Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2019.00603

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 19. Dezember 2019

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

 

 

 

In Sachen

 

 

 

A AG, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

1.    Amt für Raumentwicklung,  

 

2.    C,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

betreffend Informationszugang,

hat sich ergeben:

I.  

C, Präsidentin des Vereins D, der sich gegen die übermässige Nutzung der Naturlandschaft E und F einsetzt, stellte am 12. Juni 2018 (Datum Poststempel) bei der Baudirektion, Amt für Raumentwicklung, ein Gesuch um Einsichtnahme in die kantonale Verfügung vom 5. August 2015 betreffend Bewilligung des Nebenbetriebs "G". Der Eventbetrieb "G" wird als Ergänzung zur Gärtnerei von der A AG betrieben. Nachdem der A AG als Bauherrin sowie der Gemeinde I Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden war, hiess das Amt für Raumentwicklung das Gesuch mit Verfügung vom 23. Juli 2018 gut; die Verfügung vom 5. August 2015 werde C nach Eintritt der Rechtskraft dieser Verfügung bekanntgegeben und zugestellt.

II.  

Dagegen erhob die A AG am 23. August 2018 Rekurs bei der Baudirektion und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung der Verfügung vom 23. Juli 2018 und Abweisung des Informationszugangsgesuchs. Die Baudirek­tion holte eine Stellungnahme der Koordinationsstelle IDG ein und wies den Rekurs mit Verfügung vom 23. Juli 2019 unter Auferlegung der Kosten an die A AG ab, soweit sie darauf eintrat.

III.  

A. Am 16. September 2019 liess die A AG dagegen Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben. Sie beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids und Abweisung des Informationszugangsgesuchs, eventualiter sei das Informationszugangsgesuch nur insofern gutzuheissen, als der Informationszugang in inhaltlicher Hinsicht eingeschränkt werde, indem Erwägung 2, Abschnitte 2-4, Erwägung 4 und Dispositivziffern I.2a-2l der Bewilligung vom 5. August 2015 weggelassen, d.h. abgedeckt, würden. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

B. Mit Beschwerdeantwort vom 6. Oktober 2019 beantragte C die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Ebenso beantragte das Amt für Raumentwicklung am 18. Oktober 2019 die Abweisung der Beschwerde. In ihrer Vernehmlassung vom 21. Oktober 2019 beantragte die Baudirektion die Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung auf die Erwägungen des Rekursentscheids. Daraufhin reichte die A AG am 4. November 2019 ihre Replik ein, mit welcher sie an ihren gestellten Anträgen festhielt. Die Parteien liessen sich nicht weiter vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Verfügungen der Baudirektion des Kantons Zürich betreffend den Informationszugang nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung mit § 39a Abs. 3 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG) zuständig.

1.2 Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) gibt jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung begründet ein verfassungsmässiges Individualrecht (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 3). Das Öffentlichkeitsprinzip wurde im IDG umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen Systemwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1296 [Weisung IDG]; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 1008).

2.2 Jede Person hat nach § 20 IDG Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen (Abs. 1) sowie auf Zugang zu den eigenen Personendaten (Abs. 2). Informationen sind nach § 3 Abs. 2 IDG alle Aufzeichnungen, welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen. Der Begriff umfasst auch Personendaten. Ausgenommen vom Begriff der Informationen sind Aufzeichnungen, die nicht fertiggestellt oder die ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind. Personendaten sind Informationen, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (§ 3 Abs. 3 IDG). Wer Zugang zu solchen Informationen möchte, hat ein schriftliches Gesuch zu stellen (§ 24 Abs. 1 IDG). Ob ein schutzwürdiges Interesse am Zugang besteht, muss nur nachgewiesen werden, wenn die Bearbeitung des Gesuchs einen unverhältnismässigen Aufwand verursacht (§ 25 Abs. 2 IDG; § 15 der Verordnung über die Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008 [IDV]); eine Begründung des Gesuchs ist jedoch in Fällen sinnvoll, in welchen sich verschiedene Interessen entgegenstehen (VGr, 8. März 2018, VB.2016.00597, E. 3.2).

2.3 Das öffentliche Organ kann die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise verweigern oder aufschieben, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG). Ein entgegenstehendes privates Interesse liegt nach § 23 Abs. 3 IDG insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird. Zur Privatsphäre juristischer Personen zählen insbesondere Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse (Weisung IDG, 1317).

3.  

3.1 Die Baudirektion hielt im angefochtenen Entscheid fest, dass die streitbetroffene Verfügung gewisse Rückschlüsse auf das Geschäftsmodell der Beschwerdeführerin erlaube, weshalb ein gewisses privates Interesse der Beschwerdeführerin an der Geheimhaltung der Verfügung erkannt werden könne. Es seien im Inhalt der Verfügung allerdings keine eigentlichen Geschäftsgeheimnisse erkennbar. Sodann könne es nicht angehen, eine staatliche Bewilligung integral als Geschäftsgeheimnis zu qualifizieren, da ansonsten das verfassungsmässig garantierte Öffentlichkeitsprinzip seines Sinns entleert würde. Dem privaten Interesse der Beschwerdeführerin stünde jedenfalls das öffentliche Interesse an der Informationsherausgabe gegenüber. Es sei nicht an der Beschwerdegegnerin 2, ein schutzwürdiges Interesse an der Informationsherausgabe nachzuweisen. Vielmehr habe die Beschwerdeführerin darzulegen, inwiefern ihr privates Interesse an der Zurückhaltung der Information als überwiegend angesehen werden sollte. Dabei führe die Beschwerdeführerin nicht klar aus, dass ihr durch die Herausgabe der Information ein konkreter Schaden drohen würde. Jedenfalls stelle eine allfällige kritische öffentliche Berichterstattung noch keinen Grund dar, die Informationsherausgabe zu verweigern. Deshalb sei die Einsichtnahme der Beschwerdegegnerin 2 in das strittige Dokument zu dulden und der Rekurs abzuweisen.

3.2 Die Beschwerdeführerin rügt sowohl § 23 Abs. 1 und 3 IDG als auch Art. 13 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) als verletzt. In der Bewilligung, um welche die Beschwerdegegnerin 2 um Herausgabe ersucht habe, sei das Betriebskonzept bzw. das Geschäftsmodell der Beschwerdeführerin und seien damit Geschäftsgeheimnisse enthalten. Insbesondere die Informationen zur geplanten Entwicklung der Geschäftstätigkeit, der Nutzung und der Finanzierung seien geheim. Müsste sie ihre Interessen detailliert begründen, würde sie diese Geheimnisse preisgeben, weshalb ihre eigene Darlegung, dass es sich um schützenswerte Inhalte handle und ihre Interessen überwiegend seien, genügen müsse. Daraus dass es sich um eine Ausnahmebewilligung für Vorhaben ausserhalb der Bauzone handle, dürfe nicht der Schluss gezogen werden, dass die öffentlichen Interessen an der Informationsherausgabe stets überwiegten. Sodann handle es sich um eine unzulässige Hürde, die das Gesetz so nicht statuiere, dass ihr gemäss der Vorinstanz durch die Herausgabe ein konkreter Schaden zu drohen und sie einen solchen darzulegen habe. Gleichwohl würde die allgemeine Bekanntheit ihres Betriebskonzepts und Geschäftsmodells dazu führen, dass Konkurrenten das Konzept kopierten, was einen Umsatzrückgang zur Folge hätte. Schliesslich sei zu befürchten, dass die Beschwerdegegnerin 2 die persönlichen Daten der Beschwerdeführerin missbrauchen und geschäftsschädigend über die Beschwerdeführerin berichten würde. Die Beschwerdeführerin müsse jedenfalls vor einem solchen Missbrauch ihrer Daten nach Art. 13 BV geschützt werden. Deshalb überwiege das Geheimhaltungsinteresse der Beschwerdeführerin die öffentlichen Interessen an der Informationsherausgabe. Eventualiter beantrage sie, dass der Informationszugang in inhaltlicher Hinsicht eingeschränkt werde, indem die sensitivsten Daten (gewisse Erwägungen und Dispositiv-Ziffern) weggelassen bzw. abgedeckt würden.

3.3 In ihrer Beschwerdeantwort weist die Beschwerdegegnerin 2 darauf hin, dass ihr Informationsherausgabegesuch darauf abziele, die Rechtmässigkeit staatlichen Handelns nachzuvollziehen. Zudem stelle eine kritische Berichterstattung, sollte die Bewilligung zu Zweifeln Anlass geben, keinen Missbrauch der persönlichen Daten der Beschwerdeführerin dar. Einem eingeschränkten Informationszugang im Sinn des Eventualantrags könne sie nicht zustimmen, da sie keine Kenntnis darüber habe, welche Informationen abgedeckt werden sollten.

4.  

4.1 Die Verfügung der Baudirektion vom 5. August 2015 betreffend Bewilligung eines Nebenbetriebs ist seit April 2017 rechtskräftig. Insofern handelt es sich um ein abgeschlossenes Verwaltungsverfahren, weshalb das Informationszugangsgesuch nach den Bestimmungen des IDG zu behandeln ist (§ 20 Abs. 3 IDG e contrario). Vorliegend geht es insbesondere um die Frage, ob die Verfügung vom 5. August 2015 Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdeführerin enthält und ob bei Bestehen solcher Geheimnisse oder andere zu befürchtende Beeinträchtigungen ihrer Privatsphäre einer Informationsherausgabe entgegenstehen. Auf die Zusammenfassung der Verfügung im vorinstanzlichen Entscheid kann hierzu verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Hinzuzufügen ist, dass es sich bei der Erwägung 4 und Dispositivziffern I.2a–2l um der Beschwerdeführerin gemachte Auflagen und Bedingungen handelt.

4.2 Unter den Begriff des Geschäftsgeheimnisses fallen Informationen, die ein Unternehmer als Geheimnisherr berechtigterweise geheim halten möchte; berechtigt ist das Geheimhaltungsinteresse dann, wenn die Veröffentlichung der Information zu einer Beeinträchtigung des geschäftlichen Erfolgs des Unternehmens bzw. zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen könnte. Der Geheimnisbegriff wird in diesem Zusammenhang weit verstanden (zum Ganzen VGr, 15. September 2016, VB.2016.00201, E. 2.2; VGr, 14. März 2018, VB.2017.00758, E. 2.3.2 betreffend Lohndaten; ferner BGE 142 II 340 E. 3.2). Allgemein kann gesagt werden, dass Informationen, die Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis haben können, wie genaue Angaben zur Geschäftsstrategie des Unternehmens, zu seiner Organisation, seinen Lieferanten, seinen Vertriebshändlern oder auch zur Preiskalkulation, als Geschäftsgeheimnisse gelten (Bertil Cottier/Rainer Schweizer/Nina Widmer in: Stephan Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Art. 7 Rz. 42 f.). Auch das Betriebskonzept eines Betriebes gilt als Geschäftsgeheimnis im vorgenannten Sinn.

Auch wenn von der Beschwerdeführerin nicht verlangt werden kann, ihre Interessen derart detailliert zu begründen, dass sie damit die Geschäftsgeheimnisse offenlegen würde, so ist es doch grundsätzlich Sache der Beschwerdeführerin, substanziiert darzutun, weshalb es sich bei der jeweiligen Information um ein Geschäftsgeheimnis handeln soll (dazu VGr, 15. September 2016, VB.2016.00201, E. 2.3). Die allgemeine Behauptung, es handle sich um ein solches bzw. die Verfügung als Ganzes sei Teil des Betriebskonzepts, ist jedenfalls nicht ausreichend. So enthält die Verfügung keine Angaben zu finanziellen Ressourcen oder Preisberechnungen. Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb die mit der Bewilligung verknüpften Auflagen ein Geschäftsgeheimnis darstellen sollten, dessen Bekanntwerden einen Einfluss auf den Geschäftserfolg oder auf den Wettbewerb haben könnte; eine bloss abstrakte Gefährdung der auf dem Spiel stehenden Interessen genügt jedenfalls nicht. Vielmehr hat die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig zu sein (vgl. BGr, 9. Februar 2017, 1C_509/2016, E. 3.3). Auch sind die Angaben zur erwarteten Entwicklung der Produktion der Gärtnerei in der Bewilligung derart vage gehalten, dass nicht nachvollziehbar ist, inwiefern sich Konkurrenten daraus einen Vorteil verschaffen könnten bzw. gestützt darauf den Betriebsablauf detailliert nachvollziehen könnten.

Mindestens die Idee, ein Restaurant in einem Gewächs- oder Treibhaus zu betreiben, ist sodann weder neu noch einzigartig, wie Beispiele anderer Gastronomen zeigen. Informationen aus der Verfügung vom 5. August 2015, welche den Wert schützenswerter Betriebsgeheimnisse erreichten, sind auch unter diesem Gesichtspunkt nicht erkennbar.

4.3 Auch andere Beeinträchtigungen der Privatsphäre können als entgegenstehende private Interessen berücksichtigt werden. Die Befürchtung kritischer Berichterstattung vermag jedoch nicht zu einer Verweigerung der Herausgabe der Informationen führen. Nach der Rechtsprechung gilt nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als eine Beeinträchtigung (BGE 133 II 209, E. 2.3.3). Es handelt sich beim Schutz vor kritischer Berichterstattung nicht um ein von § 23 Abs. 1 und 3 IDG anerkanntes Interesse. Vielmehr würde es dem Zweck des IDG (§ 1 Abs. 2 lit. a IDG), insbesondere der freien Meinungsbildung und der Erleichterung der Kontrolle des staatlichen Handelns, gar zuwiderlaufen, würde der Informationszugang aufgrund der Erwartung kritischer Berichterstattung eingeschränkt werden. Der Beschwerdegegnerin 2 eine rechtswidrige Verwendung der Informationen – jedenfalls ohne weitere Anhaltspunkte – zu unterstellen, würde das Öffentlichkeitsprinzip aushebeln. Das so von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Risiko der rechtswidrigen Verwendung erscheint rein hypothetisch.

4.4 Dem privaten Interesse am Schutz der Privatsphäre ist das öffentliche Interesse auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen gegenüberzustellen. Dabei ist die Gewichtung des Einsichtsinteresses abhängig von der Art des einzusehenden Dokuments (vorliegend eine Ausnahmebewilligung) nicht nur zulässig, sondern für die Ermittlung der öffentlichen Interessen gar geboten (vgl. Isabelle Häner, Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz, 3. A., Basel 2014, Art. 7 BGÖ N. 61 ff.). Die vorinstanzliche Bewertung des Zugangsinteresses zur streitbetroffenen Ausnahmebewilligung als gewichtig ist demnach nicht zu beanstanden. Es ist gemäss obigen Erwägungen bereits fraglich, ob die Angaben zur erwarteten Entwicklung der Produktion der Gärtnerei in dieser vagen und allgemeinen Fassung überhaupt ein Geschäftsgeheimnis und damit ein einer Herausgabe entgegenstehendes Interesse begründeten (oben, E. 4.2). Ohnehin wäre aber ein solches Interesse an der Geheimhaltung – gerade weil die Angaben derart vage und allgemein gehalten sind – nicht so gewichtig, dass es das Interesse am Informationszugang und an der Transparenz zu überwiegen vermöge.

4.5 Eine Unkenntlichmachung der von der Beschwerdeführerin im Eventualantrag vorgeschlagenen Stellen käme einer Verweigerung des Zugangsgesuchs gleich, da sie die wesentlichen Teile der Verfügung beträfe und die Verfügung sich dadurch nicht mehr nachvollziehen liesse. Eine solche weitgehende Einschränkung, die einer Herausgabeverweigerung gleich oder immerhin nahekäme, rechtfertigt sich aber wie oben ausgeführt gerade nicht. Zudem bezieht sich der Eventualantrag der Beschwerdeführerin überwiegend auf die ihr gemachten Auflagen und Bedingungen. Diesbezüglich ist ohnehin nicht erkennbar, inwiefern diese ein Geschäftsgeheimnis darstellen und sie deshalb unkenntlich gemacht werden sollten (oben, E. 4.2)

4.6 Indem § 23 Abs. 1 und 3 IDG die Privatsphäre Dritter in die Interessenabwägung über die Bekanntgabe der Information einbezieht, trägt die Bestimmungen Art. 13 BV genügend Rechnung. Ein Eingriff in Art. 13 BV ist aufgrund des oben Ausgeführten ohnehin fraglich, sodann wären aber auch bei Vorliegen eines solchen die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllt; dazu kann auf das oben Gesagte verweisen werden (E. 4.2 ff.). Deshalb ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen.

5.  

5.1 Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist der unterliegenden Beschwerdeführerin nicht zuzusprechen (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

5.2 Ebenso beantragt die Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung. Eine solche muss ihr aber trotz ihres Obsiegens versagt bleiben, weil sie nicht vertreten war und die Beantwortung der Beschwerde keinen besonderen Aufwand erforderte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    230.--     Zustellkosten,
Fr. 2'730.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …