Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

VB.2019.00557

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 22. Januar 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiber José Krause.  

 

 

 

In Sachen

 

 

1.1  A,

1.2  B,

 

2.    C,

 

3.1  D,

3.2  E,

 

alle vertreten durch B,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

1.    Zweckverband Spital Uster,

vertreten durch RA F und/oder RA G,

 

2.    Stadtrat Uster,

 

3.    Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Der Stadtrat der Gemeinde Uster erteilte dem Zweckverband Spital Uster mit Beschluss vom 18. Dezember 2018 die baurechtliche Bewilligung für den Neubau des Rettungsdienstgebäudes mit Parkhaus auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 an der H-Strasse 04 und 05. Zugleich wurde die strassenpolizeiliche, gewässerschutz- und lärmrechtliche Bewilligung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 7. August 2017 eröffnet.

II.  

Dagegen erhoben A, B, C, D sowie E mit Eingabe vom 19. Januar 2019 Rekurs beim Baurekursgericht das Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Das Baurekursgericht trat mit Entscheid vom 26. Juni 2019 auf den Rekurs nicht ein.

III.  

Hiergegen erhoben A, B, C, D sowie E mit Eingabe vom 29. August 2019 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die Anweisung an das Baurekursgericht, auf das Verfahren einzutreten und dieses ordnungsgemäss durchzuführen. Mit Eingabe vom 13. September 2019 beantragte der Zweckverband Spital Uster unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion sowie die Gemeinde Uster verzichteten am 17. September 2019 jeweils auf eine Stellungnahme. Das Baurekursgericht beantragte am 20. September 2019 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. A, B, C, D sowie E hielten am 5. Oktober 2019 an ihren Anträgen fest. Mit Schreiben vom 11. Oktober 2019 verzichtete der Zweckverband Spital Uster auf eine Stellungnahme. Am 21. Oktober 2019 verzichtete auch die Gemeinde Uster auf eine Stellungnahme. Gleichentags teilte B dem Gericht mit, dass A und er ihre bisherige Liegenschaft in Uster per 21. Oktober 2019 verkauft hätten.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Vorinstanz trat auf den Rekurs nicht ein, weil sie die Rekurrierenden aus unterschiedlichen Gründen nicht als legitimiert erachtete. Diese sind befugt, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19-28a N. 58).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die vorliegende Beschwerde einzutreten.

2.  

Die streitbetroffenen Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 liegen gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Uster vom 1. April 1999 (BZO) in der Wohnzone W3/50 respektive der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (Oe). Auf der Parzelle Kat.-Nr. 02, welche eine Fläche von knapp über 30'000 m² aufweist, befindet sich das Spital Uster; sie wird südwestlich teilweise von der H-Strasse, westlich von der I-Strasse und nördlich von der J-Strasse umfahren, an die die Beschwerdeführenden anstossen. Aus südwestlicher Seite grenzen auch die Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 03 an das Spitalgrundstück an.

Das mit angefochtenem Beschluss bewilligte Bauvorhaben sieht den Abbruch des Gebäudes Assek.-Nr. 06 an der H-Strasse 04, den Rückbau des Parkplatzes an der H-Strasse und den Neubau eines zweigeschossigen Rettungsdienstgebäudes (für fünf Rettungsfahrzeuge) mitsamt einer Energiezentrale für den geplanten Wärmeverbund sowie eines über die H-Strasse erschlossenen Parkhauses mit knapp über 400 Abstellplätzen vor. Dies stellt die erste Etappe der geplanten baulichen Massnahmen am Spital Uster dar; sodann schafft der – wegen eines Rechtsmittelverfahrens zum Zeitpunkt der Bewilligungserteilung (und nach wie vor) nicht rechtskräftige – öffentliche Gestaltungsplan "Spital Uster" vom 21. März 2016 die planungsrechtliche Voraussetzung für die Neupositionierung des Spitals Uster und damit für dessen Um- und Erweiterungsbau (zweite Bauetappe).

3.  

3.1 Gemäss § 315 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) hat, wer Ansprüche aus dem PBG wahrnehmen will, innert 20 Tagen seit der öffentlichen Bekanntmachung bei der örtlichen Baubehörde schriftlich die Zustellung des oder der baurechtlichen Entscheide zu verlangen. Die Bestimmung erfuhr ihre heutige Fassung in der Gesetzesrevision vom 1. September 1992. Deren Sinn war offenkundig die Verfahrensbeschleunigung. Die Verwirkung des Rekursrechts gemäss § 316 PBG muss sodann im Zusammenhang mit der neu geschaffenen Möglichkeit gesehen werden, Einwendungen gegen das Bauvorhaben bereits im schriftlichen Zustellungsbegehren vorzubringen. Die Einwendungen sind der Bauherrschaft von Amtes wegen mitzuteilen. Diese soll möglichst frühzeitig erfahren, ob sie mit Rekursen zu rechnen hat und was die Nachbarschaft gegen das Bauvorhaben einzuwenden hat. Nur dann ist es möglich, das Projekt entsprechend zu ändern, um so allenfalls ein Rechtsmittelverfahren zu vermeiden. Das aber liegt auch im Interesse der Nachbarschaft. Einem derartigen Interessenausgleich stand die altrechtliche Regelung entgegen, weil einerseits die Möglichkeit der Erhebung von Einwendungen im Zustellungsbegehren nicht bestand und anderseits dieses Begehren noch bis zum Ablauf der der Bauherrschaft laufenden Rekursfrist gestellt werden konnte. In diesem Zeitpunkt aber könnten Einwendungen jedenfalls nichts mehr zur Vermeidung eines Rechtsmittelverfahrens beitragen. Ist einmal ein solches Verfahren hängig, so erschwert das erfahrungsgemäss den gegenseitigen Interessenausgleich. Sodann ist das öffentliche Baurecht vergleichsweisen Verständigungen nur beschränkt zugänglich. Ferner ist es grundsätzlich nicht Aufgabe einer Rechtsmittelinstanz, über geänderte Bauvorhaben zu entscheiden, zu der sich die Bewilligungsbehörde noch nicht geäussert hat. Die angestrebte, möglichst frühzeitige Klärung wird erreicht einerseits durch die Pflicht des Nachbarn, den baurechtlichen Entscheid unter Androhung der Verwirkung des Rekursrechts innert 20 Tagen ab öffentlicher Ausschreibung zu verlangen, anderseits durch die Möglichkeit, Einwendungen gegen das Bauvorhaben im Zustellungsbegehren vorzubringen (RB 1993 Nr. 52).

3.2 Die durch diese Gesetzesänderung angestrebten Ziele verlangen, dass ein allfälliges Vertretungsverhältnis bereits im schriftlichen Zustellungsbegehren zum Ausdruck kommt. Dabei können die Bestimmungen über die direkte Stellvertretung gemäss Art. 32 des Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht) vom 30. März 1911 (OR) analog beigezogen werden. Aus dem Text des Begehrens um Zustellung des baurechtlichen Entscheids oder aus einem Zusatz zur Unterschrift muss somit hervorgehen, ob der Absender das Begehren auch oder ausschliesslich in Vertretung eines Dritten stellt und wer die Person des Vertretenen ist. Gibt sich der Vertreter nicht als solcher zu erkennen, so ist anzunehmen, dass er das Begehren allein im eigenen Namen stellt. Bei gesetzlicher Vertretung wie beispielsweise unter Ehegatten (Art. 166 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [ZGB]) oder von unmündigen Kindern durch die Eltern (Art. 304 ZGB) muss das Vertretungsverhältnis nicht bereits im Zustellungsbegehren dargestellt werden. Ohne eine entsprechende Offenbarungspflicht allfälliger Vertretungsverhältnisse bereits im Zustellungsbegehren würde die Bauherrschaft den Kreis möglicher Rekurrenten nicht kennen. Dies verunmöglicht oder erschwert zumindest Vorkehren zur Vermeidung von Rekursen, beispielsweise durch Projektänderungen oder ein Gespräch mit der Nachbarschaft (RB 1993 Nr. 53). Dabei genügt ein vager Hinweis auf ein Vertretungsverhältnis ("Vertreter diverser Firmen") nicht: Es ist nicht Sache der Baubehörde oder der Bauherrschaft, sich bei einer Vertretung nach Namen und Adressen der Vertretenen zu erkundigen (BEZ 1994 Nr. 31). Insofern dient § 315 Abs. 1 PBG den Rechtssicherheitsinteressen der Bauherrschaft, indem diese frühzeitig Kenntnis davon hat, ob sie mit Rechtsmitteln gegen das Bauvorhaben rechnen muss oder nicht (VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00395, E. 1.5; BEZ 2017 Nr. 17; BEZ 2002 Nr. 15; BEZ 1994 Nr. 31; vgl. zum Ganzen auch Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 402).

4.  

4.1 Der Beschwerdeführer 1.2 hat am 2. Oktober 2018 am Schalter des Geschäftsfelds Hochbau und Vermessung der Gemeinde Uster die Zustellung des baurechtlichen Entscheids verlangt. Als Begehrenstellender gab er – einzig – seine Person an. Gestützt auf das eheliche Vertretungsverhältnis (oben E. 3.2) hat das vom Beschwerdeführer 1.2 gestellte Zustellungsbegehren unbestrittenermassen auch für die Beschwerdeführerin 1.1 Geltung.

