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VB.2019.00681
Urteil
der 3. Kammer
vom 30. April 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Ersatzrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
Stadt Zürich, Beschwerdeführerin,
gegen
Schweizerische Bundesbahnen SBB, vertreten durch RA A, Beschwerdegegnerin,
Baudirektion Kanton Zürich, Mitbeteiligte,
betreffend Gestaltungsplan, hat sich ergeben: I. Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 25. Oktober 2017, den Zonenplan gemäss Planbeilage (vom 21. März 2017) zu ändern und Art. 4 der Bau- und Zonenordnung (BZO) mit einem Absatz 11 wie folgt zu ergänzen: "Im Gebiet SBB-Areal Tiefenbrunnen muss mit dem Gestaltungsplan sichergestellt werden, dass die Nutzung des gesamten Areals abgestimmt auf die Bedürfnisse der Benutzerinnen und Benutzer des öffentlichen Verkehrs erfolgt, und dass die Überbauung der exponierten Lage entsprechend städtebaulich und architektonisch besonders gut gestaltet wird." Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte diesen Beschluss am 23. März 2018. II. Die Schweizerische Bundesbahnen AG (SBB) erhob am 18. Mai 2018 Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Gemeinderats vom 25. Oktober 2017 und der Verfügung der Baudirektion vom 23. März 2018. Zudem ersuchte sie um Sistierung des Rekursverfahrens bis einstweilen 31. Dezember 2019. Das Baurekursgericht gab dem Sistierungsantrag mit Präsidialverfügung vom 24. Mai 2018 statt. Die Stadt Zürich focht die Sistierung am 21. Juni 2018 beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an. Dieses hiess die Beschwerde am 1. Oktober 2018 wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs gut (VB.2018.00366). Das Baurekursgericht hob daraufhin die Sistierung mit Präsidialverfügung vom 25. März 2019 auf und setzte das Rekursverfahren fort. Nach durchgeführtem Verfahren hiess das Baurekursgericht den Rekurs der SBB mit Entscheid vom 13. September 2019 gut. Demgemäss hob es den Beschluss des Gemeinderats vom 25. Oktober 2017 und die Verfügung der Baudirektion vom 23. März 2018 auf.
III. Mit Beschwerde vom 9. Oktober 2019 an das Verwaltungsgericht beantragte die Stadt Zürich die Aufhebung des Rekursentscheids sowie die Bestätigung des Beschlusses des Gemeinderats vom 25. Oktober 2017 und der Verfügung der Baudirektion vom 23. März 2018. Das Baurekursgericht beantragte mit Eingabe vom 18. Oktober 2019 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die SBB ersuchten am 14. November 2019 um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht stellten sie Antrag auf Sistierung des Beschwerdeverfahrens bis zur rechtskräftigen Erledigung des Rechtsmittelverfahrens über ihr Bauprojekt für ein Geschäftshaus auf Kat.-Nr. 01. Die Baudirektion hat sich nicht vernehmen lassen. In der Replik vom 19. Dezember 2019 hielt die Stadt Zürich an der Beschwerde fest und sprach sich gegen eine Sistierung aus. Die SBB hielten in der Duplik vom 9. Januar 2020 an ihren Anträgen fest. Mit Urteil vom 17. September 2020 wies das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen das erwähnte bewilligte Bauprojekt ab (VB.2018.00162 und VB.2019.00374). Die Kammer erwägt: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 1.2 1.2.1 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die beschwerdeführende Stadt Zürich beruft sich auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie, weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung an sich zu bejahen ist. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.2 mit Hinweisen). 1.2.2 Die Beschwerdegegnerin bestreitet allerdings ein aktuelles Interesse der Beschwerdeführerin an der Gestaltungsplanpflicht und damit am erhobenen Rechtsmittel. Nach den Feststellungen der Vorinstanz erfasst die im Streit liegende Gestaltungsplanpflicht die Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03. Dabei handelt es sich um einen Landstreifen östlich anschliessend an die Bellerivestrasse beim Bahnhof Tiefenbrunnen bis zu den Gleisanlagen der Eisenbahnstrecke Zürich-Meilen-Rapperswil. Das Areal reicht ungefähr vom Bahnübergang bei der Seefeldstrasse im Norden bis zur Stadtgrenze im Süden. Die Beschwerdegegnerin macht geltend, es sei mit dem Bahnhofsgebäude Zürich-Tiefenbrunnen und einer Autowaschanlage überbaut; im freien Bereich zwischen diesen Gebäuden sei es Gegenstand ihres erwähnten Bauprojekts für ein Geschäftshaus auf Kat.-Nr. 01. Ein Scheitern dieses Bauprojekts im Rechtsmittelverfahren sei unwahrscheinlich. Bei Realisierung dieses Bauprojekts bestehe für Jahrzehnte hinaus kein Anlass für Planungsmassnahmen. 1.2.3 Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerden gegen das erwähnte Bauvorhaben auf Kat.-Nr. 01 abgewiesen. Dabei hat es erwogen, die vorliegend umstrittene Gestaltungsplanpflicht könne jenem Bauprojekt nicht entgegengehalten werden (VGr, 17. September 2020, VB.2018.00162 und VB.2019.00374, E. 5.1.4). Der verwaltungsgerichtliche Entscheid wurde an das Bundesgericht weitergezogen (Verfahren 1C_647/2020). Der Rechtsstreit im vorliegenden Verfahren betrifft die Frage, ob die Beschwerdeführerin ein wesentliches Interesse für die Einführung der Gestaltungsplanpflicht beim betroffenen Gebiet besitzt. Dieser Frage wird bei der materiellen Beurteilung der Beschwerde nachzugehen sein (vgl. unten E. 2–4). Im Rahmen der Eintretensprüfung ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin unabhängig von der Bewilligungsfähigkeit und Realisierung des Bauprojekts auf Kat.-Nr. 01 über ein aktuelles (öffentliches) Interesse an der umstrittenen Gestaltungsplanpflicht verfügt. Die Beschwerdegegnerin weist auf die bestehenden Gebäude im Gebiet und die diesbezüglichen besonderen Verhältnisse mit einer langfristigen Sicherung hin. Dabei behauptet sie nicht, dass insgesamt das bauliche Nutzungspotenzial von den allgemeinen Zonenvorschriften her auf den entsprechenden Arealteilen ausgeschöpft sein soll. Stichhaltige Anhaltspunkte dafür, dass nach einer Realisierung des Projekts für das Geschäftshaus auf Kat.-Nr. 01 keine namhafte bauliche Entwicklung mehr im Planperimeter in mittlerer Zukunft stattfinden würde, sind nicht ersichtlich. Unter diesen Umständen lässt sich der Beschwerdeführerin ein aktuelles Interesse an planerischen Massnahmen nicht absprechen. 1.2.4 Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. 1.3 Die
Beschwerdegegnerin hat wegen des Rechtsmittelverfahrens über das erwähnte
Bauprojekt auch ein Sistierungsbegehren gestellt. Nach § 71 VRG in
Verbindung mit Art. 126 Abs. 1 der Schweizerischen
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272) kann das
Verwaltungsgericht ein Verfahren sistieren, wenn dies die Zweckmässigkeit verlangt;
dabei kann das Verfahren namentlich sistiert werden, wenn der Entscheid vom
Ausgang 1.4 Die Beschwerdeführerin ersucht um einen Augenschein des Verwaltungsgerichts. Die Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Eine entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (vgl. BGr, 10. August 2016, 1C_313/2015 und 1C_317/2015, E. 2.2; VGr, 23. Oktober 2014, VB.2014.00290, E. 2.1). Der massgebliche Sachverhalt ergibt sich aus den Verfahrensakten und aus den vom genannten Urteil vom 17. September 2020 her bekannten Ergebnissen des vorinstanzlichen Augenscheins im Zusammenhang mit dem Bauprojekt auf Kat.-Nr. 01 (vgl. a. a. O., E. 3) mit ausreichender Deutlichkeit. Deshalb ist auf einen Lokaltermin zu verzichten. 2. 2.1 Gemäss §§ 45 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (BGE 136 I 265 E. 2.2 mit Hinweisen). Das Baurekursgericht überprüft kommunale Nutzungspläne auf alle Mängel, insbesondere auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1 VRG). Damit wird Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700) Nachachtung verschafft, der eine volle Überprüfung von Nutzungsplänen durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde verlangt. Allerdings ist auch im Anwendungsbereich von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG die der Gemeinde bei der Festsetzung der Bau- und Zonenordnung zustehende Planungsautonomie zu beachten (VGr, 6. Oktober 2016, VB.2016.00211, E. 2). Entsprechend muss sich das Baurekursgericht bei der Überprüfung von kommunalen Nutzungsplänen eine gewisse Zurückhaltung auferlegen (VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.3). Ihm bleibt versagt, anstelle der kommunalen planerischen Anordnung eine gleichermassen vertretbare Lösung zu setzen. Ein Einschreiten der Rekursinstanz ist jedoch nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde schlechthin unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich diese als unangemessen oder rechtswidrig erweist (VGr, 21. September 2015, VB.2014.00480, E. 2.3 f. mit Hinweisen; BGr, 2. Mai 2016, 1C_34/2016, E. 3.3). Namentlich darf die Rekursbehörde korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie offensichtlich unangemessen ist (VGr, 24. Oktober 2019, VB.2018.00564, E. 1.4; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 77 ff.). Respektiert die Rekursinstanz die erhebliche Entscheidungsfreiheit der kommunalen Behörde nicht, so liegt eine Rechtsverletzung vor (Donatsch, a. a. O., § 50 N. 37). Die Rüge, die Vorinstanz habe die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin verletzt, ist somit gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG im Beschwerdeverfahren zulässig und im Folgenden zu prüfen. 2.2 Die von der Gemeinde erlassene Bau- und Zonenordnung regelt die Überbaubarkeit und die Nutzweise der Grundstücke, soweit diese nicht abschliessend durch eidgenössisches oder kantonales Recht bestimmt sind (vgl. § 45 und § 46 Abs. 1 PBG). In diesem Rahmen erfolgt die Unterteilung des Gebiets in Nutzungszonen durch einen Zonenplan (§ 46 Abs. 4 PBG). Innerhalb des Siedlungsgebiets sind Bauzonen auszuscheiden (§ 47 PBG); dabei sind Zonen unterschiedlicher Ausnützung, Bauweise und/oder Nutzweise, wie z. B. Wohnzonen, vorzusehen (vgl. dazu § 48 Abs. 1 und Abs. 2 lit. d PBG). Besteht ein wesentliches öffentliches Interesse, beispielsweise des Ortsbild- und Landschaftsschutzes, des Aussichtsschutzes, des Immissionsschutzes oder ein solches an einer differenzierten baulichen Verdichtung, kann mit der Zonenzuweisung festgelegt werden, dass für bestimmte Teilbereiche ein Gestaltungsplan aufgestellt werden muss (§ 48 Abs. 3 PBG). Mit Gestaltungsplänen werden gemäss § 83 PBG für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt, wobei von den Bestimmungen über die Regelbauweise und die kantonalen Mindestabstände abgewichen werden darf (Abs. 1). Für die Projektierung ist ein angemessener Spielraum zu belassen (Abs. 2). Der Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausrüstungen und Ausstattungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sind; er kann Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung enthalten (Abs. 3). Erfordern die Umstände (insbesondere in weitgehend überbauten Gebieten) keine umfassende Regelung, kann sich der Inhalt eines Gestaltungsplans auf einzelne Anordnungen beschränken (Abs. 4). 2.3 Die Festlegung einer Gestaltungsplanpflicht führt mit dem Gestaltungsplan als Sondernutzungsplan eine zusätzliche Stufe zwischen baulicher Grundordnung und Baubewilligung ein. Wenn § 48 Abs. 3 PBG bzw. damit übereinstimmend § 84 Abs. 1 PBG ein "wesentliches" öffentliches Interesse an einer solchen zusätzlichen planerischen Grundlage voraussetzt, so ist damit ein qualifiziertes öffentliches Interesse gemeint, das einer Gemeinde die Festsetzung eines öffentlichen Gestaltungsplans gerade erlaubt (Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich, VLP-Schriftenfolge Nr. 58, Bern 1992, N. 46; vgl. auch Stephan Eschmann, Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 97 ff.). Zwar wird der Gemeinde in § 48 Abs. 3 PBG mit dem unbestimmten Rechtsbegriff des wesentlichen öffentlichen Interesses ein erheblicher Beurteilungs- und Ermessensspielraum eingeräumt, den sie im Rahmen ihrer kommunalen Planungsautonomie ausschöpfen darf. Dies setzt aber voraus, dass sie im Streitfall ein ausreichendes Interesse konkret darzulegen vermag. Dafür reicht es nicht, dass eine Gestaltungsplanpflicht planerisch und städtebaulich sinnvoll ist; sie muss auch einer Verhältnismässigkeitsprüfung unter dem Blickwinkel der Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer standhalten (vgl. VGr, 23. Juni 2005, VB.2005.00046, E. 4). 3. 3.1 Mit Blick auf die Erschliessung hat die Vorinstanz daran erinnert, dass eine bestehende Verkehrsinfrastruktur infrage steht. Ihrer Ansicht nach lässt sich auch ohne Gestaltungsplan sicherstellen, dass die Erschliessung neuer Nutzungen auf dem SBB-Areal den bestehenden Gegebenheiten angemessen Rechnung trägt. Für die Verbesserung von partiellen Unzulänglichkeiten wie die angeblich unbefriedigende Bushaltestelle mit PW-Bahnhofsvorfahrt oder die nicht behindertengerechten Unterführungen bedürfe es keiner umfassenden Neuplanung. Auch aus anderen verkehrstechnischen Anliegen zum öffentlichen Strassenraum wie Schaffung von zusätzlichem Platz für Fussgängerinnen und Fussgänger sowie Velofahrende, Aufenthaltsqualität und Quartiernutzen lasse sich kein wesentliches Interesse für eine Gestaltungsplanpflicht ableiten. 3.2 Bezüglich der gestalterischen Anforderungen hat die Vorinstanz darauf hingewiesen, dass diese mit einer städtebaulich prominenten und exponierten Lage begründet würden; dabei werde von einem "Tor zur Stadt" und einem "Teil der Seefront" gesprochen. Diese Würdigung der örtlichen Verhältnisse hat die Vorinstanz relativiert. Das bebaute Siedlungsgebiet von Zollikon gehe nahtlos in dasjenige der Stadt Zürich über; die Stadtgrenze sei nicht erkennbar. Prägend seien für das Gebiet die Verkehrsinfrastrukturanlagen wie Bahntrassee, Bellerivestrasse und die sogenannten Zollikerrampen. Diese Umgebung stelle keine besonderen Ansprüche an die Gestaltung. Ein allfälliger Neubau werde auch nicht Teil der Seefront. Zwischen See und Bellerivestrasse befänden sich Grünanlagen mit Baumbestand, die Gebäude der Wasserschutzpolizei und der Werft, vor denen in Zukunft eine neue Hafenanlage platziert werden solle (Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen, vgl. dazu unten E. 3.4). Der Lage am See sei gestalterisch Rechnung nach § 238 Abs. 1 PBG zu tragen; es gälten jedoch nicht generell erhöhte Gestaltungsanforderungen. Eine auf das SBB-Areal beschränkte Gestaltungsplanpflicht sei unzweckmässig, weil sie nur eine Seite des "Tors zur Stadt" beschlage. Anlass zur Einführung der Gestaltungsplanpflicht habe das erwähnte Bauprojekt auf Kat.-Nr. 01 gegeben; der Handlungsbedarf sei indessen nicht mit gestalterischen Mängeln dieses Vorhabens begründet worden. Es treffe auch nicht zu, dass eine Überbauung nach geltender Nutzungsordnung in städtebaulicher und architektonischer Hinsicht zu einem unbefriedigenden Ergebnis führe. Zudem hat die Vorinstanz festgehalten, dass die festgesetzte Gestaltungsplanpflicht keine konkreten Vorgaben, Zielsetzungen oder plausiblen Überlegungen bezüglich der Gestaltung enthalte, namentlich was die Volumetrie bzw. die Körnigkeit einer Überbauung angehe. Die im Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV, Ziffer 1.6 verwendete Formulierung, wonach ein Interesse an einer differenzierten baulichen Verdichtung bestehe, werde nicht näher begründet. 3.3 Unter dem Blickwinkel des Ortsbildschutzes hat sich die Vorinstanz weiter mit Schutzobjekten befasst. Das 1893 erstellte Bahnhofsgebäude sei im kommunalen Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte enthalten. Im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) sei es als schützenswertes Einzelelement mit Erhaltungsziel A (Substanzerhalt) aufgeführt. Auch die ehemalige Mühle Tiefenbrunnen sei im ISOS als Einzelelement verzeichnet. Das SBB-Areal sei im ISOS als Umgebungszone XII mit Erhaltungsziel b (Erhaltung wesentlicher Eigenschaften zur Bewahrung des Bereichs vor überdimensionierter Überbauung) genannt. Als Baugruppe im ISOS aufgeführt sei die bäuerlich-gewerblich geprägte Häusergruppe an der Flühgasse. Das Wohngebiet im unteren Hangbereich bis zur Mühle Tiefenbrunnen sei im ISOS nicht enthalten. Das im ISOS verzeichnete Gebiet Mühlebachquartier sei zu weit weg gelegen für einen relevanten Zusammenhang mit einer Bebauung des betroffenen Areals. Die Umgebungszone II (Seeufer und Quaianlagen) verlaufe auf Stadtgebiet dem unteren Seebecken entlang, und zwar von Norden her bis etwa zur Mitte des Bahnhofsareals. Zur gebotenen baulichen Rücksichtnahme auf die Baugruppe an der Flühgasse, das Bahnhofsgebäude und die Mühle Tiefenbrunnen genüge § 238 Abs. 2 PBG; ein Gestaltungsplan sei dazu nicht erforderlich. 3.4 Ergänzend ist die Vorinstanz auf die Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen und den am 24. September 2018 aufgelegten Entwurf zum kommunalen Richtplan eingegangen. Nach dem Dafürhalten der Vorinstanz lässt die Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen bzw. der entsprechende Masterplan die künftige Nutzung des SBB-Areals ausdrücklich offen. Insoweit werde einzig ein Parkhaus in einer späteren Etappe vorgeschlagen; zudem sei die Machbarkeit einer zusätzlichen Unter- oder Überführung beim SBB-Gleisfeld auf der Höhe Flühgasse zu prüfen. Zwar werde im Masterplan erwähnt, dass im Vorfeld ein Überbauungskonzept für das streitbetroffene Areal mit Einzelbauten zur räumlichen Durchlässigkeit geäussert worden sei. Dieses Konzept habe im Masterplan aber keinen Niederschlag gefunden. Im Übrigen sei der Entwurf des kommunalen Richtplans weder festgesetzt worden noch parzellenscharf. 3.5 Insgesamt liegt nach der Vorinstanz keine mangelhafte Erschliessung vor, die eine umfassende Neuplanung des gesamten Bahnhofsareals gebieten würde. Die Erschliessung neuer Nutzungen lasse sich ohne vorgängigen Gestaltungsplan zweckmässig lösen. Weiter vermöge die Lage dieses Areals kein qualifiziertes öffentliches Interesse für eine städtebaulich und architektonisch besonders gute Gestaltung zu begründen. 4. 4.1 Gestützt auf § 83 Abs. 3 PBG können Aspekte der Erschliessung Gegenstand eines Gestaltungsplans bilden (vgl. VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 5). Vorliegend wird die Gestaltungsplanpflicht nicht konkret im Hinblick auf die Groberschliessung beansprucht. Auch trifft es zu, dass das Verwaltungsgericht im erwähnten Urteil vom 17. September 2020 die Feinerschliessung für das Bauprojekt auf Kat.-Nr. 01 auf dem Weg der Baubewilligung als genügend gewährleistet erachtet hat (a. a. O., E. 5.4 und 5.5). Der Beschwerdeführerin ist allerdings zuzustimmen, dass die Platzverhältnisse auf dem langgezogenen und schmalen Landstreifen beim betroffenen Knotenpunkt des öffentlichen Verkehrs vergleichsweise eng sind. Die Beschwerdeführerin macht in nachvollziehbarer Weise die konkrete Gefahr geltend, dass der Feinerschliessungsverkehr mangels Platz die Groberschliessung beeinträchtigt. Dabei geht es namentlich um den Fussgängerverkehr bzw. den Zugang und den Aufenthalt beim Bahnhof. Die umstrittene Gestaltungsplanpflicht bezweckt, die Bedürfnisse der Benützerinnen und Benützer des öffentlichen Verkehrs in den Vordergrund zu stellen. Die Vorinstanz engt den Spielraum der Gemeinde zu stark ein, wenn sie verkehrstechnische Lösungen als ausreichend ansieht. Der Beschwerdeführerin ist es nicht verwehrt, zusätzlich nötige Feinerschliessungsflächen, die sich beispielsweise aus arealübergreifendem Fussgängerverkehr beim Bahnhof ergeben, mit einem Gestaltungsplan zu sichern, um die angestrebte Verbesserung der Aufenthaltsqualität an diesem Standort zu erreichen. Solche Fussgängerströme sind nicht nur wegen des öffentlichen Verkehrs, sondern auch wegen der Durchgangsfunktion des Areals für das hinterliegende Wohngebiet zum Seeufer zu erwarten. In diesem Sinn ist entgegen der Vorinstanz ein qualifiziertes öffentliches Interesse für eine Gestaltungsplanpflicht unter dem Blickwinkel der Erschliessung gegeben. Bei diesem Ergebnis braucht nicht auf die Ausgestaltung von Bahnunterführungen bzw. Bahnübergängen eingegangen zu werden. 4.2 4.2.1 Im Hinblick auf die städtebauliche Situation ist zu beachten, dass der Bereich westlich der Bellerivestrasse gegen den Zürichsee hin der Freihaltezone zugewiesen ist. Entgegen der Vorinstanz ist es daher nicht von vornherein unzweckmässig, wenn eine Gestaltungsplanpflicht lediglich den umstrittenen Perimeter erfasst. Angesichts der Freihaltezone beim Seeufer bildet eine zonenkonforme, mehrgeschossige Überbauung auf dem streitbetroffenen Areal jeweils einen Teil der Seefront. Dies gilt unabhängig davon, ob die Einsehbarkeit vom See her – v. a. in der warmen Jahreszeit – durch Blätterwerk von Baumbeständen teilweise verdeckt wird. 4.2.2 Weiter sind das Bahnhofsgebäude Tiefenbrunnen (im Perimeter) und die ehemalige Mühle Tiefenbrunnen (auf der anderen Seite der Bahngleise) im kommunalen Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte verzeichnet. Im Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV, Ziffer 2.1.2 wird auf das ISOS hingewiesen. Der gesamte Perimeter ist Teil der Umgebungszone XII mit Erhaltungsziel b. Diese dient entgegen der Vorinstanz nicht nur der Erhaltung des Charakters der Umgebung im Hinblick auf das Bahnhofsgebäude als Einzelobjekt im ISOS, sondern auch mit Blick auf die in diesem Abschnitt offen geführte Bahnlinie (Zürichseebahn seit 1894), wenn auch letztere ohne Erhaltungsziel aufgeführt ist. Die angrenzende Umgebungszone II westlich der Bellerivestrasse stellt den Bezug zur Seeufergestaltung in den Vordergrund. Ausserdem lässt sich ein Bezug zwischen dem Bahnhofsareal und den ISOS-Schutzobjekten im Wohnquartier am Hang östlich der Seefeldstrasse herstellen. Wie die Beschwerdeführerin vorbringt, geht es dabei nicht nur um die bäuerlich-gewerblich geprägte Häusergruppe mit Erhaltungsziel B an der steil zum See hin abfallenden Flühgasse, sondern auch um die Villen an der am Hang verlaufenden Zollikerstrasse, teilweise mit Erhaltungsziel A. Auf das weiter entfernte Mühlebachquartier muss deshalb nicht eingegangen werden. 4.2.3 Auch wenn Aussagen zu inventarisierten Objekten in einem Gestaltungsplan nicht zwingend sind, kann in diesem Rahmen unter Umständen festgelegt werden, welche Neubauten im Nahbereich des Objekts möglich sind, ohne die Schutzziele zu gefährden (vgl. Peter Bösch, Brennpunkte des Zürcher Gestaltungsplans, pbg-aktuell 3/2014 S. 5 ff., 20). Der Gestaltungsplan als Regelungsinstrument vermittelt damit unter Umständen planerische Festlegungen, die über den reinen Umgebungsschutz nach § 238 Abs. 2 PBG hinausgehen. 4.2.4 Vorliegend ist der Nahbereich einer Eisenbahnstation im innerstädtischen Siedlungsgebiet und beim Zürichsee betroffen, bei dem das Bahnhofsgebäude ein Schutzobjekt darstellt und zusätzliche Anliegen des Ortsbildschutzes und des Städtebaus zu berücksichtigen sind. Der Beschwerdeführerin ist zuzubilligen, dass eine städtebaulich exponierte Lage gegeben ist. Dies gilt unabhängig davon, ob das Areal sich als Tor zur Stadt präsentiert. Auch wenn die Umgebungszone XII des ISOS für den betroffenen Perimeter ein Erhaltungsziel b und nicht ein solches der Kategorie a aufweist, lassen sich bei der städtebaulich exponierten Lage gewichtige Interessen für die Festlegung von Baubereichen auf dem Areal zur Steuerung der Bebauungsstruktur ausmachen. Diese Interessen können in geeigneter Weise mit den erörterten Anliegen der Feinerschliessung verbunden werden (vgl. oben E. 4.1). Das Verwaltungsgericht hat zwar die Bewilligungsfähigkeit des Bauprojekts auf Kat.-Nr. 01 im Hinblick auf die gestalterische Beurteilung nach § 238 PBG geschützt. Dabei wurde aber berücksichtigt, dass das Bauprojekt relativ weit weg vom Bahnhofsgebäude angeordnet ist (a. a. O., E. 5.3). Gerade für den Nahbereich beim Bahnhofsgebäude ist es vertretbar, wenn die Beschwerdeführerin ein qualifiziertes Interesse an einer Gestaltungsplanpflicht geltend macht und sich nicht mit dem von der Vorinstanz genannten Umgebungsschutz gemäss § 238 Abs. 2 PBG begnügt. Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin die erforderliche Abweichung von der Regelbauweise in genügend konkreter Weise mit der Gewährleistung einer räumlichen Durchlässigkeit für eine möglichst grosse Transparenz zwischen der hinterliegenden Bebauung und dem See umschrieben. Eine solche Zielsetzung orientiert sich auch an den dargelegten Schutzanliegen des ISOS. Es schadet der Beschwerdeführerin nicht, wenn Fachleute die Vorgabe der räumlichen Durchlässigkeit einer Bebauung im Perimeter anlässlich der Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen formuliert haben. 4.2.5 Demzufolge hat die Vorinstanz die erhebliche Entscheidungsfreiheit der beschwerdeführenden Gemeinde bei der planerischen Beurteilung lokaler Verhältnisse missachtet, wenn sie wesentliche Interessen des Ortsbildschutzes und Städtebaus für eine Gestaltungsplanpflicht beim Perimeter aufgrund einer alternativen planerischen Einschätzung in Abrede gestellt hat. Es überzeugt auch nicht, wenn die Vorinstanz ein wesentliches Interesse an einer differenzierten baulichen Verdichtung verneint hat. Damit kommt es nicht darauf an, ob die Beschwerdeführerin die Gestaltungsplanpflicht auch aus dem Projekt Marina Tiefenbrunnen in der Freihaltezone am See und dem Entwurf zum kommunalen Richtplan herzuleiten vermag; darauf muss nicht näher eingegangen werden. 4.3 Zu prüfen bleibt, ob die umstrittene Gestaltungsplanpflicht mit der Eigentumsgarantie bei den betroffenen Grundstücken vereinbar ist. Wie die vorstehend angestellten Überlegungen zeigen, liegt die Gestaltungsplanpflicht im öffentlichen Interesse, und sie ist geeignet und erforderlich. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt weiter, dass die Massnahme zumutbar ist, indem sie eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation wahrt (vgl. BGE 137 I 31 E 7.5.2). Mit dem Einschub einer weiteren Planungsstufe zwischen Rahmennutzungsplan und Baubewilligung greift die Gestaltungsplanpflicht an sich in empfindlicher Weise in die Baufreiheit ein. Beim betroffenen Areal handelt es sich jedoch um bereits überbaute bzw. zonenkonform genutzte Grundstücke; im Übrigen steht die Gestaltungsplanpflicht dem hängigen Bauverfahren auf Kat.-Nr. 01 nicht entgegen (vgl. oben E. 1.2.3). Dass diese Massnahme eine Ausschöpfung der zonenkonform möglichen Ausnützung im Ergebnis erheblich beeinträchtigt, ist weder ersichtlich noch von der Beschwerdegegnerin geltend gemacht. Der umstrittene Eingriff in die Eigentumsgarantie wiegt im Ergebnis nicht schwer und erweist sich als zumutbar. 4.4 4.4.1 Die Beschwerdegegnerin wendet ferner ein, die Einführung der Gestaltungsplanpflicht verletze den in Art. 21 Abs. 2 RPG verankerten Grundsatz der Planbeständigkeit. Es sei nicht statthaft, das Gebiet in der BZO 2016 vorbehaltlos der Wohnzone W4 zuzuweisen und daraufhin ohne Veränderung der Verhältnisse eine Gestaltungsplanpflicht einzuführen. Die BZO-Revision 2016 sei mit unbenütztem Ablauf der Rechtsmittelfrist am 1. Oktober 2017 für das Areal Tiefenbrunnen in Rechtskraft erwachsen. Die Gestaltungspflicht sei hingegen erst am 25. Oktober 2017 festgesetzt worden. 4.4.2 Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Für die Frage, ob die Veränderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an einer Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung insbesondere der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.2 mit Hinweisen). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (vgl. BGE 120 Ia 227 E. 2c; 113 Ia 444 E. 5b). Hinsichtlich des Alters des Nutzungsplans hat die Rechtsprechung nicht in allgemeiner Weise festgelegt, ob die öffentliche Auflage, der kommunale Beschluss oder die Genehmigung durch die kantonale Behörde (Art. 26 RPG) massgeblich ist. Das Gewicht der Planbeständigkeit ist vielmehr im Einzelfall aufgrund aller konkreten Umstände zu bestimmen (vgl. BGr, 14. Dezember 2015, 1C_305/2015, E. 6.2). 4.4.3 Es trifft zu, dass die umstrittene Gestaltungsplanpflicht relativ kurz nach der BZO-Revision 2016 festgesetzt worden ist. Der Gemeinderat hatte aber die Einzelinitiative zur Einführung dieser Gestaltungsplanpflicht bereits am 14. Mai 2014 teilweise überwiesen; der Stadtrat beantragte die entsprechende Anpassung der BZO am 3. Mai 2017. Es lässt sich kaum vermeiden, dass neben der weitreichenden BZO-Revision von 2016 auch separate Festlegungen für vereinzelte Areale erfolgten. Das qualifizierte Interesse an der Gestaltungsplanpflicht bei der exponierten Lage überwiegt das gegenteilige Interesse der Grundeigentümer am unveränderten Bestand der BZO 2016 (vgl. auch oben E. 4.3). Auch kann die Beschwerdegegnerin nichts für sich ableiten, wenn die Beschwerdeführerin das erwähnte Bauprojekt auf Kat.-Nr. 01 zum Anlass genommen hat, um die Steuerung des Quartiercharakters dieses Perimeters in einer Gesamtsicht zu beplanen. 4.4.4 Hinzu kommt, dass die Vorinstanz zu Recht auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der BZO 2016 abgestellt hat. Diese BZO-Revision wurde vom Gemeinderat am 30. November 2016 beschlossen und von der Baudirektion am 5. Juli 2017 genehmigt. Wie die Beschwerdeführerin darlegt, wurden hiergegen zahlreiche Rekurse erhoben. Unter anderem wehrten sich der Zürcher Heimatschutz und der Schweizer Heimatschutz gemeinsam gegen die BZO-Revision, weil angeblich eine stadtweite Auseinandersetzung und Interessenabwägung bezüglich ISOS in ungenügender Weise stattgefunden habe. Das betreffende Rekursverfahren wurde vom Baurekursgericht infolge eines Vergleichs am 10. August 2018 als gegenstandslos abgeschrieben. Daraufhin setzte der Stadtrat am 22. August 2018 grosse Teile der BZO 2016 (so auch bezüglich des betroffenen Perimeters) auf den 1. November 2018 in Kraft. Die BZO 2016 stand somit noch nicht in Kraft, als die umstrittene Gestaltungspflicht festgesetzt wurde. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Inkraftsetzung wegen der umstrittenen Gestaltungsplanpflicht hinausgezögert worden wäre. Im vorliegenden Zusammenhang spielt es daher keine wesentliche Rolle, ob die Rekursfrist gegen die BZO 2016 vor dem kommunalen Beschluss vom 25. Oktober 2017 über die Gestaltungsplanpflicht ablief. Bei objektiver Betrachtung hatte die Beschwerdegegnerin keinen Anlass, auf die Planbeständigkeit der BZO-Revision 2016 zu vertrauen. 4.4.5 Zu Recht hat die Vorinstanz einen Verstoss gegen Art. 21 Abs. 2 RPG verneint. 4.5 Zusammengefasst hat die Vorinstanz die Gemeindeautonomie verletzt, indem sie die erhebliche Entscheidungsfreiheit der beschwerdeführenden Gemeinde zur Einführung der umstrittenen Gestaltungsplanpflicht nicht respektiert hat. 5. 5.1 Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen. Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des Baurekursgerichts vom 13. September 2019 ist aufzuheben. Der Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 25. Oktober 2017 und die Verfügung der Baudirektion vom 23. März 2018 sind zu bestätigen. In Abänderung der Dispositiv-Ziffern II und III des genannten Rekursentscheids sind die Rekurskosten von Fr. 6'505.- der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und sind für das Rekursverfahren keine Partei- bzw. Umtriebsentschädigungen zuzusprechen. Der Beschwerdeführerin ist eine solche aus den nachfolgend genannten Gründen (unten E. 5.2) auch für das Rekursverfahren zu versagen. 5.2 Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Gemäss ständiger Rechtsprechung steht einem obsiegenden Gemeinwesen eine Parteientschädigung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, zu. Im vorliegenden Fall sind besondere Aufwendungen der beschwerdeführenden Gemeinde nicht ersichtlich. Sie kann somit weder im Rekurs- noch im Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung beanspruchen. Demgemäss erkennt die Kammer: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des Baurekursgerichts vom 13. September 2019 wird aufgehoben. Der Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 25. Oktober 2017 und die Verfügung der Baudirektion vom 23. März 2018 werden bestätigt. 2. Die Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 6'505.- werden in Abänderung von Dispositiv-Ziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts vom 13. September 2019 der Beschwerdegegnerin auferlegt. In Abänderung von Dispositiv-Ziffer III des genannten Entscheids werden keine Partei- bzw. Umtriebsentschädigungen für das Rekursverfahren zugesprochen. 3. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 4. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. 5. Es wird keine Parteientschädigung für das Verfahren vor Verwaltungsgericht zugesprochen. 6. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 7. Mitteilung an … |