Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2019.00592

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 20. Februar 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Yannick Weber.

 

 

 

In Sachen

 

 

 

1.    A,

 

2.    B,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde C, vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A. A wurde von der Gemeinde C in den Jahren 2006 bis 2008 mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Seit dem 2. September 2005 ist er mit B verheiratet. Bis zum Einzug der Ehefrau in den gemeinsamen Haushalt am 1. März 2007 lebte das Ehepaar freiwillig getrennt. Von Mai 2012 bis Juli 2015 übernahm die Gemeinde C zudem die Kosten für die familien­ergänzen­de Betreuung der Tochter des Ehepaars.

B. Mit Beschluss vom 28. Januar 2019 verpflichtete die Sozialbehörde C das Ehepaar A und B zur Rückerstattung rechtmäs­sig bezogener Sozialhilfe im Betrag von Fr. 46'555.15 (Dispositiv-Ziffer 1), weil sie in finanziell günstige Verhältnisse gelangt seien.

II.  

Gegen diesen Beschluss erhoben A und B am 25. Februar 2019 Rekurs beim Bezirksrat D. Am 5. August 2019 hiess der Bezirksrat D den Rekurs teilweise gut und fasste Dispositiv-Ziffer 1 des Beschlusses vom 28. Januar 2019 dahingehend neu, dass rechtmässig bezogene Sozialhilfeleistungen von A und B in der Höhe von CHF 29'756.65 zurückgefordert würden. Für den darüberhinausgehenden Betrag verwies der Bezirksrat die Gemeinde C auf den Zivilweg, weil die Kosten für die familienergänzende Betreuung keine auf Sozialhilferecht beruhende Leistung darstellten und daher keiner sozialhilferechtlichen Rückerstattungspflicht unterlägen. Verfahrenskosten wurden keine erhoben.

III.  

A. Am 13. September 2019 gelangten A und B mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, der bezirksrätliche Beschluss vom 5. August 2019 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass B mit ihrem Vermögen nicht für die Rückforderung hafte, weil sie keine Sozialhilfe bezogen habe. Weiter verlangten sie die Reduktion des zurückgeforderten Betrags auf Fr. 22'076.25 und die Ausrichtung einer Parteientschädigung.

B. Der Bezirksrat D erklärte am 30. September 2019 Verzicht auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde C beantragte mit Stellungnahme vom 7. Oktober 2019 die Abweisung der Beschwerde.

C. Mit Schreiben vom 14. Oktober 2019 ersuchten A und B um einstweilige Sistierung des Beschwerdeverfahrens bis zum 30. November 2019, da sie sich mit der Gemeinde C über eine aussergerichtliche Einigung im Gespräch befänden. Nachdem sich die Gemeinde C dazu nicht hatte vernehmen lassen, wurde das Beschwerdeverfahren mit Präsidialverfügung vom 28. Oktober 2019 einstweilen sistiert. Die Gemeinde C informierte das Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 1. November 2019 über den Beschluss der Sozialbehörde, keinen aussergerichtlichen Vergleich abzuschliessen und an der Rückerstattungsforderung in der Höhe von Fr. 29'756.65 festzuhalten. Das Beschwerdeverfahren wurde in der Folge mit Präsidialverfügung vom 8. November 2019 wiederaufgenommen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Beurteilung der Beschwerde gegen den angefochtenen Beschluss zuständig.

1.2 Die Beschwerdeführenden beantragen, die Rückerstattungsforderung der Beschwerdegegnerin sei von Fr. 29'756.65 auf Fr. 22'076.25 zu reduzieren. Insoweit kommt der Sache ein Streitwert von Fr. 7'680.40 zu. Daneben beanstanden sie die solidarische Haftung der Beschwerdeführerin 2 für die Rückerstattungsforderung, womit der Streitwert Fr. 20'000.- übersteigt. Die Angelegenheit fällt demzufolge in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.  

2.1 Nach § 27 Abs. 1 lit. b des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) kann rechtmässig bezogene wirtschaftliche Hilfe ganz oder teilweise zurückgefordert werden, wenn der Hilfeempfänger aus nicht auf eigene Arbeitsleistung zurückzuführenden Gründen in finanziell günstige Verhältnisse gelangt; in Fällen eigener Arbeitsleistung nur dann, wenn diese zu derart günstigen Verhältnissen führt, dass ein Verzicht auf Rückerstattung, unter Berücksichtigung der Gründe des Hilfebezugs, als unbillig erscheint. Finanziell günstige Verhältnisse liegen vor, wenn der jeweilige Vermögensfreibetrag gemäss den SKOS-Richtlinien überschritten ist (VGr, 23. Oktober 2019, VB.2019.00326, E. 2.1). Dieser beträgt für Ehepaare Fr. 40'000.- zuzüglich Fr. 15'000.- pro minderjähriges Kind (SKOS-Richtlinien, Kap. E.3.1).

2.2 Die Rückerstattung rechtmässig bezogener wirtschaftlicher Hilfe unterscheidet sich von jener bei unrechtmässigem Bezug dadurch, dass die Hilfe ganz oder teilweise zurückgefordert werden kann (§ 27 Abs. 1 SHG), während sie im Fall von § 26 SHG ohne Gewährung eines Freibetrags zurückerstattet werden muss. Die zuständige Behörde hat in Anwendung von § 27 SHG folglich einen Ermessensentscheid darüber zu fällen, ob bzw. in welchem Umfang rechtmässig bezogene wirtschaftliche Hilfe zurückgefordert wird, wobei die Rückerstattungsforderung angemessen und verhältnismässig zu sein hat. Den Sozialbehörden steht bei den in Anwendung von § 27 Abs. 1 SHG vorzunehmenden Billigkeitsüberlegungen ein erheblicher Spielraum zu. In die diesbezügliche Ermessensbetätigung darf das gemäss § 50 Abs. 2 VRG auf Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht nicht eingreifen (zum Ganzen VGr, 4. Mai 2017, VB.2017.00020, E. 2.4 f., mit Hinweisen).

2.3 Die Beschwerdeführenden bestreiten nicht, sich in finanziell günstigen Verhältnissen zu befinden, sondern geben in ihrer Rekursschrift an, im Jahr 2018 gemeinsam ein Einkommen von rund Fr. 62'000.- erzielt und per 31. Dezember 2018 ein ihnen je hälftig zustehendes Bankguthaben von insgesamt Fr. 368'225.10 besessen zu haben, wovon Fr. 67'529.80 als Rückstellung für eine Rückerstattungsforderung der SUVA für zu Unrecht bezogene Taggelder diene. Im Wesentlichen beanstanden sie, die Rückerstattungsforderung stütze sich in Teilen auf nicht nach § 27 SHG rückforderbare Leistungen und sei deshalb überhöht (dazu E. 3 sogleich). Zudem dürfe die Beschwerdeführerin 2 grundsätzlich nicht zur Rückerstattung der unbestrittenermassen ausgerichteten Sozialhilfeleistungen verpflichtet werden, weil nur der Beschwerdeführer 1 wirtschaftliche Hilfe bezogen habe (dazu E. 4). Schliesslich stellen sie sinngemäss die Billigkeit und Verhältnismässigkeit der Rückerstattungsforderung infrage (dazu nachstehend E. 5).

3.  

3.1 Gemäss § 18 Abs. 1 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Krankenversicherungsgesetz vom 13. Juni 1999 (EG KVG) übernimmt die Gemeinde die durch die Prämienverbilligung nicht gedeckten Prämien der obligatorischen Krankenpflegeversicherung von versicherten Personen mit steuerrechtlichem Aufenthalt oder Wohnsitz und zivilrechtlichem Wohnsitz in der Gemeinde, soweit das nach dem Sozialhilferecht berechnete soziale Existenzminimum nicht gewährleistet ist. Vom Gemeinwesen bezahlte Prämien der obligatorischen Krankenversicherung gelten nicht als Sozialhilfeleistung (VGr, 6. September 2018, VB.2017.00193, E. 1.3.3, mit Hinweis auf Art. 3 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, [ZUG]). Deren Rückforderung kann daher nicht gestützt auf § 26 f. SHG erfolgen (vgl. VGr, 4. Februar 2019, VB.2018.00264, E. 3.5, auch zum Folgenden). Vielmehr richtet sich gemäss § 26 EG KVG das verwaltungsinterne (kantonale) Verfahren betreffend Rückforderung von übernommenen Krankenkassenprämien nach dem Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000 (ATSG). Über eine derartige Rückforderung hat folglich die Gemeinde eine schriftliche Verfügung zu erlassen (Art. 49 Abs. 1 ATSG), was vorliegend mit der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 28. Januar 2019 geschehen ist. Gemäss Art. 52 Abs. 1 ATSG kann gegen diese Verfügung innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle (mithin der Beschwerdegegnerin) Einsprache erhoben werden. Gegen Einspracheentscheide kann anschliessend beim Sozialversicherungsgericht Beschwerde erhoben werden (§ 27 EG KVG in Verbindung mit Art. 56 Abs. 1 und Art. 58 Abs. 1 ATSG; § 3 lit. c des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht vom 7. März 1993 [GSVGer]).

3.2 Nach dieser Zuständigkeitsordnung hätte die Gemeinde über den beim Bezirksrat erhobenen Rekurs gegen die Verfügung vom 28. Januar 2019 in Bezug auf die Rückforderung der Krankenkassenprämien einen Einspracheentscheid treffen müssen, welcher anschliessend gestützt auf § 27 EG KVG nicht beim Bezirksrat, sondern beim Sozialversicherungsgericht anzufechten gewesen wäre (vgl. VGr, 4. Februar 2019, VB.2018.00264, E. 3.5). Der Bezirksrat hätte mangels Zuständigkeit auf den Rekurs (nur) betreffend die Rückforderung der Krankenkassenprämien nicht eintreten dürfen und hätte ihn insoweit zum Einspracheentscheid an die Beschwerdegegnerin überweisen müssen.

3.3 Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführenden sind nicht von der obligatorischen Grundversicherung vergütete Gesundheitskosten wie Selbstbehalte und Franchisen von der Sozialhilfe zu übernehmen (Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe [SKOS-Richtlinien], Kap. B.5) und stellen damit nach § 27 SHG rückforderbare Leistungen dar. Gleiches gilt für Zahnarztkosten (SKOS-Richtlinien, Kap. C.1.4). Die Prämien einer den Verhältnissen angepassten Hausrat- und Haftpflichtversicherung werden als situationsbedingte Leistung ebenfalls von der Sozialhilfe übernommen (SKOS-Richtlinien, Kap. C.1.5), weshalb auch die dafür von der Beschwerdegegnerin aufgewendeten Mittel Teil der ausgerichteten wirtschaftlichen Hilfe bilden, welche grundsätzlich nach § 27 SHG zurückgefordert werden darf.

3.4 Die Beschwerde ist demzufolge insoweit teilweise gutzuheissen, als der Rückforderungsbetrag um die Kosten der Krankenkassenprämien (Fr. 5'080.40) zu reduzieren ist. Damit beträgt die Rückerstattungsforderung für rechtmässig bezogene wirtschaftliche Hilfe Fr. 24'676.25. Die Sache ist hinsichtlich der Rückforderung der Krankenkassenprämien unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses in diesem Umfang zum Einspracheentscheid an die Beschwerdegegnerin zu überweisen.

4.  

4.1 Ehegatten, die einen gemeinsamen Haushalt führen, werden als sozialhilferechtliche Unterstützungseinheit behandelt (VGr, 27. Juni 2013, VB.2013.00122, E. 4.4). Die Beschwerdeführenden bildeten demzufolge ab dem 1. März 2007, als sie einen gemeinsamen Haushalt begründeten, eine Unterstützungseinheit. Zuvor war nur der dannzumal alleine wohnende Beschwerdeführer 1 mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt worden, wobei die Beschwerdeführerin 2 diesen aufgrund ihrer ehelichen Unterstützungspflicht nach Möglichkeit zu unterstützen hatte (vgl. die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 28. September 2006).

4.2 Sozialhilferechtliche Rückforderungen gemäss § 26 ff. SHG betreffen nach der Rechtsprechung stets die gesamte Unterstützungseinheit (VGr, 27. Juni 2013, VB.2013.00122, E. 4.5). Der Umstand, dass wirtschaftlich unterstützte Ehepaare als sozialhilferechtliche Unterstützungseinheit behandelt werden, lässt eine separate, verschuldensabhängige Beurteilung des Verhaltens der einzelnen Ehepartner und der damit verbundenen Rechtsfolgen nicht zu. Sozialhilferechtliche Rückforderungen (§§ 26 ff. SHG) betreffen (ebenso wie Kürzungen nach § 24 SHG) stets die gesamte Unterstützungseinheit – unabhängig davon, ob sämtliche oder nur ein Teil der zur Unterstützungseinheit gehörenden Personen einen entsprechenden gesetzlichen Tatbestand erfüllen. Da alle zur Unterstützungseinheit gehörenden Personen von den Fürsorgeleistungen profitier(t)en, rechtfertigt sich die gesamtheitliche Betrachtung von Unterstützungseinheiten auch in Bezug auf jene Rückerstattungsforderungen, die nach Auflösung der Unterstützungseinheit gestellt werden, soweit sie Begebenheiten betreffen, die sich während des Bestehens der Unterstützungseinheit abspielten (VGr, 21. September 2017, VB.2017.00241, E. 3.2 mit Hinweisen). Demzufolge ist nicht von Belang, dass die Beschwerdeführerin 2 ein Erwerbseinkommen erzielt und damit die Bedürftigkeit der Unterstützungseinheit verringert hat und ob die der Unterstützungseinheit ausgerichtete wirtschaftliche Hilfe vollständig oder mehrheitlich zugunsten des Beschwerdeführers 1 eingesetzt worden ist. Entgegen den Ausführungen in der Beschwerdeschrift betraf das Verfahren betreffend Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe zudem nicht nur den Beschwerdeführer 1: Der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 12. April 2007, welche ein Budget für die ab dem 1. März 2007 bestehende Unterstützungseinheit festsetzte, wurde beiden Beschwerdeführenden zugestellt. Das Vorbringen der Beschwerdeführenden, wonach die Beschwerdeführerin 2 nie Verfügungsadressatin gewesen sei und deshalb auch nicht zur Rückerstattung wirtschaftlicher Hilfe verpflichtet werden dürfe, zielt demnach ins Leere.

4.3 In den Jahren 2007 und 2008 wurden unbestrittenermassen Fr. 13'104.65 bzw. Fr. 3'250.50 ausbezahlt. Vom im Jahr 2007 ausbezahlten Betrag sind die allein dem Beschwerdeführer 1 in den Monaten Januar (Fr. 1'566.-) und Februar (Fr.1'630.-) ausgerichteten Beträge in Abzug zu bringen, da damals noch keine Unterstützungseinheit bestand. Ab dem 1. März 2007 wurde der Unterstützungseinheit folglich wirtschaftliche Hilfe im Betrag von Fr. 13'159.15 ausgerichtet. Die Rückforderung richtet sich nach dem Ausgeführten insoweit gegen beide Beschwerdeführenden. Für den diese Summe übersteigenden Betrag haftet nur der Beschwerdeführer 1 für die gemäss vorstehender E. 3.4 insgesamt geschuldeten Fr. 24'676.25.

5.  

Die Beschwerdeführenden befinden sich in derart günstigen Verhältnissen, dass ein (teilweiser) Verzicht auf die Rückerstattungsforderung im Sinn von § 27 Abs. 1 lit. b SHG unbillig erschiene, weil sie nach eigenen Angaben ein gemeinsames Jahreseinkommen von rund Fr. 62'000.- erzielen und nach eigenen Angaben per Ende 2018 ein Barvermögen von Fr. 368'225.10 besassen. Abzüglich der Rückerstattungsforderung der SUVA (Fr. 67'529.80) verbleibt ihnen nach Begleichen der sozialhilferechtlichen Rückerstattungsforderung von Fr. 24'676.25 ein den Freibetrag weit übersteigendes Barvermögen von Fr. 276'019.05. Dass das Einkommen des Beschwerdeführers 1 laut eigenen Angaben seine eigenen Lebenshaltungskosten nicht zu decken vermag, ist angesichts des zur Deckung des gemeinsamen Bedarfs ausreichenden Gesamteinkommens unerheblich. Auch die Einwände der Beschwerdeführenden, dass sie für die Ausbildung ihrer neunjährigen Tochter sowie für das eigene Rentenalter Rücklagen bilden müssten, vermögen die Billigkeit der Rückforderung nicht infrage zu stellen. Das vorhandene Vermögen ist für diese Zwecke mehr als ausreichend. Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführenden das ordentliche Rentenalter erst im Jahre 2045 bzw. 2049 erreichen werden, weshalb die Beschwerdegegnerin der geltend gemachten Notwendigkeit privater Vorsorge bei den anzustellenden Billigkeitserwägungen keine entscheidende Bedeutung zumessen musste. Die Beschwerdegegnerin hat jedenfalls den ihr zustehenden Ermessenspielraum (vorn E. 2.2) nicht überschritten, als sie angesichts der konkreten Verhältnisse eine Rückerstattung forderte. Schliesslich vermöchten auch die von den Beschwerdeführenden pauschal behaupteten Verletzungen des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin 2 während der Dauer des Sozialhilfebezugs die Billigkeit der Rückerstattungsforderung für unbestrittenermassen durch die Beschwerdeführenden als Unterstützungseinheit bezogene wirtschaftliche Hilfe nur schon angesichts ihrer heutigen Vermögensverhältnisse nicht infrage zu stellen.

6.  

6.1 Bei diesem Ausgang rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten zu drei Vierteln den mehrheitlich unterliegenden Beschwerdeführenden und zu einem Achtel der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ein Achtel der Kosten ist der Vorinstanz aufzuerlegen, welche fälschlicherweise vollständig auf den Rekurs eingetreten ist (vgl. VGr, 4. Februar 2019, VB.2018.00264, E. 4.1).

6.2 Mangels überwiegenden Obsiegens haben die Beschwerdeführenden keinen Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.  

Soweit mit dem vorliegenden Urteil ein Überweisungsentscheid ergeht, ist dieser als Zwischenentscheid über die Zuständigkeit nach Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) selbständig beim Bundesgericht anfechtbar, kann später jedoch nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 2 BGG). Im Übrigen liegt ein Endentscheid vor, gegen welchen das nämliche Rechtsmittel offensteht.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.

Dispositiv-Ziffer II des Beschlusses des Bezirksrats D vom 5. August 2019 wird aufgehoben, insoweit sie die Rückforderung der Krankenkassenprämien betrifft, und die Sache wird hinsichtlich der Rückforderung der Krankenkassenprämien zum Einspracheentscheid an die Beschwerdegegnerin überwiesen.

Der Beschwerdeführer 1 wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin rechtmässig bezogene Sozialhilfe im Betrag von Fr. 24'676.25 zurückzuerstatten, wobei die Beschwerdeführerin 2 im Umfang von Fr. 13'159.15 solidarisch haftet. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--     Zustellkosten,
Fr. 3'145.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden zu drei Vierteln den Beschwerdeführenden, unter solidarischer Haftung für diesen Betrag, und zu je einem Achtel der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai &, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an …