Demgegenüber gehen aus dem Zustellungsbegehren weder ein allfälliges Vertretungsverhältnis noch die Identitäten der Vertretenen hervor. Aus diesem Grund trat die Vorinstanz auf den erhobenen Rekurs der Beschwerdeführenden 2, 3.1 und 3.2 zufolge Verwirkung des Rekursrechts im Sinn von § 316 Abs. 1 PBG nicht ein.

4.2 Dies ist nicht zu beanstanden. Es besteht vorliegend keine Veranlassung, von der zitierten und konstanten Rechtsprechung abzuweichen. Unbehelflich ist insbesondere der Verweis der Beschwerdeführenden auf Art. 32 Abs. 2 OR, welcher bestimme, dass, wenn der Vertreter sich nicht als solcher zu erkennen gegeben habe, der Vertretene dann berechtigt oder verpflichtet werde, wenn der andere aus den Umständen auf das Vertretungsverhältnis schliessen müsse. Eine analoge Anwendung dieser Norm auf den vorliegenden Sachverhalt würde dem dargelegten Zweck von § 315 PBG diametral entgegenlaufen. Insofern besteht kein Raum für einen Analogieschluss (vgl. dazu Susan Emmenegger/Axel Tschentscher, Berner Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Bd I/1, Einleitung: Art. 1–9 ZGB, Bern 2012, Art. 1 N. 380 f.).

Nach dem Gesagten kann daher der Umstand, dass die Beschwerdeführenden 2 sowie 3.1 und 3.2 am Rechtsmittelverfahren gegen den öffentlichen Gestaltungsplan "Spital Uster" als Parteien beteiligt waren und nach Auffassung der Beschwerdeführenden der Bauherrschaft daher ohnehin bekannt gewesen seien, nicht zu einer Befreiung des Beschwerdeführers 1.2 von der Offenbarungspflicht der Vertretungsverhältnisse im vorliegenden Baubewilligungsverfahren führen. Die diesbezüglichen Vorbringen sind unbegründet.

4.3 Unbehelflich ist schliesslich auch die unter Hinweis auf BEZ 2002 Nr. 15 vorgebrachte Argumentation, wonach der Beschwerdeführer 1.2 den baurechtlichen Entscheid als Miteigentümer der Parzelle Kat.-Nr. 07 an der J-Strasse 08 verlangt habe, weshalb auch die übrigen Beschwerdeführenden zufolge ihrer Miteigentümerstellung an ebendieser Parzelle Kat.-Nr. 07 davon erfasst seien. In dem von den Beschwerdeführenden zitierten Entscheid ersuchte eine Stockwerkeigentümergemeinschaft um Zustellung des baurechtlichen Entscheids, in der Folge rekurrierte aber (nur) ein einzelner Stockwerkeigentümer. Dieser wurde zum Rekurs zugelassen: Wenn die Stockwerkeigentümergemeinschaft als prozessfähiges Gebilde die Zustellung des Beschlusses verlangt, so muss das auch für den einzelnen Stockwerkeigentümer gelten. Anders, als wenn von einem einzelnen auf eine Gemeinschaft geschlossen würde, vergrössert sich dabei der Kreis der potenziellen Rekurrenten nicht übermässig (BEZ 2002 Nr. 15). Der beschwerdeführerische Schluss vom einzelnen Miteigentümer auf weitere Miteigentümer ist von diesem Entscheid gerade nicht gedeckt; vielmehr würde dadurch der Kreis möglicher Rekurrenten übermässig ausgedehnt, was sich mit Sinn und Zweck von § 315 PBG nicht vereinbaren lässt.

4.4 Sodann bemängeln die Beschwerdeführenden das Formular "Begehren um Zustellung des baurechtlichen Entscheids im Sinne von § 315 PBG" der Gemeinde Uster in verschiedener Hinsicht.

Das besagte Formular der Gemeinde Uster führt sechs Rubriken auf, nämlich (1.) Bauvorhaben, (2.) Erläuterungen, (3.) Begehrensteller/in, (4.) Vollmacht (optional), (5.) Unterschrift(en) Begehrensteller/in und (6.) Bemerkungen. Zwar ist den Beschwerdeführenden beizupflichten, dass das Formular eher auf in eigenem Namen handelnde Personen und auf Vertretene (welche unter Punkt 4 die Vertretung angeben können) als auf Vertretungen zugeschnitten ist. Da erstere Konstellationen der Regelfall sein dürfte, fällt diese Ausrichtung des Formulars indes nicht weiter ins Gewicht, zumal kein Verwendungszwang bestand und auch die in Briefform verfassten Zustellungsbegehren von der Baubewilligungsbehörde Beachtung fanden. Sodann weisen die Beschwerdeführenden selbst zu Recht darauf hin, dass sie unter (6.) Bemerkungen das Vertretungsverhältnis hätten zum Ausdruck bringen können.

4.5 Schliesslich bringen die Beschwerdeführenden vor, niemand habe sich nachträglich an das Rechtsmittel angeschlossen. Die (heutigen) Beschwerdeführenden seien von Beginn an mit einer gemeinsamen Eingabe aktiv geworden.

Anlässlich der Änderung von § 315 PBG wollte der Gesetzgeber den nachträglichen Anschluss von Drittpersonen an das Rechtsmittel auf jeden Fall ausschliessen, ansonsten Missbräuchen Tür und Tor geöffnet wäre (RB 1993 Nr. 53). Der beschwerdeführerische Hinweis auf die von Anfang an gemeinsame Eingabe (gemeint ist wohl die Rekursschrift vom 19. Januar 2019) belegt aber in keiner Weise, dass sich im vorliegenden Fall niemand nachträglich an das Rechtsmittel angeschlossen hat. Von der Rekurrentschaft (auch wenn diese gemeinschaftlich handelt) lässt sich gerade nicht auf die (seinerzeitigen) Begehrenstellenden schliessen, ansonsten § 315 PBG seines Sinnes entleert würde. Ohnehin verfängt das Argument der gemeinsamen Eingabe von mehreren Personen, welche für die Bauherrschaft gegenüber einer Mehrzahl von Eingaben (mit unterschiedlichen Argumenten) von Vorteil sei, nicht, da naheliegender Weise auch erstere – in gebündelter Form – die unterschiedlichen Einwendungen der einzelnen Beteiligten enthält.

4.6 Zusammenfassend vermögen die Rügen der Beschwerdeführenden die vorinstanzliche Feststellung, wonach die Beschwerdeführenden 2, 3.1 und 3.2 ihr Rekursrecht verwirkt haben, nicht umzustossen. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.

5.  

Im nächsten Schritt ist die Vorinstanz auch auf den Rekurs der Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 nicht eingetreten, da eine genügend nahe Beziehung zum Streitgegenstand nicht vorliege und es ihnen auch an einem schutzwürdigen Interesse mangle.

Die Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 erachten diese Feststellung als fehlerhaft. Auf die angeführten Rügen ist vorliegend aus folgendem Grund nicht einzugehen: Das geltend gemachte Interesse an der Streitsache muss grundsätzlich aktuell sein, d. h. es muss sowohl im Zeitpunkt der Rechtsmittelerhebung als auch im Zeitpunkt des Entscheids vorliegen (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 24; VGr, 11. Juli 2019, VB.2018.00735, E. 1.2.1). Mit Schreiben vom 21. Oktober 2019 orientierte der Beschwerdeführer 1.2 indes das Gericht darüber, dass die Beschwerdeführerin 1.1 und er per 21. Oktober 2019 ihre Liegenschaft an der J-Strasse 09 verkauft hätten, weshalb ihr aktuelles Rechtsschutzinteresse erloschen sei. Da vorliegend kein Anlass besteht, auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses zu verzichten (zu den Voraussetzungen vgl. etwa VGr, 13. Juni 2019, VB.2019.00037, E. 3.2.1), ist die Beschwerde hinsichtlich den Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 als gegenstandslos geworden abzuschreiben (dazu Bertschi, § 21 N. 26).

6.  

6.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit sie nicht als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.

6.2 Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Es rechtfertigt sich, den Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 insgesamt ein Fünftel sowie der Beschwerdeführerin 2 und den Beschwerdeführenden 3.1 und 3.2 jeweils zwei Fünfteln der Kosten aufzuerlegen, dies unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.

6.3 Der Beschwerdegegner 1 beantragt zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung. Als Zweckverband ist dieser eine öffentlich-rechtliche Körperschaft (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, N. 1967) und dem Gemeinwesen zugehörig (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 52). Die mögliche Entschädigungsberechtigung von Gemeinwesen stellt einen Ausnahmefall dar (Plüss, § 17 N. 50 ff.). Da dem Beschwerdegegner 1 vorliegend kein ausserordentlicher Aufwand entstanden ist, ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird hinsichtlich den Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 als gegenstandslos geworden abgeschrieben und hinsichtlich den Beschwerdeführenden 2, 3.1 und 3.2 abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    190.--     Zustellkosten,
Fr. 3'190.--     Total der Kosten.

3.    Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden unter solidarischer Haftung den Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 zu insgesamt einem Fünftel, der Beschwerdeführerin 2 zu zwei Fünfteln und den Beschwerdeführenden 3.1 und 3.2 zu insgesamt zwei Fünfteln auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …