Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2019.00204

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 22. August 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde C,
vertreten durch die Sozialbehörde, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Beschluss vom 16. August 2018 stellte die Sozialbehörde der Gemeinde C die aufgrund des Beschlusses vom 1. März 2018 per 16. Januar 2018 geleistete wirtschaftliche Hilfe für A und deren Zwillinge E und F (geb. 2014) mangels nachgewiesener Bedürftigkeit per 31. Juli 2018 ein. Einem allfälligen Rekurs entzog die Sozialbehörde die aufschiebende Wirkung.

II.  

Daraufhin erhob A am 20. September 2018 Rekurs beim Bezirksrat G und beantragte die Aufhebung des Beschlusses vom 16. August 2018. Von der Einstellung der Sozialhilfeleistungen sei abzusehen, eventualiter seien diese um höchstens Fr. 350.- pro Monat zu kürzen. Zudem sei die aufschiebende Wirkung des Rekurses wiederherzustellen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde C. Daneben ersuchte A um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung. Nachdem der Bezirksrat mit Präsidialverfügung vom 26. September 2018 die aufschiebende Wirkung des Rekurses wiederhergestellt hatte, wies er diesen mit Beschluss vom 21. Februar 2019 ab, ohne Verfahrenskosten zu erheben oder Parteientschädigungen zuzusprechen. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung schrieb der Bezirksrat als gegenstandslos geworden ab, während er dasjenige um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung mangels erstellter Mittellosigkeit abwies. Einer allfälligen Beschwerde entzog er die aufschiebende Wirkung seinerseits nicht.

III.  

A. Am 26. März 2019 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Beschlüsse vom 16. August 2018 und 21. Februar 2019; von der Einstellung der Sozialhilfeleistungen sei abzusehen. Eventualiter seien die Leistungen um höchstens Fr. 350.- pro Monat zu kürzen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde C. Eventualiter zur beantragten Kostenregelung seien ihr für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Prozessführung und Rechtsverbeiständung zu gewähren.

B. Mit Beschwerdeantwort vom 8. April 2019 beantragte die Gemeinde C die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A. Überdies sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Der Bezirksrat beantragte am 8. April 2019 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 17. April 2019 nahm A zum Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde Stellung und beantragte, dieses sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde C abzuweisen. Mit Präsidialverfügung vom 18. April 2019 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch ab. Am 6. Mai 2019 erstattete A die Replik und hielt dabei an ihren Rechtsbegehren gemäss der Beschwerdeschrift fest. Die Gemeinde C verzichtete mit Eingabe vom 23. Mai 2019 auf eine Stellungnahme dazu.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich der Sozialhilfe, ist der Streitwert der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (statt vieler VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00604, E. 1; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17). Da die Beschwerdeführerin bis zum Einstellungsbeschluss vom 16. August 2018 mit Fr. 3'401.40 pro Monat unterstützt wurde, liegt der Streitwert somit über Fr. 20'000.-. Zum Entscheid berufen ist folglich die Kammer (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.2 Das Verwaltungsgericht ist als Beschwerdeinstanz nach § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG auf die Prüfung von Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung beschränkt. Die Angemessenheit der angefochtenen Anordnung kann es ausserhalb dieses Rahmens grundsätzlich nicht überprüfen.

2.  

2.1 Wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Der Leistungsbezug setzt demnach das Bestehen einer Notlage voraus. Bei hängigen Hilfsfällen prüft die Fürsorgebehörde deshalb periodisch, mindestens einmal jährlich, ob eine solche noch vorhanden ist (§ 33 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV]). Die Sozialbehörde ist somit während der gesamten Dauer der Unterstützung – nicht nur anlässlich der Anspruchsprüfung zu deren Beginn nach Einreichung eines Unterstützungsgesuchs – auf die Mitwirkung der hilfesuchenden Person bei der Abklärung des Sachverhalts bzw. der Bedürftigkeit angewiesen (VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00449, E. 2.1 f.; Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 14.3.03, Ziff. 1, 27. September 2017, zu finden unter www.sozialhilfe.zh.ch).

2.2 Im Rahmen der Mitwirkungspflicht obliegt der hilfesuchenden Person eine Auskunfts- und Meldepflicht: Gemäss § 18 SHG hat sie über ihre Verhältnisse vollständig und wahrheitsgemäss Auskunft zu geben (Abs. 1), Einsicht in ihre Unterlagen zu gewähren (Abs. 2) und Änderungen unterstützungsrelevanter Sachverhalte unaufgefordert zu melden (Abs. 3). Die Fürsorgebehörde macht die hilfesuchende Person auf diese Pflicht aufmerksam (§ 28 Abs. 1 SHV). Gibt eine hilfesuchende Person keine oder falsche Auskunft über ihre Verhältnisse, so kann dies nach entsprechender Androhung zur Kürzung der Sozialhilfeleistungen führen (§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 in Verbindung mit § 24 Abs. 1 lit. b SHG; § 24 SHV; Kap. A.8.2 der gemäss § 17 Abs. 1 SHV für die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe massgeblichen Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe [SKOS-Richtlinien]).

2.3 Vorliegend nahm die Beschwerdegegnerin nicht eine Kürzung, sondern eine Einstellung der Leistungen vor. Eine solche ist gemäss § 24a Abs. 1 SHG unter dem Vorbehalt von Art. 12 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 zulässig, wenn die hilfesuchende Person eine ihr zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines Ersatzeinkommens verweigert (lit. a), wobei ihr bereits früher die Leistungen deswegen gekürzt worden sind (lit. b) und ihr schriftlich und unter Androhung der Leistungseinstellung eine zweite Frist zur Annahme der Arbeit beziehungsweise zur Geltendmachung des Ersatzeinkommens angesetzt worden ist (lit. c). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts kann sich eine Leistungseinstellung aber auch ausserhalb des Tatbestandes von § 24a Abs. 1 SHG rechtfertigen, nämlich dann, wenn sich jemand weigert, bei der Abklärung der für die Gewährung und Bemessung von Sozialhilfeleistungen massgebenden Verhältnisse mitzuwirken. So ist die Sozialhilfe einzustellen, wenn die Sozialbehörde wegen der Missachtung der verfahrensleitenden Anordnungen, die auf die Abklärung der für die Gewährung und Bemessung von Sozialhilfe massgebenden Verhältnisse abzielen, nicht überprüfen kann, ob die Anspruchsvoraussetzungen für den Sozialhilfebezug weiterhin gegeben sind und bestehende erhebliche Zweifel an der Bedürftigkeit nicht beseitigt werden können (VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00449, E. 2.3; SKOS-Richtlinien Kap. A.8.3). In sinngemässer Anwendung der Voraussetzungen nach § 24a SHG ist dies aber nur zulässig, wenn die verlangte Mitwirkung zumutbar ist, die gesuchstellende Person schriftlich auf ihre Mitwirkungspflicht hingewiesen und ihr die Verweigerung oder Einstellung der Leistungen im Fall unterlassener Mitwirkung angedroht wurde (VGr, 21. April 2016, VB.2015.00216, E. 3.2). Geht die Sozialbehörde davon aus, dass die hilfesuchende Person nicht bedürftig ist und entzieht sie ihr deshalb die Leistungen, handelt es sich nicht um eine Sanktion. Vielmehr widerruft die Behörde ihre ursprüngliche Verfügung, die sich nachträglich als falsch erweist. Werden Sozialhilfeleistungen unter den dargelegten engen Voraussetzungen eingestellt, ist dies verfassungsrechtlich insofern unbedenklich, als es die betroffene Person unter solchen Umständen in der Hand hat, die Wiederaufnahme der Sozialhilfe durch kooperatives Verhalten herbeizuführen (VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00449, E. 2.4, mit weiteren Hinweisen).

3.  

3.1 Gemäss der Beschwerdegegnerin sei der Beschwerdeführerin zur Klärung der Frage, ob sie weiterhin bedürftig sei, bzw. aufgrund des Verdachts, dass sie bei der H GmbH schwarzgearbeitet und Glücksspielgewinne verschwiegen habe, am 14. August 2018 das rechtliche Gehör gewährt worden. An diesem Termin habe die Beschwerdeführerin jedoch weder die verlangten Unterlagen abgegeben (beispielsweise zwei Mietzinsbelege sowie eine Bestätigung ihres Vermieters, dass sie keinen Parkplatz miete) noch glaubhaft erklärt, weshalb sie sich an verschiedenen Orten in der Schweiz und im Ausland aufgehalten habe. Das Formular zur Deklarierung von Einnahmen und Vermögenswerten für den Zeitraum vom 1. Januar 2018 bis 31. Juli 2018 habe die Beschwerdeführerin mit der Begründung, "sie wolle es nicht falsch ausfüllen", nicht ausgefüllt. Damit sei jedoch ihre Bedürftigkeit nicht mehr ausgewiesen und deshalb auch ihr Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe nicht mehr gegeben. Folglich sei diese einzustellen.

3.2 Die Vorinstanz erwog, der Ermittlungsbericht vom 6. November 2017 weise zwar eine Arbeitstätigkeit der Beschwerdeführerin bei der H GmbH nach und lasse demzufolge auch die Vermutung nicht deklarierter Einkünfte zu. Dies gelte jedoch nur für den beobachteten, hier nicht mehr interessierenden Zeitraum bis anfangs November 2017. In Bezug auf das Jahr 2018 habe es mangels konkreter Beweise bzw. mangels eines erhärteten Verdachts nicht an der Beschwerdeführerin gelegen, im Sinn einer qualifizierten Mitwirkungspflicht den Gegenbeweis in Bezug auf ihre Bedürftigkeit zu erbringen. Angesichts der vorhandenen Verdachtsmomente sei aber die Vornahme weiterer Abklärungen mithilfe der Beschwerdeführerin angezeigt gewesen. Hinsichtlich ihrer Aufenthalte in I, J, K und L habe die Beschwerdeführerin (teilweise) eine glaubhafte Erklärung abgegeben. Ohnehin handle es sich aber nicht um zahlreiche Aufenthalte an verschiedenen Orten in der Schweiz, und es könne daraus nicht ohne Weiteres auf eine fortgesetzte Tätigkeit für die H GmbH geschlossen werden. In Bezug auf den Bargeldbezug im Ausland und die Verwendung des Geldes habe die Beschwerdeführerin zwar keine glaubhafte Erklärung geliefert. Der blosse Umstand, dass sie sich an einem Casinostandort aufgehalten und dort Geld bezogen habe, sei indes nicht geeignet, den Besuch des Casinos oder gar einen erzielten Gewinn zu beweisen. Sodann fielen die beiden nicht eingereichten Belege zur Mietzinszahlung und die fehlende Bestätigung der Vermieterin, dass die Beschwerdeführerin keinen Parkplatz miete, bei der Beurteilung, ob Einkünfte verheimlicht würden, kaum ins Gewicht, zumal diese Unterlagen auch von der Beschwerdegegnerin selbst hätten beschafft werden können bzw. müssen. Dasselbe gelte für den Umstand, dass die Beschwerdeführerin möglicherweise ein nicht deklariertes Auto besitze. Indes würden (auch) die von der Beschwerdegegnerin eingeholten Auskünfte über die Beschwerdeführerin (Steuererklärung, Auszug aus dem Betreibungsregister, Auszug aus dem individuellen Konto der Sozialversicherungsanstalt Zürich), die Angaben der H GmbH und die übrigen erhältlich gemachten Akten nichts über die Einkommenssituation der Beschwerdeführerin im Jahr 2018 aussagen. Die Beschwerdegegnerin sei daher auf die Mitwirkung der Beschwerdeführerin zwingend angewiesen gewesen, da nur sie selbst ihre aktuelle Einkommens- und Vermögenssituation kenne. Ein vernünftiger Grund, weshalb der Beschwerdeführerin diese Angaben nicht zumutbar gewesen wären, sei nicht ersichtlich. Der Umstand, dass sie das einfach gestaltete Deklarationsformular nicht habe ausfüllen wollen, um nichts falsch zu machen, vermöge ihre fehlende Mitwirkung nicht zu rechtfertigen, sondern verstärke vielmehr den Verdacht, dass sie Einkünfte verheimliche. Die Verletzung der Mitwirkungspflicht führe dazu, dass die Bedürftigkeit nicht mehr beurteilt werden könne, bzw. dass daran erhebliche Zweifel bestünden. Folglich sei davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin nicht bedürftig gewesen sei. Da ihr die Konsequenzen der mangelhaften Mitwirkung seitens der Beschwerdegegnerin zuvor aufgezeigt worden seien, erweise sich die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe als rechtmässig.

4.  

4.1 Sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Beschwerdegegnerin beanstanden den angefochtenen Beschluss vom 21. Februar 2019 zu Recht insofern nicht, als die Vorinstanz erwog, dass weder die Akten zur Tätigkeit der Beschwerdeführerin für die H GmbH – namentlich der Ermittlungsbericht – noch deren Aufenthalte an Casinostandorten und die nicht eingereichten (bzw. erst im Rekursverfahren vorgelegten) Belege bezüglich Mietzinszahlungen, Parkplatzmiete und Auto den Schluss zuliessen, die Beschwerdeführerin sei nicht mehr bedürftig. Gemäss der Vorinstanz rechtfertigte sich die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe denn auch nur aufgrund des Umstands, dass die Beschwerdeführerin ohne überzeugende Begründung und trotz entsprechender Aufforderung seitens der Beschwerdegegnerin das Deklarationsformular nicht ausgefüllt habe. Dies stelle eine Verletzung der Mitwirkungspflicht dar, zumal die übrigen erhältlich gemachten Akten nichts zur Einkommenssituation der Beschwerdeführerin im Jahr 2018 aussagen würden (vorn E. 3.2).

4.2 Die Beschwerdeführerin unterschrieb zwar das fragliche Formular, unterliess es aber, mittels Ankreuzen zu bestätigen, für den Zeitraum vom 1. Juni 2018 bis "Datum der Unterschrift" über keine Einnahmen und/oder kein Vermögen verfügt bzw. Einnahmen und/oder Vermögen vollständig und wahrheitsgemäss deklariert zu haben. Damit verletzte sie nicht nur ihre Mitwirkungspflicht (§ 18 Abs. 1 SHG; vgl. E. 2.2) in formeller Hinsicht, was zu einer Rückerstattungspflicht im Sinn von § 26a lit. a SHG führen kann, sofern die Verletzung auch in materieller Hinsicht zu einem unrechtmässigen Bezug der Fürsorgeleistungen geführt hat (vgl. VGr, 15. November 2018, VB.2018.00495, E. 2.4). Bei der Beschwerdegegnerin erweckte bzw. bekräftigte sie damit vielmehr auch erhebliche Zweifel an ihrer Bedürftigkeit. Im Rahmen der Prüfung derselben ist die Beschwerdegegnerin – wie erwähnt (vorn E. 2.1 f.) – zwingend auf die Kooperation der Beschwerdeführerin angewiesen, zumal nur diese lückenlos über ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse Kenntnis hat und sich die Beschwerdegegnerin nicht von sich aus Zugang zu sämtlichen relevanten Informationen verschaffen kann (und muss). Das Anbringen der Kreuze, das folglich nicht nur eine reine Formalität darstellt, hätte zusammen mit den vorhandenen bzw. mit dem Formular eingereichten Unterlagen auf dem Formular als ausdrückliche Bescheinigung, über kein weiteres Einkommen oder Vermögen zu verfügen, zur vollständigen Klärung der aktuellen finanziellen Situation der Beschwerdeführerin beigetragen. Der Grund, weshalb die Beschwerdeführerin das Formular nicht unterzeichnet haben will, vermag dabei – wie die Vorinstanz zu Recht erwog – nicht zu überzeugen. Die Beschwerdeführerin, der die Bedeutung des Formulars bzw. des Anbringens der Kreuze spätestens nach Beizug ihres Rechtsvertreters im Rekursverfahren bewusst sein musste, hätte es denn auch nicht nur anlässlich des Termins bei der Beschwerdegegnerin, sondern auch danach – gegebenenfalls nach Nachfrage bei ihrem Anwalt oder der Beschwerdegegnerin – jederzeit in der Hand gehabt, die Vollständigkeit ihrer Angaben zu bestätigen oder weiteres Einkommen oder Vermögen zu deklarieren (vgl. vorn E. 2.2 i.f.). Auch wenn die Beschwerdeführerin gegenüber der Beschwerdegegnerin zuvor stets verneint hatte, Einnahmen bzw. Vermögen verschwiegen zu haben, und auch wenn keine neuen, das heisst nicht schon bei Unterstützungsbeginn vorhandene Anzeichen oder gar Belege für ein Erwerbseinkommen ab Juni 2018 vorlagen, ist dies angesichts der trotz ausdrücklicher Aufforderung der Beschwerdegegnerin in Verletzung der Mitwirkungspflicht nicht erfolgten schriftlichen Bestätigung der Angaben nicht relevant. Ebenso wenig Bedeutung kommt dem Einwand der Beschwerdeführerin zu, dass sich die Zweifel der Beschwerdegegnerin angesichts der zusammen mit dem unausgefüllten Formular eingereichten Kontoauszüge nur in Bezug auf die Einkommens- und nicht auch die Vermögenssituation hätten ergeben können, umfasst doch die finanzielle Situation der Beschwerdeführerin sowohl ihr Einkommen als auch ihr Vermögen (§ 16 Abs. 2 SHV). Nach dem Gesagten durfte die Beschwerdegegnerin somit die wirtschaftliche Hilfe für die Beschwerdeführerin aufgrund der nicht nachgewiesenen Bedürftigkeit einstellen.

4.3 Schliesslich ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung mangels Kostenerhebung als gegenstandslos geworden abschrieb und das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung mit Blick auf die vorstehenden Erwägungen mangels erstellter Mittellosigkeit abwies (vgl. § 16 Abs. 1 VRG).

4.4 Die Beschwerde ist demzufolge vollumfänglich abzuweisen.

5.  

5.1 Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr – wie auch für das Rekursverfahren – mangels Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Auch die Beschwerdegegnerin beantragte die Zusprechung einer Parteientschädigung. Dem obsiegenden Gemeinwesen steht eine Parteientschädigung indes in der Regel nicht zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu seinen angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist über einen Wissensvorsprung verfügen (VGr, 8. Mai 2019, VB.2018.00556, E. 9.2). Gemäss ständiger Rechtsprechung ist dem Gemeinwesen eine Parteientschädigung vielmehr nur in Ausnahmefällen, namentlich bei ausserordentlichen Bemühungen, zuzusprechen (VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00486, E. 5.2). Solche sind vorliegend jedoch nicht ersichtlich. Eine Parteientschädigung ist ihr daher ebenfalls nicht zuzusprechen.

5.2 Die von der Beschwerdeführerin gestellten Gesuche um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren sind aufgrund der nicht erstellten Mittellosigkeit desgleichen abzuweisen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 3'140.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Gesuche der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsvertretung werden abgewiesen.

5.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

7.    Mitteilung an …