Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2019.00437

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 6. Februar 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA Dr. iur. B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Statthalteramt C,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Waffentragbewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

A. A stellte am 11. Dezember 2018 das Gesuch um Erteilung einer Waffentragbewilligung für eine Handfeuerwaffe Flinte Cal. 12 Pumpaction, welches am 21. Dezember 2018 durch dessen Arbeitgeberin, die D GmbH, beim Statthalteramt C eingereicht wurde. Mit Brief vom 3. Januar 2019 teilte das Statthalteramt des Bezirks C der D GmbH mit, dass dem Gesuch nicht entsprochen werde und innert 10 Tagen eine begründete und rekursfähige Verfügung verlangt werden könne.

B. Auf entsprechendes Ersuchen hin erliess das Statthalteramt C am 9. Januar 2019, adressiert an A, eine Verfügung, worin das Gesuch um Erteilung einer Waffentragbewilligung für eine Flinte abgewiesen und die Kosten A auferlegt wurden.

II.  

Dagegen erhob A, vertreten durch RA Dr. B, am 8. Februar 2019 Rekurs beim Regierungsrat und beantragte die Aufhebung der Verfügung des Statthalteramtes des Bezirks C und die Erteilung einer Waffentragbewilligung; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Der Rekurs wurde vom Regierungsrat mit Beschluss vom 22. Mai 2019 abgewiesen und die Kosten des Verfahrens wurden A auferlegt. Eine Parteientschädigung wurde ihm keine zugesprochen.

III.  

A. Gegen den Beschluss des Regierungsrates erhob A, wiederum vertreten durch RA Dr. B, am 1. Juli 2019 Beschwerde ans Verwaltungsgericht. Darin stellte er folgende Anträge:

 

"1.         Es sei der Entscheid des Regierungsrats vom 22. Mai 2019, Nr. 479, Waffentragbewilligung sowie die Verfügung des Statthalteramts Bezirk C vom 9. Januar 2019 aufzuheben und es sei dem Rekurrenten eine Waffentragbewilligung für das Tragen einer Flinte Cal. 12 Pumpaction zu erteilen.

2.         Eventuell sei der Entscheid des Regierungsrats vom 22. Mai 2019, Nr. 479, Waffentragbewilligung sowie die Verfügung des Statthalteramts Bezirk C vom 9. Januar 2019 aufzuheben und es sei dem Rekurrenten eine Waffentragbewilligung für das Tragen einer Flinte Cal. 12 Pumpaction mit der Einschränkung, diese nur im Rahmen der Begleitung von Wert- oder Geldtransporten zu tragen und/oder mit der Einschränkung hierbei nur Flintenlaufpatronen zu verwenden, zu erteilen.

3.         Sub-Eventualiter sei der Entscheid des Regierungsrats vom 22. Mai 2019, Nr. 479, Waffentragbewilligung (Rekurs) sowie die Verfügung des Statthalteramts Bezirk C vom 9. Januar 2019 aufzuheben und zur Neubeurteilung an das Statthalteramt C zurückzuweisen.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MWST) zu Lasten der Beschwerdegegnerin."

 

B. Das Statthalteramt des Bezirks C beantragte mit Schreiben vom 10. Juli 2019 die Abweisung der Beschwerde und verzichtete unter Verweis auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid auf eine Beschwerdeantwort. Mit Vernehmlassung vom 5. August 2019 beantragte der Regierungsrat, vertreten durch die Sicherheitsdirektion, die Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung auf die Akten und auf die Darlegungen im angefochtenen Rekursentscheid.

C. Mit Beschluss vom 19. September 2019 lud das Verwaltungsgericht die Kantonspolizei Zürich und das fedpol ein, einen Amtsbericht einzureichen. Das fedpol reagierte nicht auf diese Anfrage. Der Amtsbericht der Kantonspolizei Zürich vom 30. Oktober 2019 wurde daraufhin dem Beschwerdeführer zur freigestellten Vernehmlassung zugestellt. Nachdem dieser am 9. Dezember 2019 zum Amtsbericht Stellung bezogen hatte, wurde dem Beschwerdegegner die Gelegenheit gegeben, eine Stellungnahme einzureichen. Der Beschwerdegegner liess sich innert Frist nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Das Bundesgesetz vom 20. Juni 1997 über Waffen, Waffenzubehör und Munition (WG) bezweckt die Bekämpfung des Waffenmissbrauchs (vgl. Art. 1 WG). Nach Art. 3 WG ist das Recht auf Waffenerwerb, -besitz und -tragen im Rahmen des Waffengesetzes gewährleistet. Insbesondere benötigt, wer eine Waffe an öffentlich zugänglichen Orten tragen oder sie transportieren will, nach Art. 27 Abs. 1 WG eine Waffentragbewilligung. Vorliegend ist nur streitig, ob der Beschwerdeführer die Voraussetzung von Art. 27 Abs. 2 lit. b WG erfüllt, wonach die gesuchstellende Person glaubhaft machen muss, dass sie eine Waffe benötigt, um sich selbst, andere Personen oder Sachen vor einer tatsächlichen Gefährdung zu schützen.

2.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung setzt eine Waffentragbewilligung eine tatsächliche Gefährdung voraus. Diese braucht nicht konkret zu sein; es genügt, wenn für den Gesuchsteller aufgrund seiner Aufgabe oder Funktion, seiner Lebensbedingungen oder aufgrund anderer besonderer Umstände ein spezielles Risiko bzw. eine erhöhte Wahrscheinlichkeit für eine Gefahrensituation besteht. Das Tragen der Waffe muss freilich zum Schutz des Gesuchstellers oder zum Schutz von Dritten geboten erscheinen; es ist nur gerechtfertigt, wenn der Gefahr eines Angriffs nicht auf andere zumutbare Weise begegnet werden kann (BGr, 23. August 2011, 2C_246/2011, E. 3.1, mit Hinweisen auf weitere Urteile des Bundesgerichts).

2.3 Die Umschreibung, dass eine "tatsächliche Gefährdung" von Personen und Sachen vorliegen muss, stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff dar. Bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe kommt der Verwaltungsbehörde ein Beurteilungsspielraum zu, den das nach § 50 Abs. 1 und 2 VRG auf Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht in reduziertem Mass überprüft (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 28 ff.).

2.4 Geht die Gefährdung mit der beruflichen Tätigkeit einher, bedarf es zusätzlich zur Glaubhaftmachung des Vorliegens einer tatsächlichen Gefährdung der (mindestens stillschweigenden) Zustimmung des Arbeitgebers, da es grundsätzlich Sache des Arbeitgebers ist, festzulegen, ob die Mitarbeiter bei einer bestimmten Tätigkeit bewaffnet sind (BGr, 23. August 2011, 2C_246/2011, E. 3.4). Darüber hinaus hat der Gesuchsteller oder seine Arbeitgeberin glaubhaft zu machen, dass die Tätigkeit, aus welcher die Gefahr abgeleitet wird, auch tatsächlich ausgeführt wird, beispielsweise anhand von entsprechenden Verträgen, Auftragsbestätigungen, Referenzen oder dergleichen; eine reine Selbstdokumentation der Arbeitgeberin oder ein blosser Verweis auf die Tätigkeitsbeschreibung im Handelsregister reichen jedenfalls nicht aus (VGr, 8. März 2001, VB.2000.00378, E. 2c/cc; BGr, 22. März 2001, 2A.411/2000, E. 3a).

3.  

3.1 Im angefochtenen Entscheid kommt der Regierungsrat zum Schluss, der Beschwerdeführer habe nicht ausreichend glaubhaft gemacht, dass er für die von ihm angeführte Schutzaufgabe bei Werttransporten zusätzlich zur bereits erteilten Waffentragbewilligung für eine Faustfeuerwaffe zwingend auch eine solche für eine Flinte Cal. 12 Pumpaction benötige. Der Verweis auf einen bewaffneten Raubüberfall auf einen Geldtransporter genüge nicht, um eine Gefährdung, die das übliche Mass übersteige, nachzuweisen. Es könne auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung verwiesen werden, wonach Faustfeuerwaffen für die Erfüllung von Sicherheitsaufgaben genügen würden.

3.2 Der Beschwerdeführer begründet sein Gesuch damit, dass er als Angestellter der D GmbH, die Dienstleistungen im Sicherheitsbereich erbringe, bei der Bewachung und Begleitung von Geld- und Werttransporten eine Flinte benötige, um dem erhöhten, insbesondere von bewaffneten Raubüberfällen ausgehenden Gefährdungspotenzial wirksam zu begegnen. Solche Überfälle seien nicht ausgeschlossen, denn gemäss Zeitungsberichten hätten sich in den letzten Jahren einige solcher bewaffneter Überfälle in der Schweiz ereignet. Mit einer Flinte (Pumpaction) anstelle einer Pistole könne einerseits eine höhere Abschreckungswirkung erzielt werden, und andererseits erlaube die Flinte, sich besser zu verteidigen. Er habe genügend glaubhaft gemacht, dass er eine solche Waffe benötige; das von der Vorinstanz geforderte Beweismass sei zu streng. Sodann habe sich die vom Beschwerdegegner und der Vorinstanz zitierte Bundesgerichtsrechtsprechung, wonach für die Aufgabenerfüllung von Sicherheitsdiensten in den meisten Fällen Faustfeuerwaffen ausreichend seien, auf halbautomatische Waffen bezogen; die vorliegend umstrittene Waffe könne aber damit nicht gleichgesetzt werden, weil sie manuell nachgeladen werden müsse. Weiter habe der Beschwerdegegner das Rechtsgleichheitsgebot missachtet, indem er einem der Mitarbeiter des Beschwerdeführers die Waffentragbewilligung für eine solche Flinte ausgestellt habe und zudem auch weitere Personen (aus anderen Bezirken) über die Bewilligung für eine Flinte verfügten.

4.  

4.1 Das Gesetz schliesst mit Art. 27 Abs. 2 WG nicht aus, dass Waffentragbewilligungen für gefährlichere Waffen als Faustfeuerwaffen ausgestellt werden. Die zu bewilligende Art der Waffe soll jedoch nicht über das hinausgehen, was der geltend gemachten Gefahrenlage entspräche; kann der Gefahr eines Angriffs auf andere zumutbare Weise oder eben mit weniger gefährlichen Waffen begegnet werden, so ist die Bewilligung nicht zu erteilen. Insofern können, abhängig von der tatsächlichen Gefahr, auch gefährlichere Waffen als Faustfeuerwaffen zum Tragen bewilligt werden. Dazu bedarf es allerdings einer über das für eine Faustfeuerwaffe erforderliche Mass hinausgehenden Gefahrenlage; der Massstab für die Bewilligung einer höheren Bewaffnung – wie hier eine Flinte – ist dementsprechend höher anzusetzen. Es ist auch den strafrechtlichen Rechtfertigungsgründen, insbesondere der Notwehr, Rechnung zu tragen, denn mit der je nach Art der Waffe steigenden Verletzungsgefahr oder Gefahr für das Leben steigen die Anforderungen an die von einem Angriff betroffenen Rechtsgüter. Richtet sich ein Angriff dagegen allein gegen Eigentum und Vermögen, ist der Einsatz eines Abwehrmittels, das ein hohes Risiko dauernder Verstümmelung oder des Todes mit sich bringt, in der Regel unangemessen (BGE 107 IV 12 E. 3).

4.2 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist das Mass der tatsächlichen Gefahr, dem nur mit dem Tragen (irgend-)einer Waffe begegnet werden kann, jedenfalls dann nicht erreicht, wenn der Bedrohung auch mit anderen Mitteln, die bewilligungsfrei mitgeführt werden dürfen, etwa einem Pfefferspray oder ähnlichem, begegnet werden kann (BGr, 1. Mai 2001, 2A.26/2001, E. 3d/bb). Insbesondere erfordere die Ausübung des Anwaltsberufs noch nicht das Tragen einer Waffe, und auch wer als Miteigentümer und Verwalter von (leerstehenden) Liegenschaften diese öfter persönlich aufsuchen müsse, brauche nicht zwingend eine Waffe auf sich zu tragen (BGr, 1. Mai 2001, 2A.26/2001, E. 3d). Dem Zweck des Waffengesetzes entsprechend sollen Personen, die am Abend eine Kasse leeren und grössere Geldbeträge transportieren müssten, oder bei denen die Gefahr bestehe, dass sie unter Waffengewalt zum Öffnen ihrer Geschäftsräume gezwungen werden könnten, nicht nur deshalb eine Waffe tragen; solche Personen unterlägen derselben Gefährdung wie viele andere Geschäftsinhaber auch (BGr, 22. März 2001, 2A.411/2000, E. 3b und c; BGr, 11. Dezember 2000, 2A.407/2000, E. 2d). Anders zu beurteilen seien Fälle von Personen, die in Bereichen tätig seien, die besonders anfällig für Raubüberfälle seien, denen nicht mit milderen Mitteln begegnet werden könne (BGr, 11. Dezember 2000, 2A.407/2000, E. 2d); dies könne insbesondere für im Sicherheitsdienst tätige Personen der Fall sein, sofern ihr spezifischer Einsatzbereich wie das Begleiten von Geldtransorten mit einer Gefährdung einhergehe (BGr, 23. August 2011, 2C_246/2011, E. 3.3; BGr, 26. Januar 2009, 2C_547/2008, E. 2.4; VGr, 8. März 2001, VB.2000.00378, E. 2c/cc). Das Bundesgericht liess offen, ob die Tätigkeit im Bereich des Objektschutzes das Tragen einer Waffe erfordere, weil der Arbeitgeber des damaligen Beschwerdeführers kein Interesse an einem solchen Gesuch gezeigt habe, woraus das Bundesgericht schloss, dass kein berufliches Bedürfnis bestünde (BGr, 23. August 2011, 2C_246/2011, E. 3.4). In einem weiteren Fall, in welchem eine im Sicherheitsdienst tätige Person um eine Tragbewilligung für eine halbautomatische Handfeuerwaffe ersuchte, wies das Bundesgericht darauf hin, dass für die überwiegend wahrscheinlichen Notsituationen, wie sie im Personen- oder Wertsachenschutz eintreten könnten, der Einsatz von Faustfeuerwaffen genüge und für entsprechende Tätigkeiten daher als geeignet erscheine. Es sei nur das Tragen solcher Waffen zulässig, die zum Zweck der Abwehr der tatsächlichen Gefährdung geeignet seien. Halbautomatische Handfeuerwaffen würden jedenfalls nicht dem normalen tatsächlichen Risikopotenzial entsprechen (BGr, 26. Januar 2009, 2C_547/2008, E. 2.4 f.).

Daraus ergibt sich, in Übereinstimmung mit den Ausführungen der Vorinstanz, dass für Tätigkeiten im Sicherheitsbereich, worunter auch das Begleiten von Geldtransporten fällt, Faustfeuerwaffen normalerweise genügen, es sei denn, es handle sich um Tätigkeiten, die mit einer besonders erhöhten Gefährdung einhergingen; eine solche ist glaubhaft zu machen (BGr, 26. Januar 2009, 2C_547/2008, E. 2.5).

4.3 Der Beschwerdeführer führt als besondere Gefahrensituation an, dass er als neue Tätigkeit schweizweit Geld- und Warentransporte für seine Arbeitgeberin begleiten solle, deren Wert über 40 Millionen, bis zu einer Milliarde Franken betrage; er besitze bereits eine Waffentragbewilligung für eine Faustfeuerwaffe. Die Durchführung dieser Transporte würde sowohl von seiner Arbeitgeberin als auch von den Kunden bestätigt werden. Angesichts des Umstands, dass es in der Schweiz bereits mehrmals zu von mit Maschinengewehren bewaffneten Banden durchgeführten Raubüberfällen auf solche Transporte gekommen sei, sei eine Vorderschaftsrepetierflinte vonnöten, weil sie ihm erlaube, sich besser zu verteidigen und diese auch eine höhere Abschreckungswirkung aufweise. 

4.4 Die Kantonspolizei Zürich nahm in ihrem Amtsbericht vom 30. Oktober 2019 zur Bedrohungslage für die Durchführung von Wert- und Geldtransporten im Allgemeinen sowie zur Durchführung mit leicht gepanzerten Fahrzeugen, zur Begegnung solcher Gefahren mit Faustfeuerwaffen und Flinten und zu von diesen Waffen ausgehenden Gefahren Stellung. Darin verweist die Kantonspolizei auf die gehäuften Raubüberfälle auf Wertsachentransporte der letzten Jahre insbesondere im Kanton Waadt; es könne aber nicht ausgeschlossen werden, dass sich solche Überfälle im Kanton Zürich ereignen könnten, auch wenn dies bisher nicht der Fall gewesen sei. Wenn solche Transporte mit leicht gepanzerten oder ungepanzerten Fahrzeugen durchgeführt würden, erhöhte dies die Bedrohung, Opfer eines Überfalls zu werden. Eine abschreckende Wirkung könne Flinten nicht abgesprochen werden, zumal bekannt sei, dass eine normale ballistische Schutzausrüstung von einem Flintenlaufgeschoss ohne Mühe durchschlagen werden könne. Die von Flintenlaufgeschossen ausgehende Gefahr für unbeteiligte Dritte, aber auch für die Täterschaft, sei gross, insbesondere auch weitaus grösser als bei Faustfeuerwaffen. Bei Schrotmunition bestehe aufgrund des Streukreises der Munition eine bedingte Gefahr für unbeteiligte Dritte, sie sei aber zur Abwehr eines Angriffs auch nur bedingt bis gar nicht geeignet. Dahingegen seien Faustfeuerwaffen grundsätzlich gut geeignet und ihr Einsatz gegenüber demjenigen von Schrotflinten eher verhältnismässig. Weiter hielt die Kantonspolizei fest, dass sie der Empfehlung des fedpol, wonach Faustfeuerwaffen zum Einsatz in Notwehrfällen in den meisten Fällen genügten, zustimme. Dabei müsse aber das Begleiten von Geld- und Wertsachentransporten als Ausnahmesituation separat beurteilt werden: Täter, die einen Geld- oder Wertsachentransport überfielen, seien schwer bewaffnet und gingen mit grosser Brutalität vor. In solchen Fällen könne der Einsatz von Flintenlaufgeschossen in Einzelfällen durchaus geeignet sein, insbesondere wenn der Zu- oder Ablad nicht in einer gesicherten Schleuse stattfinden könne. Das Mitführen einer Flinte könne abschreckende Wirkung zeigen, mache grundsätzlich aber andere Sicherheitsmassnahmen nicht obsolet.

4.5 Gemäss Angaben des Beschwerdeführers weist die um Bewilligung ersuchte Waffe (Flinte Cal. 12) bezüglich Sicherheitswesten, wie sie von bei Raubüberfällen auf Geldtransporter beteiligten Tätern auch schon getragen wurden, eine höhere Durchschlagskraft auf als Faustfeuerwaffen. Dies bestätigt auch die Kantonspolizei, wonach insbesondere Flintenlaufgeschosse eine gezielte Schussabgabe ermöglichten, das Tötungs- und Verletzungsrisiko hoch sei und sie ballistische Schutzausrüstung durchschlagen könnten. Insofern ist die von einer Flinte ausgehende Gefahr für Leib und Leben bedeutend höher als bei Faustfeuerwaffen, weshalb die Anforderungen an die überwiegend wahrscheinlichen Notwehrsituationen hoch sind. Immerhin wird gemäss dem Beschwerdeführer der von Abprallern für unbeteiligte Dritte ausgehenden Gefahr mit dem Einsatz von sogenannter Zerfallmunition, die sich beim Auftreffen auf harten Widerstand pulverisiere, entgegengewirkt. Jedenfalls aber hat der Beschwerdeführer glaubhaft dargelegt, dass in dem Bereich, in welchem er von seiner Arbeitgeberin eingesetzt wird, eine gegenüber dem üblichen Mass, welches für die Bewilligung einer Faustfeuerwaffe gefordert wird, erhöhte Gefährdung vorliegt: Auf Transporte von ähnlicher Bedeutung ist es in der Vergangenheit zu mehreren Überfällen gekommen, in denen die Täter jeweils mit automatischen Waffen ausgerüstet waren und es zu Drohungen und Körperverletzungen der den Geldtransport begleitenden Personen kam. Diese Überfälle fanden zwar bisher hauptsächlich in der Westschweiz statt, wo die Arbeitgeberin des Beschwerdeführers aber ebenfalls tätig ist und der Beschwerdeführer eingesetzt werden kann für die Begleitung von Geld- und Werttransporten. Gemäss dem Amtsbericht der Kantonspolizei Zürich kann das Vorkommen solcher Überfälle im Kanton Zürich und auch in der Deutschschweiz sodann nicht ausgeschlossen werden. Bei der Begleitung von Geld- und Werttransporten geht es um den Schutz von Eigentum und Vermögen, weshalb sich alleine deswegen eine stärkere Bewaffnung, die mit einem hohen Risiko für schwere Verletzungen einhergeht, nicht rechtfertigt. Aus der Unberechenbarkeit und dem brutalen Vorgehen sowie der Bewaffnung solcher professionell handelnder Banden geht allerdings eine tatsächlich hohe Gefahr für Leib und Leben der bei solchen Transporten anwesenden Personen aus, welcher mit einer Faustfeuerwaffe nicht immer adäquat begegnet werden kann. Das Tragen einer Flinte kann nicht nur abschreckende Wirkung zeigen, sondern sie erlaubt auch eine bessere Verteidigung gegen schwer bewaffnete und allenfalls mit ballistischer Schutzausrüstung ausgerüstete Angreifer. Aufgrund der Brutalität, mit welcher solche Banden vorgehen, und der schweren Bewaffnung der Täter sind vorliegend Notwehrsituationen überwiegend wahrscheinlich, die eine höhere Bewaffnung als geeignet erscheinen lassen.

4.6 Die Raubüberfälle, welche Gegenstand umfassender Medienberichterstattungen waren, trugen sich überwiegend in der Grenznähe zu Frankreich zu und richteten sich mehrheitlich gegen leicht gepanzerte oder ungepanzerte Fahrzeuge. Die Häufung der Vorfälle in der Westschweiz ist vermutlich darauf zurückzuführen, dass in Frankreich Geldtransporte zur Speisung von Geldautomaten nur noch tagsüber stattfinden dürfen. Auch nach der Einschätzung der Kantonspolizei erhöhe der Einsatz leicht gepanzerter oder ungepanzerter Fahrzeuge, der durch das Nacht- und Sonntagsfahrverbot für Lastwagen bedingt sei, die Bedrohung. Geldtransporte, die in der Nacht bzw. bei Dunkelheit durchgeführt würden, sind aber auch aufgrund der eingeschränkten Sichtbarkeit der Täter ein beliebteres Ziel. Insofern stellt sich die Frage, ob der Einsatz von Flinten überhaupt notwendig ist, wenn der Gefahr vor Überfällen in einem gewissen Mass auch auf andere Weise, nämlich mit dem Einsatz von schwer gepanzerten Fahrzeugen und damit mit einer Durchführung bei Tag, entgegengewirkt werden könnte. Damit würden nächtliche und sonntägliche risikobehaftete Geldtransporte wohl weitgehend verunmöglicht. Ein solcher Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) erweist sich unter Berücksichtigung der mit der Waffentragbewilligung einhergehenden Gefahr in der gegenwärtigen Gefahrenlage als unverhältnismässig. Allerdings kann erwartet werden, dass auf schwer gepanzerte Fahrzeuge ausgewichen wird, soweit die Transporte ausserhalb der Fahrverbotszeiten (tagsüber, ausser an Sonn- und Feiertagen) für solche Fahrzeuge stattfinden.

4.7 Insgesamt hat der Beschwerdeführer somit glaubhaft gemacht, dass er einem höheren Risiko ausgesetzt ist als andere Personen, die im Sicherheitsdienst tätig sind. Zudem hat er ausreichend dargetan, dass der tatsächlichen Gefahr für sein Leib und Leben, die von bewaffneten Raubüberfällen auf risikoreiche Geld- und Werttransporte ausgeht, nicht anders begegnet werden kann. Die Auslegung der Vorinstanz des unbestimmten Rechtsbegriffs der "tatsächlichen Gefährdung" erweist sich somit als zu eng und ihre Anforderungen an das Beweismass als zu streng; sie wäre verpflichtet gewesen, die Waffentragbewilligung zu erteilen bzw. den Beschwerdeführer zur Prüfung für die Waffentragbewilligung zuzulassen (unten E. 4.8). Dies allerdings unter der Einschränkung auf genau diese Risikosituation und somit mit der Auflage, dass die Flinte Cal. 12 Pumpaction nur mit Zerfallmunition (Frangible) anlässlich risikoreicher Geld- und Werttransporte, die während des Fahrverbots für Fahrzeuge über 3,5 Tonnen zulässigem Gesamtgewicht durchgeführt werden, und im Auftrag der D GmbH zum Schutz vor Angriffen auf Leib und Leben gegen seine Person und/oder Dritte getragen werden darf.

4.8 Art. 27 Abs. 2 lit. c WG setzt für die Erteilung der Waffentragbewilligung zudem vor­aus, dass eine Prüfung abgelegt wird. Liegt die Prüfung mehr als drei Jahre zurück, ist sie erneut abzulegen, damit eine Waffentragbewilligung erneut ausgestellt wird (Art. 27 Abs. 2 lit. c i. V. m. Art. 48 Abs. 4 der Verordnung über Waffen, Waffenzubehör und Munition vom 2. Juli 2008 [WV]). Der Beschwerdeführer hat am 12. August 2014 eine theoretische und praktische Prüfung abgelegt, was aber bereits mehr als drei Jahre zurückliegt. Aus den Akten geht somit nicht hervor, ob der Beschwerdeführer über die notwendige Prüfung verfügt. Somit ist die Waffentragbewilligung zu erteilen, sofern der Beschwerdeführer das Bestehen der entsprechenden Prüfung nachweisen kann.

4.9 Die Beschwerde ist mit genannten Einschränkungen (teilweise) gutzuheissen. Da der Sachverhalt genügend erstellt ist, erübrigt es sich, die vom Beschwerdeführer beantragte Zeugen- und Parteibefragung durchzuführen. Mit der teilweisen Gutheissung erübrigt sich es auch, auf die weiteren Rügen des Beschwerdeführers einzugehen, zumal sich die Rüge der Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots auf die Verweigerung der Bewilligung bezieht und nicht auf die Erteilung unter Auflagen, welche vom Beschwerdeführer – wenn zwar auf andere Weise – auch eventualiter beantragt wurde.

5.  

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens kann der Beschwerdeführer trotz der nur teilweisen Gutheissung als obsiegend gelten, da die Erteilung unter Auflage nicht stark ins Gewicht fällt. Die Verfahrenskosten des Bewilligungs-, Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens sind daher dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 65a VRG). Dieser hat den Beschwerdeführer auch angemessen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss des Regierungsrates Nr. 479 vom 22. Mai 2019 sowie die Verfügung des Statthalteramtes C vom 9. Januar 2019 werden aufgehoben und der Beschwerdegegner angewiesen, dem Beschwerdeführer nach Erbringung des Nachweises über das Bestehen der Prüfung für die Waffentragbewilligung die Bewilligung für das Tragen einer Flinte Cal. 12 Pumpaction unter den Auflagen gemäss den Erwägungen zu erteilen.

       Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens sowie des Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 4'220.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (insgesamt Fr. 4'000.-, inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …

Abweichende Meinung einer Kammerminderheit:

 

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG])

 

Nach einer Minderheit des Spruchkörpers wäre die Beschwerde abzuweisen gewesen, aus folgenden Gründen:

 

1. Art. 27 Abs. 2 lit. b WG macht die Erteilung einer Waffentragbewilligung von einem Bedürfnisnachweis abhängig (BGr, 23. August 2011, 2C_246/2011, E. 2; ferner: BGr, 1. Mai 2001, 2A.26/2001, E. 2c). Dieser Nachweis setzt in der vorliegenden Konstellation voraus, dass einerseits die dem Beschwerdeführer bereits bewilligte Faustfeuerwaffe als milderes, weniger gefährliches Mittel nicht genügt, um sich selbst oder die transportierten Gelder oder Wertsachen vor einer tatsächlichen Gefährdung zu schützen, und andererseits der Gefahr nicht auf andere zumutbare Weise begegnet werden kann. Nach gesetzgeberischem Willen hat die Erteilung einer Bewilligung zum Tragen einer Waffe ausschliesslich subsidiär zu erfolgen und die Zahl der Personen, die an öffentlich zugänglichen Orten eine Waffe tragen, ist möglichst zu begrenzen, nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass auch eine Waffe in den Händen eines rechtschaffenen Bürgers eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellen kann (Michael Bopp/Juliane Jendis, in: Nicolas Facincani/Reto Sutter [Hrsg.], SHK Waffengesetz, Bern 2017, Art. 27 Rz. 26 f. mit Hinweisen). Diese Überlegungen haben umso stärkeres Gewicht, wenn es – wie vorliegend – um eine Aufrüstung geht (Ersatz einer einfachen Faustfeuerwaffe durch eine grosskalibrige Handfeuerwaffe) und überdies zu erwarten ist, dass damit ein neuer Standard in der Bewaffnung im privaten Geldtransportgewerbe etabliert werden soll.

 

2. Der Beschwerdeführer argumentiert schwergewichtig vor dem Hintergrund der Gefährdungssituation, wie sie sich nach einer Überfallserie auf Geldtransporter in der Romandie präsentiere. Wie sich aber gerade aus dem im Licht der jüngsten Überfälle gefällten Beschluss des Regierungsrates des Kantons Waadt vom 11. Dezember 2019 ergibt, zielen die in Betracht gezogenen Massnahmen nicht in Richtung einer stärkeren Bewaffnung, sondern einer besseren Armierung der Fahrzeuge (Pflicht zur Verwendung von Fahrzeugen über 3,5 t ausserhalb der Sperrzeiten des Nachtfahrverbots) sowie einer Begrenzung der maximal spedierten Geldmenge bei Transporten mit (ausschliesslich für bestimmte Geldtransporte zugelassenen) leichten Fahrzeugen und deren Ausstattung mit einem Banknoten-Neutralisierungssystem (IBNS). Damit stehen – entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers – offenkundig andere Mittel zur Verminderung der Gefahr von Überfällen und zur Minimierung derer Folgen zur Verfügung. Eine Ausrüstung des Personals privater Geldtransportfirmen mit Flinten Cal. 12 Pumpaction, wie sie dem Beschwerdeführer vorschwebt, ist nicht erforderlich und steht in keinem vertretbaren Verhältnis zur von der verbreiteten Präsenz solcher grosskalibrigen Waffen im öffentlichen Raum für unbeteiligte Dritte ausgehenden Gefahr. Dies umso mehr als solche Transporte in gehäufter Zahl in der Stadt Zürich an stark frequentierten Orten stattfinden und keineswegs bloss in der Peripherie. Wie sich denn auch aus dem Amtsbericht der Kantonspolizei ergibt, stellt die Verwendung von Schrotflinten mit Flintenlaufgeschossen "aufgrund ihrer hohen Durchschlagkraft und Abprallwirkung eine grosse Gefahr für unbeteiligte Dritte dar", wogegen die Gefahr durch die (bisher verwendeten) Faustfeuerwaffen als "bedeutend kleiner" und deren Einsatz anstelle einer Schrotflinte als "eher verhältnismässig" einzustufen sei. Unbeteiligte Dritte einer erhöhten Gefahr für Leib und Leben auszusetzen allein deswegen, um den Transportfirmen zu ermöglichen, Werttransporte auch bei erhöhter Gefahrenlage in ungepanzerten Fahrzeugen durchführen zu können, erscheint unverhältnismässig. Die infrage stehenden privaten Interessen der Geldtransportfirmen sind primär finanzieller Natur; bezweckt wird vornehmlich der Schutz von Sachen und nicht von höherwertigen Schutzgütern. Die Argumentation, wonach die Mitarbeiter dieser Firmen ohne Verwendung von Flinten selber einer erhöhten Gefahr ausgesetzt würden, verfängt nicht. Die erhöhte Gefahr – wenn von einer solchen tatsächlich auszugehen ist – geht von der Verwendung nicht angepasster Fahrzeuge aus, wofür die Sicherheitsfirmen allein verantwortlich sind. Auch ist es nicht Sache der waffengesetzlichen Bewilligungsbehörde, das vom Geldtransportgewerbe kritisierte bundesrechtliche Nachtfahrverbot durch eine stärkere Bewaffnung auszugleichen. Unerheblich ist schliesslich der Einwand, dass in anderen Fällen im Kanton Zürich (oder gar vom gleichen Bezirksrat) entsprechenden Ersuchen stattgegeben worden sein soll; es ist Sache des Kantons, für eine einheitliche Praxis im Licht der Rechtsprechung zu sorgen und nötigenfalls erteilte Bewilligungen nicht zu verlängern oder zu widerrufen, und auf diese Weise für Rechtsgleichheit und Wettbewerbsneutralität zu sorgen. Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Gleichbehandlung im Unrecht wären hier im Übrigen ohnehin nicht gegeben (keine belegte ständig abweichende und auch künftig beizubehaltende Behördenpraxis; hinreichend gewichtige öffentliche Interessen, um einer allfällig zu permissiven Behördenpraxis Einhalt zu gebieten). Misslingt dem Beschwerdeführer nach dem Gesagten der Bedürfnisnachweis für das Tragen einer grosskalibrigen Handfeuerwaffe auf Geld- und Werttransporten der vorliegenden Art, ist die angefochtene Verweigerung der Waffentragbewilligung nicht zu beanstanden und die Beschwerde infolgedessen als unbegründet abzuweisen.

 

3. Wäre die nachgesuchte Waffentragbewilligung entgegen dem soeben Gesagten dennoch zu erteilen gewesen, hätte diese richtigerweise zusätzlich mit der Auflage verknüpft werden müssen, wonach die Flinte – solange kein Ernstfall vorliegt – im Fahrzeug in einer gesicherten Halterung verwahrt werden muss und nicht auf öffentlichen Strassen oder an öffentlich zugänglichen Orten mitgetragen werden darf. Entsprechendes sieht aus Sicherheitsgründen denn auch das Westschweizer Konkordat über die Sicherheitsunternehmungen vom 18. Oktober 1996 für Handfeuerwaffen (im Gegensatz zu Faustfeuerwaffen, welche verdeckt in Holstern mitgetragen werden dürfen) vor (vgl. Art. 21 Abs. 2 des Konkordats [AS 2001 S. 2587 ff.]). Das von der Mehrheit der Kammer offenbar für unbedenklich erachtete zur Schau gestellte Herumtragen von Flinten Cal. 12 Pumpaction im öffentlichen Raum zwecks Abschreckung birgt ein zusätzliches nicht zu verantwortendes Sicherheitsrisiko und erscheint überdies generell unangebracht.

Für richtiges Protokoll,

die Gerichtsschreiberin: