Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2019.00630

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 22. Oktober 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Ersatzrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

2.    B,

 

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

1.    D,

2.    E,

 

beide vertreten durch RA F,

 

3.    Gemeinderat Grüningen,

vertreten durch RA H,

 

4.    Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Der Gemeinderat Grüningen erteilte D und E am 15. Januar 2019 die Baubewilligung für die Umnutzung eines Kuhstalls auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 im Weiler I zu einem Pferdestall und die Anlage von fünf Parkplätzen auf dem Grundstück. Gleichentags eröffnete der Gemeinderat die Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich BVV Nr. 02 vom 22. November 2018 betreffend die lufthygienische Bewilligung für das Bauprojekt.

II.  

Hiergegen erhoben A und B Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses wies den Rekurs am 21. August 2019 ab, soweit es darauf eintrat.

III.  

A. A und B reichten am 23. September 2019 beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde gegen den Entscheid des Baurekursgerichts ein und beantragten die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz und der Beschwerdegegner.

Mit Eingabe vom 4. Oktober 2019 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion stellte am 21. Oktober 2019 unter Verweis auf den Mitbericht des kantonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 14. Oktober 2019 den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Gemeinderat Grüningen beantragte am 25. Oktober 2019 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. D und E ersuchten am 28. Oktober 2019 um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. In der Replik vom 29. November 2019 und der Duplik vom 13. Januar 2020 hielten die Beschwerdeführenden und die private Beschwerdegegnerschaft an ihren Rechtsbegehren fest. Die Beschwerdeführenden reichten am 3. Februar 2020 eine Triplik ein.

B. Mit Präsidialverfügung vom 29. Januar 2020 wurde die Baudirektion aufgefordert, sich aus Sicht der zuständigen kantonalen Behörde im Sinn von Art. 25 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) zur Zonenkonformität bzw. Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens zu äussern. Das ARE bzw. die Baudirektion brachten im Bericht vom 18./19. März 2020 zum Ausdruck, dass die Bauparzelle ausserhalb des Baugebiets liege. Im kantonalen Richtplan sei das fragliche Grundstück als im Landwirtschaftsgebiet liegend ausgewiesen. Eine Zonenkonformität des Bauvorhabens mit der Landwirtschaftszone sei zu verneinen. Einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG sei das Bauvorhaben nicht zugänglich.

Den Verfahrensbeteiligten wurde mit Präsidialverfügung vom 15. April 2020 Gelegenheit gegeben, sich zum Bericht von Baudirektion bzw. ARE und zur Triplik zu äussern. Zudem wurde der Gemeinderat Grüningen aufgefordert, die VSS-Norm 640 290 "Parkieren" zu den Akten zu geben. In der Folge legte der Gemeinderat Grüningen mit Eingabe vom 6. Mai 2020 dar, dass die VSS-Norm 640 290 zwischenzeitlich durch die VSS-Norm 640 281 ersetzt worden sei. Am 8. Juni 2020 legte der Gemeinderat aber die VSS-Norm 640 290 vor. Im Übrigen nahmen die Verfahrensbeteiligten zu den neuen Vorbringen Stellung.

In der Eingabe vom 4./8. Juni 2020 führten die Baudirektion bzw. das ARE aus, bei der Annahme der Lage des Bauvorhabens in der Landwirtschaftszone im Bericht vom 18./19. März 2020 habe es sich um eine Fiktion gehandelt. Vielmehr liege das Bauvorhaben grösstenteils in der Weilerkernzone und sei nach den Vorschriften der Bau- und Zonenordnung (BZO) der Gemeinde Grüningen über diese Zone zu beurteilen. Der Kanton habe die Anwendung der BZO-Vorschriften zur Weilerkernzone bei der Genehmigung der BZO an die Gemeinde delegiert; deshalb sei eine Prüfung des Bauvorhabens durch die Baudirektion einzig gestützt auf das RPG möglich. Zu diesen Äusserungen haben die Verfahrensbeteiligten wiederum Stellung genommen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) und § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) zuständig.

1.2 Die Beschwerdeführenden sind aufgrund ihrer räumlichen Nähe zum Baugrundstück gestützt auf § 338a PBG zur Beschwerde legitimiert. Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.  

Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 ist inzwischen in zwei Parzellen aufgeteilt worden (vgl. www.maps.zh.ch). Diese parzellarische Änderung wird von den privaten Beschwerdegegnern 1 und 2 in der Eingabe vom 30. April 2020 bestätigt.

Der frühere Teilbereich im Südwesten trägt neu die Kat.-Nr. 04. Er ist mit Bauten überstellt (ein Wohnhaus mit angebautem Kuhstall, ein Garagengebäude und ein Ökonomiegebäude). Dieser Bereich ist gemäss geltendem Nutzungsplan der Weilerzone (WZ) zugewiesen. Westlich schliesst sich die J-Strasse an, die in nordsüdlicher Richtung verläuft.

