteht nicht,
weshalb eine mit der Projektfestsetzung koordinierte Eröffnung des
kantonspolizeilichen Entscheids nicht notwendig ist (vgl. VGr, 4. Oktober 2018,
VB.2017.00657, E. 3.2). Auch die Parteirechte der Betroffenen, deren
Schutz der Grundsatz der gleichzeitigen Eröffnung nach Art. 25a Abs. 2
lit. d RPG bezweckt (BGr, 25. Mai 2018, 1C_617/2017, E. 2.2),
verlangen hier nach dem Gesagten nicht nach einer abschliessenden Behandlung
dieser Begehren vor erfolgter Projektfestsetzung oder vor erfolgtem Baustart.
Demzufolge besteht kein Anlass für eine Verfahrenssistierung. Eine solche würde
nämlich triftige Gründe voraussetzen, zumal sie im Widerspruch zum
Beschleunigungsgebot steht und deshalb die Ausnahme bleiben soll; namentlich
müsste eine Verfahrenssistierung unter den gegebenen
Umständen als insgesamt verfahrensökonomischer erscheinen als eine unmittelbare
Fortführung des Verfahrens (VGr, 14. März 2019, VB.2018.00177, E. 3.2.2).
4.4 Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführer ist Art. 25a RPG schliesslich keine
Rechtsgrundlage einer eigenständigen Pflicht, die Beschwerdeführer als
(betroffene) Anwohner ins Verfahren miteinzubeziehen, weshalb sich Weiterungen
zum tatsächlich erfolgten Einbezug der Bevölkerung erübrigen. Dass der
Regierungsrat den in diesem Zusammenhang einschlägigen § 13 StrG
missachtet hätte, ist nicht ersichtlich und bringen die Beschwerdeführer auch
nicht substanziiert vor.
5.
Antrag 3 im Einspracheverfahren, die Zufahrt ab der E-Strasse
von Richtung I in die J-Strasse sei nicht aufzuheben, wies der Regierungsrat
ab. Zur Begründung führte er aus, sichere Querungsstellen für Fussgängerinnen
und Fussgänger sowie Velofahrerinnen und Velofahrer mit der Velofurt über die J-Strasse
seien im Mitwirkungsverfahren als wichtiger Beitrag für den Langsamverkehr im L
gewichtet worden, weshalb der Rechtsabbieger von I nicht berücksichtigt worden
sei.
5.1 Die
Beschwerdeführer rügen zunächst, der Beschwerdegegner sei damit seiner Begründungspflicht
nicht nachgekommen.
5.1.1
Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verpflichtet die Behörde, dass
sie die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch
tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus
folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es
nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr
kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die
Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite
des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die
höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat
leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE 143
III 65 E. 5.2).
5.1.2
Die Begründung im angefochtenen Beschluss zur Abweisung von Antrag 3
der Einsprache ist sehr kurz gehalten. Gleichwohl geht daraus klar hervor, dass
der Regierungsrat den Verzicht auf den Rechtsabbieger als für die Sicherheit
der Querungsstelle für Fussgänger und Velofahrer erforderlich erachtete und die
Interessen der Beschwerdeführer an einer Zufahrt von I her kommend in die J-Strasse
nicht als gewichtig genug, um einen Rechtsabbieger ins Projekt aufzunehmen. Wie
ihre jeweiligen Beschwerdeschriften zeigen, war den Beschwerdeführern zudem
eine sachgerechte Anfechtung des Regierungsratsbeschlusses möglich. Soweit im
Verzicht auf Weiterungen zur Frage nach den Auswirkungen des privaten
Gestaltungsplans L für die Aufhebung des Rechtsabbiegers und auf ausdrückliche
Beantwortung des Einwandes, die Velofurt könne unabhängig vom Bestand des
Rechtsabbiegers erstellt werden, eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
erblickt werden könnte (was indessen voraussetzen würde, dass der Regierungsrat
zu Recht auf Antrag 3 eintrat, dazu E. 5.5 hiernach), wäre diese
jedenfalls im vorliegenden Verfahren geheilt. Die entsprechenden
Voraussetzungen erweisen sich als erfüllt, zumal die Verletzung als nicht
besonders schwerwiegend zu betrachten wäre und sich die Beschwerdeführer nun vor
einer Instanz mit voller Kognition (vorstehend E. 2.2) umfassend äussern
konnten (vgl. BGE 133 I 201 E. 2.2).
5.2 In der
Sache stellen die Beschwerdeführer zunächst die Verhältnismässigkeit
des streitgegenständlichen Strassenprojekts in Abrede. Die Aufhebung des
Rechtsabbiegers führe zu einem unzumutbaren Umweg für die Zufahrt zu ihrer
Tiefgarage von Richtung I über die G-Strasse und die M-Strasse, der gemäss dem
umweltschutzrechtlichen Vorsorgeprinzip zu vermeidende Mehremissionen zur Folge
hätte (dazu hiernach E. 5.3). Sodann stehe der private Gestaltungsplan L
einer Aufhebung des Rechtsabbiegers entgegen (dazu nachstehend E. 5.4).
5.3
5.3.1
Gemäss Art. 5 Abs. 2 BV muss staatliches Handeln im öffentlichen
Interesse liegen und verhältnismässig sein. Die Festsetzung eines
Strassenprojekts muss somit zur Verwirklichung eines im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels geeignet sowie notwendig sein, und der angestrebte Zweck muss
in einem vernünftigen Verhältnis zu den damit Privaten auferlegten Belastungen
stehen (VGr, VB.2016.00240, 24. November 2016,
E. 8.2 mit Hinweisen).
5.3.2
Die Beschwerdeführer machen geltend, die konkrete Projektausgestaltung sei
aufgrund des Verzichts auf den Rechtsabbieger von der E-Strasse in die J-Strasse
unzumutbar. Die fehlende Möglichkeit, von der E-Strasse nach rechts in die J-Strasse
einzufahren, verlängert die Strecke um weniger als 500 Meter, die ein von I
kommendes Motorfahrzeug bis zur Einfahrt in die Tiefgarage der Beschwerdeführer
zurücklegen muss. Der mit diesem bescheidenen Umweg verbundene Zeitverlust
erscheint gering, wenngleich er wegen der Lichtsignalanlage vor dem Abbiegen in
die G-Strasse wohl nicht maximal eine Minute beträgt, wie dies der
Beschwerdegegner prognostiziert (act. 23 Rz. 28), sondern bis rund
eineinhalb Minuten, wie die neun Fahrten des Beschwerdeführers 2 mit
Zeitmessung nahelegen (act. 26 Rz. 17). Die weiteren Zu- und Wegfahrmöglichkeiten
zur beschwerdeführerischen Tiefgarage werden durch die umstrittene Aufhebung
des Rechtsabbiegers nicht beeinträchtigt. Für von I kommende Velofahrer ist das
Rechtsabbiegen weiterhin möglich.
5.3.3
Wie die Beschwerdeführer zu Recht anführen, ist in der im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung vorzunehmenden Interessenabwägung das
Vorsorgeprinzip, wonach Emissionen so weit zu begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich möglich sowie
wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 Bundesgesetz
über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [USG]), als leitender Gesichtspunkt mitzuberücksichtigen
(vgl. Alain Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts,
Zürich 2001, S. 110). Dabei ist zunächst in Betracht zu ziehen, dass der
Wegfall einer direkten Zufahrtsmöglichkeit für Motorfahrzeuge von Richtung I
zur Tiefgarage zu vermeidbaren Emissionen führt. Das Gesamtprojekt wird jedoch
dank der damit erzielten Kapazitätssteigerung zu einer Verflüssigung des
Verkehrs auf der E-Strasse führen, was wiederum Emissionen vermeidet. Ebenso erweist
sich als bedeutsam, dass das Strassenprojekt wesentlich auf die Bedürfnisse des
Zweiradverkehrs ausgerichtet ist und mithin darauf abzielt, die Nutzung des
Velos als umweltfreundliche Alternative zum Motorfahrzeug zu fördern. Die
Förderung des Fuss- und Veloverkehrs im Gebiet D steht im Einklang mit den
Vorgaben des kantonalen Richtplans, der dieses Gebiet als Regionalzentrum
aufführt (vgl. Kanton Zürich, Richtplan, Abschnitte 2.3.1 und 4.1.1).
5.3.4
Der Wegfall des Rechtsabbiegers führt zu einem wesentlichen
Sicherheitsgewinn für Fussgänger und Velofahrer, insbesondere auch für jene,
die mit einem E-Bike mit hoher Geschwindigkeit die J-Strasse überqueren, weil
so inskünftig kaum von ausserhalb ihres Blickfelds kommende Motorfahrzeuge
ihren Weg kreuzen und der Linksabbieger in die J-Strasse von D her nur selten
genutzt wird. Der Beschwerdegegner legt nachvollziehbar dar, dass die möglichen
Alternativen, die zu einem vergleichbaren Sicherheitsgewinn an der
Querungsstelle führen würden, entweder eine mit dem Zweck des Projekts
unvereinbare Kapazitätseinbusse zur Folge hätten oder einen zusätzlichen
Landerwerb und die Erstellung einer Abbiegespur bedingen würden (act. 13 Rz. 36 ff.).
Eine solche erwiese sich angesichts des nur bescheidenen Umwegs für die
Beschwerdeführer jedoch nicht als verhältnismässig, zumal sie das
Rechtsabbiegen nur für Zubringer erlaubt haben möchten (Antrag 8; vgl.
auch act. 20 Rz. 37; act. 21 Rz. 46) und die Erstellung
einer Rechtsabbiegespur mit Mehrkosten verbunden wäre. Selbst mit
eingeschränkter Nutzungsberechtigung ("Zubringerdienst gestattet")
würde ein Rechtsabbieger wohl zudem die Entstehung von Schleichverkehr zur Umgehung
des Knotens E-Strasse/G-Strasse begünstigen. Nach Ansicht des Mitbeteiligten,
dessen Würdigung der örtlichen Verhältnisse nur mit Zurückhaltung zu überprüfen
ist (vgl. vorstehend E. 2.2), dient ein Verzicht auf den Rechtsabbieger
aber gerade dazu, solchen (emissionsverursachenden) Schleichverkehr zu
unterbinden (act. 12 S. 2).
5.3.5
In einer Gesamtabwägung erweist sich das strittige Strassenprojekt hinsichtlich
der Aufhebung des Rechtsabbiegers unter den gegebenen Umständen als
verhältnismässig. Triftige Gründe, welche die Projektfestsetzung als
unangemessen erscheinen liessen und einen Eingriff ins Planungsermessen des
Beschwerdegegners rechtfertigen würden (hiervor E. 2.2), liegen nicht vor.
5.4 Zu prüfen
bleibt, ob der private Gestaltungsplan L der Aufhebung des Rechtsabbiegers
entgegensteht.
5.4.1
Nach § 83 PBG werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte
Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung
von Bauten bindend festgelegt. Das Planungs- und Baugesetz unterscheidet je
nach Urheberschaft öffentliche und private Gestaltungspläne. Letztere werden
von den Grundeigentümern erlassen und erlangen mit der behördlichen Zustimmung
öffentlich-rechtliche Wirkung (§ 84, 85 und 86 PBG). Gemäss Art. 21 Abs. 1
RPG sind die Festlegungen von Nutzungsplänen, und somit auch von
Gestaltungsplänen, für jedermann verbindlich (VGr, 27. März 2019,
VB.2018.00550, E. 2.1 mit Hinweisen).
5.4.2
Der private Gestaltungsplan L, dem der Gemeinderat der Stadt D am 12. Mai
2005 zugestimmt hatte, wurde von der Baudirektion mit Verfügung vom 29. September
2005 genehmigt. Er umfasst nach seinem Art. 1 ein Gebiet nördlich der E-Strasse,
das an den Perimeter des umstrittenen Strassenprojekts angrenzt. Gemäss Art. 17
Abs. 1 des Gestaltungsplans erfolgt die (Grob-)Erschliessung des
Gestaltungsplanungsgebiets über die G-Strasse und die (damalige) N-Strasse
(heute J-Strasse). Art. 17 Abs. 2 des Gestaltungsplans sieht weiter
vor, dass die Tiefgarage des Baufelds E, auf dem sich die Wohnungen der
Beschwerdeführer befinden, ab der N-Strasse erschlossen werden könne, die
anderen Baufelder bzw. deren Tiefgaragen hingegen über die Querstrassen zur G-Strasse
zu erschliessen seien. Im Einklang damit erfolgt die Einfahrt zur Tiefgarage der
Beschwerdeführer ab der J-Strasse.
5.4.3
Die Aufhebung des Rechtsabbiegers ab der E-Strasse in die J-Strasse steht
nicht im Widerspruch zum Gestaltungsplan L. Die Tiefgarage der Beschwerdeführer
ist weiterhin über die J-Strasse erschlossen. Daran ändert der Umstand nichts,
dass nur die Zufahrt für von I her kommende Motorfahrzeuge dahin neu über die G-Strasse
und M-Strasse erfolgen muss. Insbesondere ist auch weder ersichtlich noch
dargetan, dass über die G-Strasse und M-Strasse keine den Anforderungen an eine
genügende Zugänglichkeit entsprechende Zufahrt möglich und demzufolge die
Erschliessung als Folge der Projektfestsetzung nicht mehr ausreichend wäre
(vgl. § 237 PBG). Der Beschwerdegegner hat den privaten Gestaltungsplan L
in einer der Abstimmungspflicht nach Art. 2 RPG genügenden Weise berücksichtigt.
Eine über die Abstimmungspflicht hinausgehende Verbindlichkeit für den
Beschwerdegegner kommt dem privaten Gestaltungsplan vorliegend nicht zu. Das
Verkehrskonzept des Entwicklungsleitbildes, welches Bestandteil eines
öffentlich-rechtlichen Vertrags zwischen der Stadt D und den damaligen
Grundeigentümern des Gestaltungsplangebiets bildet und den aufzuhebenden
Rechtsabbieger vorsieht, bindet den Beschwerdegegner jedenfalls nicht.
5.5 Der von
den Beschwerdeführern geltend gemachte Nachteil, die Erschwerung der Zufahrt zu
ihrer Tiefgarage, ist nicht Folge einer baulichen Umgestaltung der Strasse,
sondern allein des neu vorgesehenen Abbiegeverbots. Ob sich die
Beschwerdeführer vor diesem Hintergrund auf eine legitimationsbegründende
Betroffenheit durch die bauliche Ausgestaltung des Strassenprojekts berufen
konnten (vgl. BEZ 2015 Nr. 53) – etwa weil das Rechtsabbiegen nur bei
Vorhandensein einer zusätzlichen Rechtsabbiegespur erlaubt werden könnte – und
der Regierungsrat Antrag 3 somit zu Recht in der Sache behandelte, kann
aber letztlich mangels Bedeutung für den Verfahrensausgang offenbleiben, weil
der Verzicht auf den Rechtsabbieger nach dem Ausgeführten jedenfalls nicht zu
beanstanden ist. Nach dem Gesagten hat der Regierungsrat Antrag 3 in der
Sache zu Recht abgewiesen.
6.
Der Beschwerdeführer 2 hatte im Einspracheverfahren
beantragt, es seien bei den Plänen Legenden anzubringen, insbesondere beim
Signalisations- und Markierungsplan (Antrag 10). Der Regierungsrat erwog dazu,
die aufgelegten Pläne richteten sich nach der normativen Vorgabe für die
Planbearbeitung im Bauwesen nach SIA-Norm 400. In der Beschwerdeantwort führte
er weiter aus, dass diese Norm zur Planbearbeitung im Hochbau mangels einer
anwendbaren Norm für den Tiefbau auch vorliegend angewendet werde. Das
Anbringen von Legenden sei nicht vorgeschrieben und wäre im vorliegenden Fall
auch nicht sinnvoll gewesen. Die verwendete Darstellung im Signalisations- und
Markierungsplan stehe zudem im Einklang mit VSS-Norm 40 035, welche nicht das
Anbringen von Legenden, sondern die Darstellung von Signalen und Markierungen
nach SSV vorsehe, die in der jeweiligen Fahrtrichtung und mit Hinweislinie zum
Standort anzugeben seien. Sämtliche relevanten Informationen liessen sich aus
dem Plan selbst lesen. Für die Wahl einer anderen Darstellungsweise bestehe
daher kein Anlass (act. 13 Rz. 69 ff.). Damit lieferte der
Beschwerdegegner die vom Beschwerdeführer in seinen Beschwerdeanträgen
verlangte detaillierte Begründung der Abweisung dieses Antrags, der umfassend
gefolgt werden kann. Der Signalisations- und Markierungsplan ist dank farbig
abgebildeten Verkehrstafeln und Lichtsignalanlagen, deren Standort mit
Hinweislinien markiert wird, für Laien gut verständlich. Auch den weiteren
Plänen können Personen ohne besondere Fach- oder Vorkenntnisse die relevanten
Informationen zum Projekt entnehmen. Die mit der Projektausführung betrauten
Fachleute sind auf nach anerkannten Normen erstellte, detaillierte und korrekte
Pläne angewiesen. Durch ihren Detaillierungsgrad wird die Lesbarkeit der Pläne
für Laien zudem nicht wesentlich beeinträchtigt, weshalb eine Verpflichtung des
Beschwerdegegners zur Erstellung zusätzlicher Pläne in geringerem Detailgrad
und mit zusätzlichen Erläuterungen unverhältnismässig wäre. Der Regierungsrat
hat Antrag 10 der Einsprache des Beschwerdeführers 2 folglich zu Recht
abgewiesen.
7.
7.1 Die
Beschwerden sind nach dem Dargelegten abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist. Die Kosten sind den unterliegenden
Beschwerdeführern zu gleichen Teilen aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der zusätzliche Antrag des
Beschwerdeführers 2 rechtfertigt angesichts des damit verbundenen
Bearbeitungsaufwands keine Auferlegung eines grösseren Kostenanteils. Die Höhe
der Gerichtsgebühren für die vereinigten Beschwerden ist so festzusetzen, wie
wenn die beiden Eingaben getrennt behandelt worden wären, wobei wiederum der
Aufwandverminderung durch die Verfahrensvereinigung Rechnung zu tragen ist
(VGr, 22. März 2018, VB.2016.00349, E. 9.1).
7.2 Den
Beschwerdeführern steht aufgrund ihres Unterliegens keine Parteientschädigung
zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der obsiegende Beschwerdegegner hat eine solche
nicht beantragt und hätte darauf auch keinen Anspruch, weil die Beantwortung von Rechtsmitteln zur üblichen
Amtstätigkeit gehört und der Aufwand für das Beschwerdeverfahren im Verhältnis
zu demjenigen, der für das erstinstanzliche Verfahren ohnehin geleistet werden
musste, nicht ins Gewicht fällt (vgl. Kaspar
Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 50 ff.).
7.3 Sofern die
Vorinstanz den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt
haben sollte (vgl. vorstehend E. 5.1.2), wäre dieser Verstoss als leicht
einzustufen und vermöchte sich daher nicht auf die Kosten- und
Entschädigungsfolgen auszuwirken (vgl. VGr, VB.2016.00240, 24. November 2016, E. 11).
Demgemäss erkennt die
Kammer:
1. Die
Beschwerden werden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 505.-- Zustellkosten,
Fr. 5'505.-- Total der Kosten.
3. Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern je zur Hälfte auferlegt.
4. Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5. Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6. Mitteilung an …
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