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Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
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VB.2019.00273
Urteil
des Einzelrichters
vom 18. September 2019
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
Gemeinde A, vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdeführerin,
gegen
1. B,
2. C,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend
Sozialhilfe,
hat
sich ergeben:
I.
A. Mit
Verfügung vom 3. August 2017 beschloss die Sozialbehörde A, B ab dem
1. Juli 2017 mit wirtschaftlicher Hilfe zu unterstützen. Gleichzeitig
wurde seine Ehefrau C, mit der er in einem Haushalt lebt, angewiesen, sich beim
RAV in D zur Stellenvermittlung und zum Bezug von Arbeitslosentaggeld
anzumelden, falls dies die SVA verlange. Sodann wurde sie aufgefordert, jede
zumutbare Arbeit anzunehmen. Es wurde darauf hingewiesen, dass die
Sozialhilfeleistungen namentlich dann gekürzt würden, wenn gegen Anordnungen,
Auflagen und Weisungen verstossen werde, keine oder falsche Auskunft über die
Verhältnisse gegeben werde, eine zugewiesene Arbeit nicht angenommen oder ein
zustehendes Ersatzeinkommen nicht geltend gemacht werde.
B. Mit
Verfügung vom 5. Februar 2018 stellte die Sozialbehörde A die
Sozialhilfeleistungen für B per 28. Februar 2018 infolge genügenden
Einkommens ein. Es stehe C frei, mit ihrer Arbeitgeberin einen marktüblichen
Lohn zu vereinbaren bzw. die Stelle aufzugeben und sich beim RAV zur
Stellensuche zu melden (Dispositivziffer 1). Dem Beschluss wurde die
aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositivziffer 5).
II.
Dagegen erhoben B und C am 23. Februar 2018 Rekurs
beim Bezirksrat E. Dieser hiess den Rekurs mit Beschluss vom 11. April
2019 gut und wies die Sozialbehörde A an, die wirtschaftliche Hilfe, welche B
und C seit dem 1. März 2018 zustehe, zu berechnen und ihnen nach Eintritt
der Rechtskraft des Entscheids auszuzahlen. Es wurden keine Verfahrenskosten
erhoben.
III.
Am 24. April 2019 erhob die Gemeinde A, vertreten
durch die Sozialbehörde, Beschwerde am Verwaltungsgericht und beantragte, der
Entscheid des Bezirksrats vom 11. April 2019 sei aufzuheben und der
Entscheid der Sozialbehörde A zu bestätigen.
Der Bezirksrat E verzichtete am 6. Mai 2019 auf eine
Vernehmlassung. B und C beantragten mit Beschwerdeantwort vom 28. Mai 2019
sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Dazu liess sich die Gemeinde A nicht
mehr vernehmen.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Bei
Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich
der Sozialhilfe, ist der Streitwert der Summe dieser periodischen Leistungen
während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (VGr, 11. Juni 2015,
VB.2015.00204, E. 1; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17). Streitgegenstand ist vorliegend
die vollständige Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe durch die
Beschwerdeführerin. Aus den Akten ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin der
Beschwerdegegnerschaft monatlich wirtschaftliche Hilfe in Höhe von
Fr. 3'089.60 abzüglich sämtlicher Einkünfte ausgerichtet hat. Die
monatlichen Einkünfte der Beschwerdegegnerschaft setzen sich aus der AHV-Rente
des Beschwerdegegners 1 (Fr. 2'017.-) sowie dem Lohn der
Beschwerdegegnerin 2 (Fr. 710.20) zusammen. Zuzüglich einem
Einkommensfreibetrag von Fr. 150.- pro Monat zahlte die Beschwerdeführerin
der Beschwerdegegnerschaft folglich wirtschaftliche Hilfe in Höhe von
Fr. 512.40 pro Monat aus. Hochgerechnet auf 12 Monate ergibt dies
einen Streitwert von Fr. 6'148.80. Da zudem kein Fall von grundsätzlicher
Bedeutung vorliegt, fällt die Sache in die Zuständigkeit des Einzelrichters
(§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).
1.2
1.2.1
Die Beschwerdelegitimation stellt eine Prozessvoraussetzung dar, die es von
Amtes wegen zu prüfen gilt (statt vieler VGr, 22. September 2016,
VB.2013.00181–184, E. 1.3.3; vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG,
§ 49 N. 2 in Verbindung mit § 21 N. 7). Gemäss § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde
legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind
und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben
(lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder
Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen
Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,
insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen
(lit. c). Im Bereich der Sozialhilfe sind
Gemeinden nach der Rechtsprechung grundsätzlich in spezifischer Weise in der
Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betroffen. Sie sollen sich daher gegen
Entscheide zur Wehr setzen können, die ihr Verwaltungshandeln einschränken. In
der Regel ist daher ihre Beschwerdelegitimation gegeben. Diese ist jedoch dann
zu verneinen, wenn die präjudizielle Wirkung eines Entscheids weder geltend
gemacht noch ersichtlich ist, oder wenn ganz unerhebliche Rechtsfolgen zur
Beurteilung anstehen. In solchen Fällen kann nicht mehr von einem besonderen
schutzwürdigen Interesse der Gemeinde gesprochen werden, sondern es muss
angenommen werden, dass es nur noch um die richtige Rechtsanwendung geht,
welche keine Legitimation begründet (BGE 140 V 328 E. 4 f., 6.1,
6.4 ff.; VGr, 2. Juli 2018, VB.2018.00012, E. 1.2.1).
1.2.2
Die Beschwerdeführerin beruft sich weder auf die
Gemeindeautonomie noch macht sie eine präjudizielle Bedeutung des angefochtenen
Entscheids geltend; sie legt ihre Beschwerdelegitimation gar nicht dar. Der
Streitwert beläuft sich vorliegend auf lediglich Fr. 6'148.80 (vgl.
vorn E. 1.1). Damit steht kein erheblicher Betrag im Sinn der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung infrage (vgl. BGE
140 V 328 E. 6.5 ff.). Zu
berücksichtigen ist jedoch, dass vorliegend unter anderem die Frage streitig
ist, ob die Beschwerdeführerin die Leistungen gestützt auf das
Subsidiaritätsprinzip einstellen darf, weil die Beschwerdegegnerin 2 einer
Erwerbstätigkeit nachgeht, die nicht mit einem marktüblichen,
existenzsichernden Einkommen entlöhnt wird, oder ob die Beschwerdeführerin in
dieser Situation auf das Mittel der Auflage nach § 21 des Sozialhilfegesetzes
vom 14. Juni 1981 [SHG] zu verweisen ist. Diese Frage dürfte präjudizielle
Wirkung in Bezug auf andere, ähnlich gelagerte Fälle der Beschwerdeführerin
haben. Entsprechend ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert. Da
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1 Die
Beschwerdeführerin stellte die Sozialhilfeleistungen mit der Begründung ein,
die Beschwerdegegnerin 2 arbeite zu einem Lohn, welcher unter dem
Marktpreis liege. Sie sei darauf hingewiesen worden, dass sie sich um einen
marktüblichen Lohn bemühen müsse und es nicht angehe, für Dritte sehr günstig
zu arbeiten und sich vom Sozialamt finanzieren zu lassen. Es sei ihr deshalb
ein hypothetisches Einkommen anzurechnen. Es stehe der Beschwerdegegnerin 2
frei, ihre Stelle umgehend aufzugeben und sich beim RAV zur Stellensuche
anzumelden, womit das hypothetische Einkommen bei den Ergänzungsleistungen
wegfallen würde. Der Beschwerdegegnerin 2 stünde ein genügend hoher Lohn
bzw. Ergänzungsleistungen zu, weshalb kein Anspruch auf ergänzende Sozialhilfe
mehr bestehe.
2.2 Die
Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, weder der Beschwerdegegner 1
noch die Beschwerdegegnerin 2 hätten sich geweigert, eine mögliche,
zumutbare und konkret zur Verfügung stehende Arbeit anzunehmen bzw. ein
Ersatzeinkommen geltend zu machen. Der Beschwerdegegner 1 könne als
Rentner nicht zur Aufnahme einer Arbeit verpflichtet werden. Er habe mehrmals
ein Gesuch um Ergänzungsleistungen bei der SVA Zürich gestellt und die
Beschwerdegegnerin 2 sei der Auflage der Beschwerdeführerin nachgekommen
und habe sich beim RAV angemeldet. Dokumentiert sei auch, dass die
Beschwerdegegnerin 2 ein Gesuch um IV-Leistungen gestellt habe, welches
jedoch abgelehnt worden sei. Das Problem im vorliegenden Fall sei, dass die
Beschwerdegegnerin 2 bereits einer Teilzeitbeschäftigung zu 80 %
nachgehe und sie daher wieder vom RAV abgemeldet worden sei. Bei dieser
Sachlage sei eine Leistungseinstellung aufgrund Verletzung der Subsidiarität
nicht zulässig. Die Beschwerdeführerin moniere wohl zu Recht, dass die
Beschwerdegegnerin 2 für ihre Arbeit einen massiv zu tiefen Lohn erhalte
und es nicht Sache der Sozialbehörde sei, die Differenz zu einem angemessenen
Lohn zu finanzieren. Wolle sie aber die Beschwerdegegnerin 2 dazu bewegen,
an diesem Umstand etwas zu ändern, sei dies über eine Auflage im Sinn von
§ 21 SHG zu tun. Der Beschwerdegegnerin 2 sei nie konkret eine
Auflage erteilt worden, sie müsse ihre jetzige Stelle aufgeben bzw. sich
intensiv um eine angemessen bezahlte Stelle bemühen. Ein schriftlicher Hinweis,
dass dies erwartet werde, genüge nicht, da eine Auflage in Verfügungsform zu
erlassen sei. Selbst wenn die Beschwerdegegnerin 2 konkret mit einer
Auflage zu einem bestimmten Tun aufgefordert worden und sie dieser Auflage
nicht nachgekommen wäre, wäre lediglich eine Kürzung der Sozialhilfeleistungen
gemäss § 24 Abs. 1 SHG infrage gekommen. Damit komme auch eine
Leistungseinstellung gestützt auf § 24a SHG nicht infrage. Die Beschwerdeführerin
habe die wirtschaftliche Hilfe deshalb zu Unrecht eingestellt.
2.3 Dagegen
wendet die Beschwerdeführerin ein, es handle sich bei der Einstellung der
Sozialhilfeleistungen nicht um eine Sanktion, sondern um den Wegfall der
Voraussetzung zum Bezug von Sozialhilfe. Könne ein Klient durch das Erfüllen
der bei der SVA oder beim RAV verlangten Auflagen Sozialversicherungsleistungen
erhalten und mache er das schuldhaft nicht, befinde er sich nach konstanter
bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht in einer Notlage, auf welche das
Sozialhilfegesetz zugeschnitten sei. In formeller Hinsicht sei die unterstützte
Person vorgängig vom Sozialamt anzuweisen, Leistungen von Sozialversicherungen
geltend zu machen, und auf die Rechtsfolge des Leistungsentzugs aufmerksam zu
machen. Es stehe bis heute in der Macht der Beschwerdegegnerin 2, sich
beim RAV anzumelden und sich um eine normal bezahlte Arbeit zu bemühen. Die
Beschwerdegegnerschaft mache schuldhaft ein Ersatzeinkommen, das ihr zustehe,
nicht geltend, obwohl sie mehrfach auf diese Pflicht aufmerksam gemacht worden
sei. Sie sei deshalb nicht als bedürftig anzusehen, was ihr auch mehrfach
mündlich mitgeteilt worden sei.
2.4 Die
Beschwerdegegnerschaft macht geltend, sie seien beim RAV gewesen. Da aber die
Beschwerdegegnerin 2 arbeite, erfüllten sie die Bedingungen für eine
Anmeldung beim RAV nicht. Die Beschwerdegegnerin 2 sei nicht mehr die
Jüngste und spreche nicht gut Deutsch. Sie seien deshalb sehr froh, dass sie
überhaupt eine Arbeit habe. Sodann seien die Leistungen erst im Jahr 2018
gestrichen worden, obwohl die Beschwerdegegnerin 2 schon vorher gearbeitet
und die Sozialbehörde ihre Beschäftigung vorerst akzeptiert habe.
3.
3.1 Wer für
seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz
nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann,
hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe (§ 14 Abs. 1 SHG; § 16
Abs. 1 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981
[SHV]). Grundlage für die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe bilden gemäss
§ 17 Abs. 1 SHV die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für
Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien), wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten
bleiben.
3.2 Die
wirtschaftliche Hilfe darf nach § 21 SHG mit Auflagen und Weisungen
verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen
oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu
verbessern. Der mit der Auflage verfolgte Zweck muss
sich zwingend mit dem Zweck der Sozialhilfe decken. Die Auflage soll demnach
die wirtschaftliche und persönliche Selbstständigkeit fördern oder die
zweckdienliche Verwendung der Sozialhilfegelder sicherstellen. Die Prinzipien
der Verhältnismässigkeit und der Gleichbehandlung sind zu beachten. Gemäss
§ 23 SHV kann die wirtschaftliche Hilfe etwa mit der Weisung zur Aufnahme
einer zumutbaren Erwerbstätigkeit oder anderen ähnlichen Verhaltensmassregeln
verbunden werden (§ 23 lit. d SHV). Die Aufzählung in § 23 SHV
ist nicht abschliessend, damit eine im Einzelfall adäquate Auflage getroffen
werden kann. Es handelt sich um eine sogenannte offene Formulierung, aufgrund
derer der Sozialbehörde ein Ermessensspielraum zukommt (Kantonales Sozialamt,
Sozialhilfe-Behördenhandbuch [Sozialhilfe-Behördenhandbuch], Kap. 14.1.01,
Ziff. 2.2, 25. September 2017).
3.3 Verstösst
der Hilfesuchende gegen Anordnungen, Auflagen und Weisungen der
Fürsorgebehörde, die ihm im Rahmen von § 21 SHG erteilt wurden, können die
Sozialhilfeleistungen nach § 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 SHG
angemessen gekürzt werden. Sodann sind die Leistungen nach § 24a
Abs. 1 SHG ausnahmsweise ganz oder teilweise einzustellen, wenn der
Hilfesuchende eine ihm zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines
Ersatzeinkommens verweigert (lit. a), ihm die Leistungen deswegen gekürzt
worden sind (lit. b) und ihm schriftlich unter Androhung der
Leistungseinstellung eine zweite Frist zur Annahme der Arbeit beziehungsweise
zur Geltendmachung des Ersatzeinkommens angesetzt worden ist (lit. c). Die
Leistungseinstellung wegen Verweigerung einer zumutbaren Arbeit oder
Geltendmachung eines Ersatzeinkommens kann indes nur im Umfang des Einkommens,
das der Hilfesuchende wegen seines Verhaltens nicht erzielt, erfolgen (VGr,
15. Februar 2016, VB.2015.00634, E. 4.3).
3.4 Die
gänzliche Einstellung von Unterstützungsleistungen ist bei Verletzung des
Subsidiaritätsprinzips zulässig. Der Grundsatz der Subsidiarität in der
Sozialhilfe bedeutet, dass wirtschaftliche Hilfe nur dann gewährt wird, wenn
und soweit die betroffene Person sich nicht selber helfen kann oder wenn Hilfe
von dritter Seite nicht oder nicht rechtzeitig erhältlich ist (vgl. § 2
Abs. 2 und § 14 SHG; sowie Art. 12 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV] zur Nothilfe). Weigert sich die
betroffene Person, eine ihr mögliche, zumutbare und konkret zur Verfügung
stehende Arbeit anzunehmen oder einen ihr zustehenden, beziffer- und
durchsetzbaren Rechtsanspruch auf Ersatzeinkommen geltend zu machen, wodurch
sie in der Lage wäre, ganz oder teilweise für sich selber zu sorgen, besteht im
Umfang des erzielbaren Einkommens keine Bedürftigkeit (SKOS-Richtlinien,
Kap. A.8–6 f.; BGE 130 I 71 E. 4.3; BGE 139 I 218 E. 5.2 f.;
VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00487, E. 3.4 mit Hinweisen; VGr,
29. Mai 2013, VB.2013.00120, E. 5.3). Das Subsidiaritätsprinzip
findet aber nur direkte Anwendung, wenn an der Bedürftigkeit grundsätzliche und
begründete Zweifel bestehen. Bei Personen, die grundsätzlich Anspruch auf
Sozialhilfe haben, was unter anderem dann der Fall ist, wenn diese durch die
Sozialbehörde einem Integrations- oder Beschäftigungsprogramm im zweiten
Arbeitsmarkt zugewiesen werden, ist nach den Vorschriften von §§ 24 und
24a SHG vorzugehen (VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00487, E. 4.3).
4.
Zunächst ist zu prüfen, ob vorliegend die gänzliche
Einstellung der Sozialhilfeleistungen aufgrund einer Verletzung des
Subsidiaritätsprinzips gerechtfertigt ist.
4.1 Der
Beschwerdegegner 1 ist Rentner und erhält eine monatliche AHV-Rente in
Höhe von Fr. 2'017.-. Als Rentner kann er nicht zur Aufnahme einer
Erwerbstätigkeit verpflichtet werden. Am 15. Januar 2015 stellte er
erstmals ein Gesuch um Zusatzleistungen zur AHV-Rente bei der SVA Zürich.
Dieses Gesuch wurde abgewiesen, weil der Beschwerdegegnerin 2 ein
hypothetisches Einkommen angerechnet wurde. Am 16. Juni 2017 stellte der
Beschwerdegegner 1 ein zweites Gesuch um Zusatzleistungen, wobei er angab,
sie hätten in der Zwischenzeit intensiv eine Erwerbstätigkeit für die
Beschwerdegegnerin 2 gesucht und mittlerweile eine Stelle gefunden. Auch
dieses Gesuch wurde von der SVA Zürich jedoch abgewiesen, weil das von der
Beschwerdegegnerin 2 erwirtschaftete Einkommen wesentlich tiefer sei als das
zumutbare Einkommen, weshalb weiterhin ein hypothetisches Einkommen angerechnet
werde. Indem der Beschwerdegegner 1 zweimal ein Gesuch um Zusatzleistungen
zur AHV-Rente gestellt hat, ist er seiner Pflicht zur Geltendmachung eines
Ersatzeinkommens hinreichend nachgekommen.
4.2 Die
Beschwerdegegnerin 2 arbeitet seit dem 1. Juli 2017 als Nanny, d.h.
sie betreut ein Kind bei dessen Familie zu Hause. Das Arbeitspensum betrug
zunächst 60 %, wobei sie monatlich Fr. 532.65 netto verdiente. Per
1. November 2017 wurde das Arbeitspensum der Beschwerdegegnerin 2 auf
80 % erhöht. Sie verfügt seither über einen monatlichen Nettolohn von
Fr. 710.20. Die Vorinstanz erwog, dies sei ein massiv zu tiefes Entgelt.
Für eine Nanny in einem Vollzeitpensum erachtete sie je nach Ausbildung und
Qualifikation einen Lohn von Fr. 3'450.- bis Fr. 5'000.- brutto pro
Monat als angemessen. Sie stützte sich dabei auf die Lohnempfehlung der
Webseite https://quitt.ch/fairer-lohn-nanny/, die sich wiederum auf das
Handbuch "Kinderbetreuung – Alternativen zur Kita" des
Sozialdepartements der Stadt Zürich, Juli 2009, abstützt. Darin werden die
Lohnempfehlungen von www.childcare.ch und www.familienservice.ch wiedergegeben.
Für eine Nanny ohne spezifische Ausbildung mit einem 100 %-Pensum wird ein
monatlicher Bruttolohn von Fr. 3'200.- bis Fr. 3'800.- empfohlen.
Dies belegt allerdings nicht, dass solche Löhne auch marktüblich sind. Vor
diesem Hintergrund ist der Vorinstanz aber wenigstens dahingehend zuzustimmen,
dass der Lohn der Beschwerdegegnerin 2 nicht den Empfehlungen der Branche
entspricht und nicht existenzsichernd ist. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass
die Beschwerdegegnerin 2 den Arbeitsvertrag im Zeitpunkt des
Sozialhilfegesuchs vom 27. Juni 2017 bereits unterzeichnet hatte und
daraus hervorging, dass sie nicht über einen existenzsichernden Lohn verfügen
wird. Nichtsdestotrotz ging die Beschwerdeführerin im Beschluss vom
3. August 2017 davon aus, die Beschwerdegegnerschaft habe nunmehr Anspruch
auf Zusatzleistungen, weil die Beschwerdegegnerin 2 eine Erwerbstätigkeit
aufgenommen habe und die SVA Zürich das hypothetische Einkommen deshalb neu
berechnen müsse. Auch nach dem negativen Entscheid der SVA Zürich vom
3. November 2017 machte die Beschwerdeführerin der
Beschwerdegegnerin 2 keine neuen Auflagen. Zwar meldete die
Beschwerdeführerin die Beschwerdegegnerin 2 am 4. Dezember 2017 beim
RAV D an mit dem Hinweis, dass sie als Tagesmutter arbeite und eine
"normal bezahlte Arbeitsstelle" suche. Am 7. Dezember 2017
meldete das RAV D die Beschwerdegegnerin 2 jedoch wieder ab, weil sie
bereits eine Anstellung als Tagesmutter habe und deshalb nicht vermittlungsfähig
sei. Soweit die Beschwerdeführerin im angefochtenen Entscheid erwog, die
Beschwerdegegnerin 2 habe die Abmeldung beim RAV akzeptiert, kann dies der
Beschwerdegegnerin 2 nicht vorgeworfen werden, zumal aus der Abmeldung des
RAV nicht hervorgeht, wie sich diese hätte dagegen wehren können. Es hätte der
Beschwerdeführerin oblegen, die nicht rechtskundige Beschwerdegegnerin 2
bei der Geltendmachung ihres Anspruchs zu unterstützen – sofern ein solcher
denn tatsächlich bestehen sollte. Soweit aus den Akten ersichtlich, wurde die
Beschwerdeführerin in diese Richtung jedoch nicht tätig. Unter diesen Umständen
kann der Beschwerdegegnerin 2 nicht vorgeworfen werden, sie habe ein
Ersatzeinkommen – das Arbeitslosentaggeld – nicht geltend gemacht. Anzumerken
bleibt, dass ein Gesuch um IV-Leistungen der Beschwerdegegnerin 2 am 1. November
2017 abgewiesen wurde. Auch dass sie eine ihr konkret zur Verfügung stehende
Arbeitsstelle ausgeschlagen habe, ist aus den Akten nicht ersichtlich.
4.3 Soweit die
Beschwerdeführerin vorbringt, im Sinn des Bezirksrats zu entscheiden hiesse,
ein Wahlrecht zwischen Sozialversicherungsleistungen und Sozialhilfeleistungen
einzuführen, ist ihr nicht zuzustimmen. Weigert sich eine Person, ein
Ersatzeinkommen – beispielsweise Sozialversicherungsleistungen – geltend zu
machen, verletzt sie das Subsidiaritätsprinzip, weshalb die Einstellung der
Sozialhilfeleistungen zulässig ist (vorn E. 3.3). Eine solche Situation
besteht vorliegend aber eben gerade nicht, hat sich doch die
Beschwerdegegnerschaft nicht geweigert, ein ihr zustehendes Ersatzeinkommen
geltend zu machen oder eine konkret zur Verfügung stehende Arbeit anzunehmen.
Vielmehr haben sich sowohl der Beschwerdegegner 1 als auch die
Beschwerdegegnerin 2 bemüht, ein mögliches Ersatzeinkommen
(Arbeitslosentaggeld, Zusatzleistungen zur AHV-Rente) geltend zu machen (vorn
E. 4.1 f.). Dass dies nicht erfolgreich war, kann ihnen nicht vorgehalten
werden, zumal aus den Akten ersichtlich ist, dass sie mit der
Beschwerdeführerin kooperiert haben. Es hätte der Beschwerdeführerin oblegen,
der Beschwerdegegnerschaft nach den abschlägigen Entscheiden der SVA Zürich und
des RAV D die weiteren Optionen darzulegen und sie im weiteren Vorgehen,
namentlich bei einem allfälligen Rechtsmittelverfahren, zu unterstützen. Der
Umstand, dass die Geltendmachung eines Ersatzeinkommens nicht erfolgreich war,
führt ausserdem nicht dazu, dass das Verhalten der Beschwerdegegnerschaft als
rechtsmissbräuchlich zu qualifizieren wäre. Unter diesen Umständen ist keine
Verletzung des Subsidiaritätsprinzips ersichtlich, weshalb sich eine
Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe gestützt darauf nicht rechtfertigen
lässt. Will die Sozialbehörde wie vorliegend bewirken, dass ein
sozialversicherungsrechtlicher Anspruch einer Sozialhilfeempfängerin durch die
Aufgabe der Arbeitsstelle überhaupt erst entsteht, hat sie vielmehr – sofern
die Voraussetzungen dafür gegeben sind – eine entsprechende Weisung zu
verfügen.
5.
5.1 Soweit aus
den Akten ersichtlich wurden der Beschwerdegegnerschaft die
Sozialhilfeleistungen bislang nicht gekürzt. Mangels vorgängiger, rechtskräftig
verfügter Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe lässt sich die Leistungseinstellung
nicht auf § 24a Abs. 1 SHG stützen.
5.2 Sind die
Voraussetzungen für eine Leistungseinstellung nach § 24a SHG nicht
erfüllt, ist zu prüfen, ob allenfalls eine Kürzung nach § 24 SHG infrage
kommt und der Betrag der Einstellung auf das gemäss § 24 SHG i. V. m. § 17 Abs. 1 SHV i. V. m. SKOS-Richtlinien, A.8–4 zulässige Mass
zu begrenzen ist (vgl. VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00487, E. 4.5).
5.2.1
Vorliegend wies die Beschwerdeführerin die Beschwerdegegnerin 2 am
3. August 2017 an, sich beim RAV in D zur Stellenvermittlung und zum Bezug
von Arbeitslosentaggeld anzumelden, falls dies die SVA verlange. Sodann wurde
sie aufgefordert, jede zumutbare Arbeit anzunehmen. Es handelt sich dabei um
Auflagen im Sinn von § 21 SHG. Diese beiden Auflagen sind geeignet, die
Lage der Beschwerdegegnerschaft zu verbessern. Die Auflagen sind der
Beschwerdegegnerin 2 ausserdem zumutbar, zumal aus den Akten keine
Anhaltspunkte dafür hervorgehen, dass sie beispielsweise aus gesundheitlichen
Gründen nicht zur Stellensuche bzw. zur Erwerbstätigkeit in der Lage wäre.
Dafür spricht denn auch, dass die Beschwerdegegnerin 2 derzeit in einem 80 %-Pensum
tätig ist. Darüber hinaus macht auch die Beschwerdegegnerschaft nicht geltend,
dass die Auflagen unzumutbar seien. Die Auflagen sind dementsprechend zulässig.
Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdegegnerin 2 diese
Auflagen verletzt hat. Am 4. Dezember 2017 wurde die
Beschwerdegegnerin 2 beim RAV in D angemeldet mit dem Hinweis, dass sie
als Tagesmutter arbeite und eine normal bezahlte Arbeitsstelle suche. Am
7. Dezember 2017 wurde sie vom RAV D jedoch wieder abgemeldet, weil sie
bereits eine Anstellung als Tagesmutter habe und deshalb nicht
vermittlungsfähig sei. Die Abmeldung vom RAV ist folglich nicht der
Beschwerdegegnerin 2 anzulasten (vgl. dazu vorn E. 4.2). Es liegt
deshalb keine Verletzung der Auflage, sich beim RAV zur Stellenvermittlung und
zum Bezug von Arbeitslosentaggeld anzumelden, vor. Zwar dürfte die Auflage,
wonach die Beschwerdegegnerin 2 jede zumutbare Arbeit anzunehmen habe,
auch die aktive Stellensuche umfassen, zumal die Beschwerdeführerin in der
Verfügung vom 3. August 2017 festgehalten hat, dass die
Beschwerdegegnerin 2 falls notwendig aktiv Stellen suchen müsse.
Allerdings wurde die Beschwerdegegnerin 2 nicht ausdrücklich dazu
angehalten, der Beschwerdeführerin regelmässig eine bestimmte Anzahl
Arbeitsbemühungen einzureichen. Auch nach dem negativen Entscheid des RAV D
sowie der SVA Zürich wurde die Beschwerdegegnerin 2 nicht darauf
aufmerksam gemacht, dass sie nunmehr aktiv eine Stelle zu suchen und ihre
Arbeitsbemühungen einzureichen habe. Unter diesen Umständen kann ihr nicht
vorgeworfen werden, dass sie bislang keine Arbeitsbemühungen beigebracht hat.
Sodann hatte die Beschwerdegegnerin 2 kein konkretes Arbeitsangebot,
welches sie – in Verletzung der Auflage – hätte ausschlagen können. Eine
Verletzung der Auflage, jede zumutbare Arbeit anzunehmen, ist deshalb
ersichtlich.
5.2.2
Die Weisung, wonach der Arbeitgeber entweder einen marktüblichen Lohn zu
bezahlen oder aber die Stelle zu kündigen sei und eine erneute Anmeldung beim
RAV zu erfolgen habe, erging erstmals im Schreiben der Beschwerdeführerin an
den Beschwerdegegner 1 vom 15. Dezember 2017. Nach gefestigter Praxis
des Verwaltungsgerichts müssen Auflagen und Weisungen im Sinn von § 21
SHG, die auf eine Verbesserung der Lage des Hilfeempfängers abzielen, als
anfechtbare Anordnungen in Verfügungsform und somit schriftlich mit Androhung
der Kürzung der Leistungen in Umfang und Dauer erlassen werden. Dies liegt darin
begründet, dass Verhaltensanweisungen die durch Art. 10 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV] garantierte persönliche Freiheit
der unterstützten Personen tangieren. Diese haben daher ein schutzwürdiges
Interesse, die Rechtmässigkeit einer derartigen Weisung schon im Anschluss an
deren Erlass auf dem Rechtsmittelweg überprüfen zu lassen, nicht erst mittels
Rekurs gegen die Kürzungs- und Einstellungsverfügung, die in der Folge wegen
Missachtung der Auflage ergeht (VGr, 12. Dezember 2017, VB.2017.00533,
E. 5.1 mit weiteren Hinweisen; VGr, 18. August 2011, VB.2011.00331,
E. 2.4; Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 14.1.01 Ziff. 2.1,
25. September 2017; vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. H.13–1; Urs Vogel,
Rechtsbeziehungen – Rechte und Pflichten der unterstützten Person und der
Organe der Sozialhilfe, in: Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische
Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 184). Das Schreiben der
Beschwerdeführerin vom 15. Dezember 2017 erging indes nicht in
Verfügungsform. So war es weder als Verfügung bezeichnet, noch enthielt es eine
Rechtsmittelbelehrung. Von der nicht rechtskundigen und nicht anwaltlich
vertretenen Beschwerdegegnerschaft konnte deshalb nicht erwartet werden, dass
sie den Verfügungscharakter des Schreibens erkenne. Sodann wurde das Schreiben
lediglich dem Beschwerdegegner 1, nicht aber der von der Weisung direkt
betroffenen Beschwerdegegnerin 2 zugestellt. Die Weisung zur Kündigung der
derzeitigen Arbeitsstelle genügt deshalb den formellen Voraussetzungen für den
Erlass einer Auflage nicht. Unter diesen Umständen kann offenbleiben, ob eine
solche Weisung im vorliegenden Fall tatsächlich zielführend und damit
rechtmässig wäre.
5.2.3
Nach dem Gesagten ist vorliegend keine Verletzung von Auflagen durch die
Beschwerdegegnerschaft ersichtlich. Eine Leistungskürzung nach § 24
Abs. 1 SHG wäre deshalb nicht zulässig gewesen.
6.
6.1 Dementsprechend
ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die
Beschwerdeführerin hat keine Parteientschädigung beantragt und eine solche wäre
ihr angesichts ihres Unterliegens auch nicht zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerschaft hat keine Parteientschädigung
beantragt.
6.2 Die Beschwerdegegnerschaft
stellte in ihrer Beschwerdeantwort mindestens sinngemäss ein Gesuch um
Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung.
6.2.1
Gestützt auf § 16 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen
und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf
entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen
(Abs. 1). Sie haben zudem Anspruch auf die Bestellung eines
unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte
im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2). Mittellos im Sinn von § 16
VRG ist, wer die erforderlichen Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn
er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und
seine Familie benötigt (Plüss, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind
Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel
kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft
bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Ein Rechtsbeistand ist
grundsätzlich dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in
schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines
Rechtsvertreters erfordern (Plüss, § 16 N. 80 f.).
6.2.2
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung ist mangels Notwendigkeit
abzuweisen, war die Beschwerdegegnerschaft doch in der Lage, ihre Sicht der
Dinge darzulegen. Ein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung hat die
Beschwerdegegnerschaft nicht gestellt. Für den Fall einer Kostenpflicht wäre
das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung indes so zu verstehen, dass
auch die unentgeltliche Prozessführung beantragt wird (Plüss, § 16
N. 58). Mangels Kostenauflage (vorn E. 6.1) ist dieses Gesuch indes
als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
Demgemäss erkennt der
Einzelrichter:
1. Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 1'600.-- Total der Kosten.
3. Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Das
Gesuch der Beschwerdegegnerschaft um Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
5. Das
Gesuch der Beschwerdegegnerschaft um Gewährung der unentgeltlichen
Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren wird abgewiesen.
6. Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
7. Mitteilung an…
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