Gemäss dem Baugesuch sollen der bestehende Kuhstall sowie der Aussenraum zwischen dem Kuhstall und dem Ökonomiegebäude auf Kat.-Nr. 04 als Laufstall für eine Gruppenhaltung von bis zu 16 Equiden (Pferde und Maultiere) umgestaltet werden. Im Aussenbereich sollen Heu- und Kraftfutterstationen für die Pferde aufgestellt werden, eine Umzäunung gebaut und ein Putzplatz eingerichtet werden. Im Gebäude sollen im Bereich des Kuhstalls neue Zu- und Durchgänge geschaffen werden. Über dem Kuhstall im Bereich des bestehenden Heulagers sind Garderobe, Sattelkammer und ein WC für die Reiter vorgesehen. In der südwestlichen Ecke von Kat.-Nr. 04 sind fünf neue Abstellplätze an der bestehenden Hofzufahrt von der J-Strasse her geplant.

Der grössere Teilbereich des früheren Grundstücks Kat.-Nr. 01 befindet sich in der Landwirtschaftszone bzw. Landschaftsschutzzone und weist dort Weidelandflächen auf, im Übrigen umfasst er Waldareal. Neu ist dieser Bereich als Kat.-Nr. 03 ausgeschieden. Auf dieser Parzelle ist eine jeweils temporäre Weidenutzung an abwechselnden Standorten mit "Flexinet"-Zäunen für die Pferde, die zur Hauptsache auf Kat.-Nr. 04 untergebracht werden sollen, vorgesehen. Ein Baugesuch wurde für diese Weidehaltung nicht gestellt.

3.  

3.1 Die BZO Grüningen wurde von der Gemeindeversammlung am 27. März 2015 beschlossen und von der kantonalen Baudirektion am 13. Juli 2016 genehmigt. Gemäss Art. 1 lit. a in Verbindung mit Art. 26 ff. BZO ist die WZ eine Unterform der Kernzonen; diese werden im Randtitel zu Art. 1 BZO als Bauzonen bezeichnet. Nach Art. 26 BZO umfasst die WZ mehrere verstreut liegende Weiler, u. a. den vorliegend betroffenen Weiler I. Sie bezweckt die Erhaltung und sorgfältige Erneuerung der Weilerstruktur und ihrer ländlichen Umgebung (Art. 27 BZO). Art. 28 BZO regelt die Zulässigkeit von Um- und Ersatzbauten in Weilerzonen. Neubauten sind in Weilerzonen grundsätzlich unzulässig; vorbehalten bleiben Ersatzbauten und einzelne besondere Gebäude (vgl. Art. 29 BZO). Die BZO enthält keine besondere Bestimmung für die WZ im Hinblick auf Nutzungsänderungen. Gemäss Art. 5 BZO sind in Kernzonen Wohnen und mässig störendes Gewerbe zulässig.

3.2 Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz habe die Zonenkonformität der Umnutzung mit Umbau zu einem Pferdepensionsbetrieb zu Unrecht bejaht. Die WZ sei eine beschränkte Bauzone; dort gälten die Vorschriften für Gebiete ausserhalb der Bauzonen. Das Umbauprojekt betreffe eine nicht-landwirtschaftliche Pferdehaltung. In der fraglichen Zone sei eine solche Pferdehaltung nur nach den Anforderungen für zonenfremde Nutzungen ausserhalb des Baugebiets gemäss Art. 24 ff. RPG möglich. Vorliegend sei keine dieser Anforderungen gegeben. Deshalb sei das Baugesuch nicht bewilligungsfähig. Im Übrigen beanstanden die Beschwerdeführenden unter anderem, dass für die zusätzlich vorgesehene Nutzung von Weideflächen kein Baugesuch gestellt worden sei.

3.3 Die Beschwerdegegner 1 und 2 weisen vor Verwaltungsgericht darauf hin, dass der Beschwerdegegner 2 auf einem nahegelegenen Hofgrundstück ein landwirtschaftliches Gewerbe betreibt. In den Baugesuchsunterlagen steht jedoch, dass es sich beim Gesuch weder um die Erweiterung noch um einen Nebenbetrieb jenes landwirtschaftlichen Gewerbes handelt. Gemäss Baugesuch wird der vorliegend betroffene Betrieb durch die Beschwerdegegnerin 1 geführt. Geplant ist die Haltung von ca. 10–12 eigenen Pferden bzw. Maultieren, die teilweise der Beschwerdegegnerin 1 und teilweise dem Beschwerdegegner 2 gehören, sowie von ca. 4–6 Pensionstieren, insgesamt 16 Tieren. In der kommunalen Baubewilligung wird erwogen, zur Beurteilung stehe eine nicht-landwirtschaftliche Pferdehaltung. Davon ist auch im Folgenden auszugehen.

3.4 Gemäss Art. 22 Abs. 1 und Art. 24 RPG dürfen Bauten und Anlagen inner- und ausserhalb der Bauzonen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet werden. Die Bewilligungspflicht erstreckt sich auch auf Umbauten und Umnutzungen (vgl. BGE 120 Ib 379 E. 3c S. 383; BGr, 7. Dezember 2015, 1C_395/2015, E. 3.1.1, in: ZBl 118/2017 S. 519). Voraussetzung einer ordentlichen Bewilligung nach Art. 22 Abs. 2 RPG ist, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (lit. a) und das Land erschlossen ist (lit. b). Die Zonenkonformität einer innerhalb einer Bauzone zu erstellenden Baute oder Anlage beurteilt sich nach Art. 22 RPG bzw. nach dem kantonalen und kommunalen Recht. Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind, sind in der Landwirtschaftszone zonenkonform (Art. 16a Abs. 1 in Verbindung mit Art. 22 RPG). Art. 24 ff. RPG sind hingegen auf Bauten und Anlagen anwendbar, welche ausserhalb der Bauzonen errichtet werden sollen und dem Zweck der jeweiligen Zone nicht entsprechen. Der Anwendungsbereich von Art. 24 ff. RPG hängt von der Beurteilung der Zonenkonformität nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG ab (vgl. BGr, 18. Januar 2016, 1C_328/2015, E. 2.1).

3.5 Art. 18 Abs. 1 RPG sieht vor, dass das kantonale Recht neben den Bauzonen (Art. 15 RPG), den Landwirtschaftszonen (Art. 16 RPG) und den Schutzzonen (Art. 17 RPG) weitere Nutzungszonen vorsehen kann. Allerdings dürfen die Kantone gestützt auf Art. 18 RPG die in Art. 15 bis 17 RPG geschaffene Ordnung nicht unterlaufen und müssen insbesondere die für das Raumplanungsrecht fundamentale Unterscheidung zwischen Bauzonen und Nichtbauzonen einhalten. Die weiteren Nutzungszonen sind daher entweder der Kategorie Bauzonen oder der Kategorie Nichtbauzonen zuzuordnen (BGE 145 II 83 E. 4.1 S. 86 mit Hinweisen). Art. 33 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) erlaubt die Bezeichnung von besonderen Zonen, wie Weiler- oder Erhaltungszonen, nach Art. 18 RPG zur Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen, wenn der kantonale Richtplan dies in der Karte oder im Text vorsieht. Der Richtplan des Kantons Zürich in der vom Bundesrat am 18. September 2015 genehmigten Fassung umschreibt in Ziff. 2.2.2 des Texts die Anforderungen für die Bezeichnung von sogenannten Weilerkernzonen. Dieser Abschnitt lautet wie folgt:

 "Bestehende Kleinsiedlungen (Weiler), die nicht oder nur noch teilweise landwirtschaftlich genutzt werden, gelten als Siedlungsgebiet, auch wenn sie in der Richtplankarte nicht als solches dargestellt sind. Voraussetzungen sind ein historischer Siedlungsansatz sowie ein geschlossenes Siedlungsgebiet, das mindestens fünf bis zehn bewohnte Gebäude umfasst und von der Hauptsiedlung klar getrennt ist.          
Zur Erhaltung können bestehende Kleinsiedlungen einer Kernzone zugewiesen werden. Die Zonengrenzen haben dabei die Kleinsiedlung eng zu umgrenzen (vgl. Art. 33 RPV); eine über den bestehenden Siedlungsumfang hinausgreifende Entwicklung darf nicht ermöglicht werden. Die im Einzelfall zweckmässige baurechtliche Ordnung ist mit einem detaillierten Kernzonenplan zu bestimmen. Bei den Kernzonen im Zusammenhang mit Kleinsiedlungen (Weiler) im Sinne von Art. 33 RPV handelt es sich um Nichtbauzonen. Neubauten sind nicht zulässig. Für Baubewilligungen muss die zuständige kantonale Behörde zumindest ihre Zustimmung geben."

Im Einzelfall kann eine bestehende Kleinsiedlung ausserhalb des Hauptsiedlungsgebiets einer ordentlichen Bauzone (Art. 15 RPG) im Sinn einer ausnahmsweise raumplanungsrechtlich zulässigen "Kleinbauzone" oder einer besonderen bzw. beschränkten Bauzone (Art. 18 RPG und Art. 33 RPV) zugewiesen sein. Die Bezeichnung als Weilerzone oder (Weiler-)Kernzone und die allgemeine begriffliche Einordnung unter die Bauzonen in der kommunalen Bau- und Zonenordnung ist für sich allein nicht entscheidend. Wesentlich sind vielmehr die nach den Zonenvorschriften konkret geltenden Bau- und Nutzungsmöglichkeiten. Eine Bauzone im Sinn von Art. 15 RPG lässt regelmässig Bautätigkeiten zu, die weder mit bodenerhaltenden Nutzungen (vorab der Landwirtschaft) verbunden noch von ihrer Bestimmung her auf einen ganz bestimmten Standort angewiesen sind (vgl. BGE 143 II 588 E. 2.5.2 S. 594). Kernzonen nach § 48 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit § 50 PBG stellen ein Instrument zum planungsrechtlichen Schutz von Ortsbildern dar; sie sind Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG (VGr, 29. März 2001, VB.2001.00031, E. 3c). Demgegenüber können in der Weilerzone nach Art. 33 RPV zwar bestehende Bauten im Rahmen des Schutzzwecks weitergehend als nach Art. 24 ff. RPG umgebaut und erweitert werden; Neubauten sind aber grundsätzlich unzulässig (vgl. Rudolf Muggli, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, N. 24 zu Art. 18 RPG; Sonia Blind, Zonen für Kleinsiedlungen ausserhalb des Baugebietes und Kleinbauzonen, Raum & Umwelt 4/2014, S. 4; vgl. auch Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. A., 2016, S. 198 f.). Eine Weilerzone nach Art. 33 RPV gehört nicht zu den ordentlichen Bauzonen, sondern kann mit einer beschränkten Bauzone verglichen werden, welche die Landwirtschaftszone überlagert. Sie ist somit der Kategorie der Nichtbauzonen zuzurechnen (vgl. BGE 145 II 83 E. 4.2 S. 87).

3.6 Für den Weiler I wurde in der BZO Grüningen eine Weilerzone als Unterform einer Kernzone festgesetzt (vgl. Art. 1 lit. a in Verbindung mit Art. 26 ff. BZO). Dabei hatte es jedoch die Meinung, dass diese Zone eine Weilerzone im Sinn von Art. 18 RPG und Art. 33 RPV ausserhalb der Bauzonen bilden solle. Dies haben der Beschwerdegegner 3 letztmals in der Eingabe vom 6. Mai 2020 und die Beschwerdegegnerin 4 in der Eingabe vom 4./8. Juni 2020 bekräftigt. Die betroffene Zone samt dem Baugrundstück Kat.-Nr. 04 ist gemäss der Karte des kantonalen Richtplans als im Landwirtschaftsgebiet liegend ausgewiesen. Gemäss Art. 29 BZO gilt in dieser Zone ein grundsätzliches Verbot für Neubauten. Dem Zonenzweck entsprechen nur standortspezifische Bauvorhaben zur Erhaltung und Erneuerung der bestehenden Weilerstruktur und ihrer ländlichen Umgebung (vgl. Art. 27 BZO). Mit anderen Worten lassen diese Zonenvorschriften nicht regelmässige Bautätigkeiten zu bzw. ist diese Zone nicht für das freie Bauen bestimmt. Daran ändert nichts, dass die WZ in Art. 1 BZO als Kernzonentyp unter dem Begriff der Bauzonen aufgeführt ist. Insgesamt ist die WZ I nicht als ordentliche Bauzone zu qualifizieren, sondern im Ergebnis der Kategorie der Nichtbauzonen zuzurechnen.

4.  

4.1 Gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG entscheidet die zuständige kantonale Behörde bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Da das vorliegend betroffene Bauvorhaben wie dargelegt ausserhalb der Bauzonen liegt (vgl. oben E. 3.6), kann die Baubewilligung nicht ohne Weiteres durch die Gemeinde allein erteilt werden, sondern ist die Notwendigkeit einer Mitwirkung durch die zuständige kantonale Behörde zu prüfen.

4.2 Im Kanton Zürich entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist (§ 318 PBG). § 7 Abs. 1 in Verbindung mit Ziff. 1.2 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV; LS 700.6) regelt die kantonale Zuständigkeit für die raumplanungsrechtliche Bewilligung bei Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen. Bei der Aufzählung in Ziff. 1.2 Anhang BVV werden Bauvorhaben in Weilerzonen im Sinn von Art. 33 RPV nicht aufgeführt. Für das umstrittene Bauprojekt hat die Baudirektion am 22. November 2018 gestützt auf Ziff. 4.3 Anhang BVV die lufthygienische Bewilligung nach Massgabe der Luftreinhalte-Verordnung erteilt. Bezüglich der Zonenkonformität mit Blick auf die WZ hat das ARE bereits vor der Vorinstanz am 19. März 2019 die Ansicht vertreten, die Überprüfung obliege der Gemeinde. In der Eingabe vom 4./8. Juni 2020 hat das ARE präzisiert, der Kanton habe die Anwendung der BZO-Vorschriften zur WZ mit der Genehmigung derselben an die Gemeinde delegiert. Der Beschwerdegegner 3 hat in der Eingabe vom 6. Mai 2020 ausgeführt, mit der Delegation an die Gemeinde sei der Auftrag verbunden, der Baudirektion bzw. dem ARE jeweils per Ende Kalenderjahr Bericht über die erteilten Baubewilligungen in der WZ zu erstatten. Dabei hat er auf die entsprechenden allgemeinen Ausführungen in einem Merkblatt der Baudirektion bzw. des ARE von 2016 über Weilerkernzonen (a. a. O., S. 3) verwiesen. Beim umstrittenen Bauvorhaben haben sich die Beschwerdegegnerin 4 bzw. das ARE auf die Präsidialverfügung vom 29. Januar 2020 hin auf eine Überprüfung unter dem Titel von Art. 16 ff. und 24 ff. RPG beschränkt und insofern die Bewilligungsfähigkeit verneint.

4.3 Art. 25 Abs. 2 RPG stellt direkt anwendbares Bundesrecht dar (vgl. BGE 111 Ib 213 E. 5a S. 220; BGr, 18. Januar 2016, 1C_328/2015, E. 2.1). Damit wird vorgeschrieben, dass Bewilligungen für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen entweder durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung zu erteilen sind. Diese Bundesbestimmung bezweckt eine einheitliche Rechtsanwendung für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen auf dem ganzen Kantonsgebiet durch die zuständige kantonale Stelle (BGE 132 II 21 E. 3.2.1 S. 27 f.). Es steht den Kantonen nicht frei, diese Kompetenz an die Gemeinden zu delegieren (BGE 128 I 254 E. 3.1 S. 256 f.). Die Mitwirkungspflicht der kantonalen Behörde gilt nach Art. 25 Abs. 2 RPG nicht nur für Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzonen, sondern seit der revidierten Fassung dieser Bestimmung vom 20. März 1998 ausdrücklich auch für die Prüfung der Zonenkonformität in solchen Gebieten (vgl. BGr, 5. August 2020, 1C_566/2019, E. 5.2; VGr, 19. Dezember 2019, VB.2019.00353, E. 3.3, in: BEZ 2020 Nr. 2).

In BGE 118 Ia 446 wurde erwogen, Baugesuche in einer Bündner Erhaltungszone (Art. 18 RPG), die zonenkonform seien, könnten auf dem Bewilligungsweg gemäss Art. 22 RPG beurteilt werden; für Ausnahmebewilligungen gelange hingegen Art. 24 RPG zur Anwendung (a. a. O., E. 2c S. 452). Bei diesen Überlegungen wurde unausgesprochen Bezug auf Art. 25 Abs. 2 aRPG genommen, wonach eine kantonale Bewilligung nur für Ausnahmebewilligungen erforderlich war (AS 1979 1579). Wie oben dargelegt, ist seit der Revision von Art. 25 Abs. 2 RPG vom 20. März 1998 eine kantonale Mitwirkung auch für zonenkonforme Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen erforderlich. Den Lehrmeinungen, die sich bezüglich des Baubewilligungsverfahrens in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV nach wie vor auf BGE 118 Ia 446 berufen (vgl. Muggli, a. a. O., N. 26 zu Art. 18 RPG; Blind, a. a. O., S. 11), kann nicht zugestimmt werden.

4.4 Daraus folgt, dass eine Delegation der Bewilligungskompetenz für Bauvorhaben in einer Weilerzone an die Gemeinde wie im vorliegenden Fall im Widerspruch zu Art. 25 Abs. 2 RPG steht. Ebenso wenig bietet eine Pflicht der Gemeinde zur periodischen, nachträglichen Berichterstattung über Baubewilligungen für weilerzonenkonforme Bauvorhaben einen zulässigen Ersatz, um eine Ausnahme von Art. 25 Abs. 2 RPG zu rechtfertigen. Nur mit einer Beurteilung und Bewilligung solcher Baugesuche durch die zuständige kantonale Instanz im Einzelfall lässt sich das raumplanerische Anliegen dieser Zonen, wonach darin keine über den bestehenden Siedlungsumfang hinausgreifende Entwicklung ermöglicht werden darf, wirksam kontrollieren und gewährleisten. Wie dargelegt (oben E. 4.2), ist die kantonale Kompetenz für raumplanungsrechtliche Bewilligungen von Bauvorhaben in solchen Weilerzonen nicht in Ziff. 1.2 Anhang BVV geregelt. Soweit damit nach dem Regelungskonzept von § 318 PBG in Verbindung mit § 7 Abs. 1 BVV eine Bewilligungszuständigkeit kantonaler Stellen im vorliegenden Zusammenhang generell nicht vorgesehen werden wollte, erwiese sich dies nach dem Gesagten als bundesrechtswidrig. Gemäss § 58 in Verbindung mit Anhang 1 lit. G Ziff. 7 der kantonalen Verordnung vom 18. Juli 2007 über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (LS 172.11) ist die Baudirektion für öffentliches Baurecht zuständig. Gestützt auf Art. 25 Abs. 2 RPG und diese allgemeine Verordnungsbestimmung steht es der Baudirektion zu, raumplanungsrechtliche Bewilligungen für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen in Zonen zu erteilen, die nicht in Ziff. 1.2 Anhang BVV aufgeführt sind. Im vorliegenden Fall fehlt ein diesbezüglicher Entscheid der Baudirektion über die Zonenkonformität des Bauvorhabens. Dabei trifft es nicht zu, dass die Überprüfungsbefugnis der kantonalen Behörde auf die Einhaltung von Bundesrecht beschränkt wäre. Vielmehr hat diese auch auf den Zonenzweck und die Planungsabsichten, mithin den Charakter der WZ I abzustellen, um die Zonenkonformität zu beurteilen. Ihr Zuständigkeitsbereich erstreckt sich nicht nur auf Art. 27 BZO, der die Erhaltung und Erneuerung der Weilerstruktur vorsieht, sondern insbesondere auch auf Art. 5 BZO, wonach Wohnen und mässig störende Betriebe in dieser Zone zulässig sind.

4.5 Die Zustimmung der kantonalen Behörde gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG ist ein unentbehrliches, konstitutiv wirkendes Element der kommunalen Baubewilligung (BGr, 30. Mai 2017, 1C_500/2016, E. 3.1 mit Hinweisen). Immerhin hat die Rechtsprechung vereinzelt eine formlose bzw. sogar stillschweigende Zustimmung der kantonalen Behörde genügen lassen, wenn letztere rechtzeitig über das Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone informiert worden war (vgl. BGE 145 II 83 E. 4.4 S. 88; 132 II 21 E. 3.2.2 S. 28). Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung wurde die Beschwerdegegnerin 4 durch die Präsidialverfügung vom 29. Januar 2020 eingeladen, sich als zuständige Behörde gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG zum Bauvorhaben zu äussern. Diese bzw. das ARE hat sich allerdings im Bericht vom 18./19. März 2020 und in der Eingabe vom 4./8. Juni 2020 eines Positionsbezugs zur Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit WZ-Vorschriften enthalten. Es lässt sich auch nicht sagen, dass das Bauvorhaben von vornherein in dieser Hinsicht zonenkonform ist. Zwar hat das Bundesgericht im Urteil 1C_347/2017 vom 23. März 2018, E. 3.4, erwogen, Bauten und Anlagen für einen reinen Pferdesport- und Pferdepensionsbetrieb würden in eine Bauzone oder in eine Spezialzone nach Art. 18 RPG gehören; dabei bezog es sich auf die Wegleitung "Pferd und Raumplanung" des Bundesamts für Raumentwicklung (aktualisierte Version 2015, S. 20). Bei der betroffenen Weilerzone ist indessen die Nutzungsintensität des fraglichen Pferdehaltungsbetriebs mitsamt den zugehörigen Abstellplätzen unter Einbezug der im Weiler vorhandenen anderen Nutzungen, namentlich der Wohnnutzungen, konkret zu überprüfen. An der betrieblichen Natur bei der Pferdehaltung ändert es nichts, dass die Beschwerdegegner 1 und 2 bestreiten, damit ein gewinnorientiertes Geschäft betreiben zu wollen. Insgesamt kann die notwendige Bewilligung durch die zuständige kantonale Behörde für das umstrittene Vorhaben in der WZ nicht als während des Rechtsmittelverfahrens erteilt gelten.

4.6 Demzufolge erweist sich die kommunale Baubewilligung vom 15. Januar 2019 zufolge der fehlenden Zustimmung durch die nach Art. 25 Abs. 2 RPG zuständige kantonale Behörde als rechtswidrig und ist aufzuheben. Bei diesem Ergebnis kommt es nicht darauf an, ob diese Baubewilligung ebenfalls an einem Nichtigkeitsgrund leidet. Die Sache ist, unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids, an die Beschwerdegegner 3 und 4 zur Neubeurteilung zurückzuweisen.

5.  

5.1 Ein weiterer Beschwerdepunkt betrifft die Frage, ob das Bauvorhaben bei richtiger Betrachtung auch die Parzelle Nr. 03 erfasst und inwieweit eine Vereinbarkeit mit der dafür geltenden Landwirtschaftszone bzw. Landschaftsschutzzone geprüft werden muss. Gemäss dem Bauplan wird der Aussenbereich des geplanten Laufstalls mit einem festen Zaun abgeschlossen; dieser verläuft grundsätzlich in der WZ, teilweise jedoch unmittelbar bei der Grenze zur Landwirtschafts- bzw. Landschaftsschutzzone. Darüber hinaus ist gemäss Erklärung der Bauherrschaft vom 12. November 2018 eine zeitweilige Weidehaltung der betroffenen Pferde auf Kat.-Nr. 03 beabsichtigt. In der Baubewilligung vom 15. Januar 2019 wird für die Weidehaltung als Auflage die Einhaltung der Merkblätter "Hobbymässige Pferdehaltung" und "Einzäunungen ausserhalb der Bauzone für die zonenkonforme landwirtschaftliche Tierhaltung" der kantonalen Baudirektion verlangt. In den Erwägungen der Baubewilligung wird dargelegt, es handle sich insofern um bewilligungsfreie, temporäre Einzäunungen.

5.2 Im Rekursentscheid wird ausgeführt, dass die Baudirektion die Nutzung des angrenzenden Landwirtschaftslands zu Weidezwecken als bewilligungsfrei erachte, sofern dabei nur temporäre Zäune mit guter Einpassung in die Landschaft aufgestellt würden. Weiter hat das Baurekursgericht erwogen, im Rahmen des Baugesuchs würden ausserhalb der WZ keine neuen Anlagen erstellt. Im Übrigen äussert sich das Baurekursgericht nicht zur Weidenutzung oder zu den Einzäunungen. Da aber dem Rekurs vor der Vorinstanz kein Erfolg beschieden war, ist davon auszugehen, dass sie den festen Zaun für den Aussenbereich des Stalls als bewilligungsfähig und die Weidehaltung mit temporären Zäunen auf Flächen in der Landwirtschafts- bzw. Landschaftsschutzzone als bewilligungsfrei, letzteres in Übereinstimmung mit der Haltung der Baudirektion, eingestuft hat. Ob die im Zusammenhang mit dem Bauprojekt vorgesehenen Umzäunungen samt Weidehaltung bewilligungspflichtig bzw. rechtmässig sind, ist nicht eine Frage des rechtlichen Gehörs, sondern der materiellen Beurteilung. In dieser Hinsicht erweist sich der angefochtene Entscheid als ausreichend begründet. Der Anspruch der Beschwerdeführenden auf rechtliches Gehör wurde insoweit nicht verletzt.

5.3 Bereits in dem Umfang, als sich der geplante feste Zaun um den Aussenbereich des Laufstalls herum auf Kat.-Nr. 04, d. h. in der WZ befindet, wird die Beschwerdegegnerin 4 – im Rahmen der Rückweisung – die Vereinbarkeit dieses Bestandteils des Bauprojekts mit der betreffenden Zone zu überprüfen haben (vgl. oben E. 4). Die Beschwerdeführenden machen zusätzlich geltend, der Aussenbereich des Laufstalls samt fester Umzäunung habe baurechtlich relevante Auswirkungen auf Kat.-Nr. 03. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist im Einzelfall zu beurteilen, ob und in welchem Umfang eine Überbauung von in der Bauzone gelegenem Land zugleich angrenzendes Landwirtschaftsland mitbeansprucht (vgl. BGE 145 I 156 E. 6.3 und 6.4 S. 164 f.). Dieser Grundsatz lässt sich im vorliegenden Fall auf die Verhältnisse beim Übergang von der Weilerzone zur angrenzenden Landwirtschaftszone übertragen. Der feste Zaun um den Aussenbereich des Laufstalls weist gemäss Bauplan drei Tore auf, die auf relativ schmale Randflächen in der WZ hinausgehen; dahinter erstreckt sich die Landwirtschafts- bzw. Landschaftsschutzzone. Nach diesem Plan werden im Aussenbereich des Laufstalls ferner schalldämpfende Lochmatten verlegt, die mit Sand überdeckt sind. Die Vorinstanz hat diese Ausgestaltung der Auslauffläche als Massnahme zur Minderung des Trittschalls der Pferde überprüft. Falls sich diese bzw. ihre Begleitpersonen durch die Zauntore hindurch allenfalls über die Teilfläche in der WZ hinaus direkt in die Landwirtschaftszone begeben, kann dies bei regelmässiger, intensiver Nutzung zu einem bewilligungspflichtigen Tatbestand auf Kat.-Nr. 03 führen; darauf ist im Zusammenhang mit der geplanten Weidehaltung zurückzukommen (vgl. unten E. 5.4). Hinzu kommt ein Weiteres: Für die Erhaltung des Kulturlands auf Kat.-Nr. 03 ist es wesentlich, dass weder Zaunbestandteile in die Landwirtschaftszone hinausreichen noch Bodenmaterial von der teilversiegelten Auslauffläche unter dem Zaun hindurch in die Umgebung gelangt. Die zuständigen Behörden werden im Rahmen der Rückweisung zu klären haben, ob sich mit geeigneten Auflagen bewilligungspflichtige Auswirkungen des Aussenbereichs des Laufstalls bzw. seiner Umzäunung auf Flächen von Kat.-Nr. 03 vermeiden lassen.

5.4  

5.4.1 Das von der temporären Weidehaltung betroffene Grundstück Kat.-Nr. 03 liegt nicht nur in der Landwirtschaftszone, sondern auch in der Landschaftsschutzzone. Nach den Darlegungen der Beschwerdegegnerin 4 bzw. des ARE vor der Vorinstanz handelt es sich dabei um die Landschaftsschutzzone IIIA der Verordnung der kantonalen Baudirektion vom 1. November 2008 über den Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde Grüningen, inklusive Teilgebiet Moorlandschaft K. Das Objekt Nr. 05 "K" des Bundesinventars der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung umfasst in der Gemeinde Grüningen u. a. die Kammer I. Gemäss Ziff. 2 der kantonalen Schutzverordnung entspricht der genaue Grenzverlauf der nationalen Moorlandschaft Nr. 05 K dem Perimeter der Zone IIIA dieser Verordnung. Mit anderen Worten befindet sich Kat.-Nr. 03 innerhalb der Moorlandschaft von nationaler Bedeutung K. Damit sind bei Bauvorhaben auf dieser Parzelle neben Art. 16 ff. bzw. Art. 24 ff. RPG auch Art. 23b ff. des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) anwendbar. Art. 23d NHG regelt die Gestaltung und Nutzung der Moorlandschaften.

5.4.2 Bei einem Flexinet-Zaun handelt es sich um eine offene Einfriedung. Nach § 309 lit. h PBG in Verbindung mit § 1 lit. e BVV sind offene Einfriedungen von der Baubewilligungspflicht ausgenommen. Allerdings wird die Baubewilligungspflicht als Minimalvorschrift in Art. 22 RPG geregelt, die von den Kantonen nicht unterschritten werden darf (vgl. BGE 113 Ib 314 E. 2b S. 315 f.). Im Zusammenhang mit einem Zaun ausserhalb der Bauzonen bestimmt sich der in Art. 22 Abs. 1 RPG verankerte Begriff der Bauten und Anlagen gemäss der Rechtsprechung nach einer wirkungsbezogenen Betrachtungsweise: Massgebend sind somit nicht in erster Linie quantitative, sondern qualitative Aspekte (BGr, 17. Februar 2004, 1A.202/2003, E. 3.3 in: ZBl 107/2006 S. 323). Die Baubewilligungspflicht von Weidezäunen wird in der Rechtsprechung damit begründet, dass es sich um auf Dauer angelegte Einrichtungen handelt, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, weil sie das Landschaftsbild erheblich verändern (vgl. VGr, 23. Oktober 2014, VB.2014.00271, E. 4.2 mit Hinweisen). Für temporäre Weidezäune ist nach der Praxis nicht in jedem Einzelfall eine Baubewilligung erforderlich (vgl. VGr, 4. Juni 2009, VB.2009.00064, E. 5.3; Wegleitung "Pferd und Raumplanung", S. 17).

5.4.3 Im vorliegenden Fall steht eine nicht-landwirtschaftliche Weidehaltung von Pferden an wechselnden Standorten auf einem Grundstück in einer Moorlandschaft von nationaler Bedeutung zur Diskussion. Die Pferde sollen gemäss Angaben der Bauherrschaft innerhalb der Weideparzelle "wandern". Nur der jeweils aktuelle Standort werde eingezäunt. Zur Berücksichtigung des Landschaftsschutzes soll auf eine gute Einpassung in die Landschaft geachtet werden (gedeckte Farben, keine weissen/orangen Pfähle und Elektrobänder). Zwar lässt Art. 24e Abs. 4 RPG Einzäunungen für die Beweidung von Pferden auch dann, wenn letztere (nicht-landwirtschaftlich) in der Bauzone gehalten werden, grundsätzlich zu. Art. 23d Abs. 2 NHG enthält demgegenüber einen nicht abschliessenden Katalog von Vorhaben, die bei Schutzzielverträglichkeit mit der Moorlandschaft grundsätzlich zulässig sind; dabei wird in Ziff. 1 dieser Bestimmung die land- und forstwirtschaftliche Nutzung genannt. Die nicht-landwirtschaftliche Tierhaltung ist aber in Art. 23d Abs. 2 NHG nicht aufgeführt. Für weitere als die in Art. 23d Abs. 2 NHG umschriebenen Nutzungen bleibt in Moorlandschaften nach der Rechtsprechung nur ein sehr enger Raum (vgl. BGE 138 II 281 E. 6.3 S. 297). Daher liegt die Zulässigkeit einer nicht-landwirtschaftlichen Weidehaltung in einer Moorlandschaft wie im vorliegenden Fall nicht auf der Hand. Selbst wenn Weidezäune nur temporär aufgestellt und gut in das Landschaftsbild eingepasst werden sollen, ist zur Prüfung der Vereinbarkeit einer solchen Nutzung mit Art. 23d NHG eine vorgängige förmliche Kontrolle durch die zuständigen Behörden gerechtfertigt. Dies gilt umso mehr, falls Weideflächen unmittelbar anschliessend an die WZ eingezäunt werden und die Pferde direkt vom Aussenbereich des Laufstalls – z. B. durch das Tor nördlich anschliessend an das Ökonomiegebäude – auf Kat.-Nr. 03 gelangen sollten. Den Beschwerdeführenden ist deshalb beizupflichten, dass eine Weidehaltung auf Kat.-Nr. 03 von Pferden aus dem betroffenen Betrieb auch bei temporären Weidezäunen baubewilligungspflichtig ist. Die Beschwerdegegner 1 und 2 haben allerdings vor Verwaltungsgericht für den Fall, dass die Weideflächen in der Landwirtschafts- bzw. Landschaftsschutzzone nicht beansprucht werden könnten, die Aussage gemacht, die Baubewilligung sei mit einer entsprechenden Nebenbestimmung zu ergänzen. Es steht somit nicht fest, ob die Bauherrschaft an einer Weidehaltung auf Kat.-Nr. 03 festhält, wenn diese der Baubewilligungspflicht unterliegt. Dieser Frage wird im Rahmen der Rückweisung nachzugehen sein.

6.  

6.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts vom 21. August 2019 und die kommunale Baubewilligung vom 15. Januar 2019 sind aufzuheben. Die Sache ist zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat Grüningen und die Baudirektion des Kantons Zürich zurückzuweisen.

6.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerschaft zu gleichen Teilen aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mit der Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sind auch dessen Kosten neu zu verlegen. Angesichts der schwerwiegenden Verfahrensmängel sind die vorinstanzlichen Verfahrenskosten je hälftig den Beschwerdegegnern 3 und 4 zu überbinden.

6.3 Den Beschwerdeführenden ist nach § 17 Abs. 2 VRG eine gesamthaft festzulegende Parteientschädigung für das Verfahren vor der Vorinstanz und dem Verwaltungsgericht zuzusprechen. Diese ist den Beschwerdeführenden zusammen zu je einem Sechstel von den Beschwerdegegnern 1 und 2 sowie zu je einem weiteren Drittel von den Beschwerdegegnern 3 und 4 auszurichten.

7.  

Soweit der vorliegende Entscheid einen Zwischenentscheid darstellt, kann dieser nur unter den Voraussetzungen von Art. 92 f. BGG selbstständig beim Bundesgericht angefochten werden.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts vom 21. August 2019 und die Baubewilligung des Gemeinderats Grüningen vom 15. Januar 2019 werden aufgehoben. Die Sache wird zur Neubeurteilung an den Gemeinderat Grüningen und die Baudirektion des Kantons Zürich zurückgewiesen. Die Kosten des Rekursverfahrens werden je hälftig den Beschwerdegegnern 3 und 4 auferlegt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    890.--     Zustellkosten,
Fr. 6'890.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnern 1 und 2 zu je 1/6, unter solidarischer Haftung füreinander, sowie den Beschwerdegegnern 3 und 4 zu je 1/3 auferlegt.

4.    Die Beschwerdegegner 1 und 2 werden verpflichtet, den Beschwerdeführenden zusammen eine Parteientschädigung von je Fr. 1'000.- (inkl. MWST) und die Beschwerdegegner 3 und 4 werden verpflichtet, den Beschwerdeführenden zusammen je eine solche von Fr. 2'000.- (inkl. MWST) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …