Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2019.00712

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 8. April 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

 

2.    B,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Veterinäramt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Tierseuchenbekämpfung,

hat sich ergeben:

I.  

A. A führte in C in der Gemeinde D einen Landwirtschaftsbetrieb, auf dem er neben Rindern unter anderem auch einige Ziegen hält. Mittlerweile ist seine Ehefrau, B, verantwortliche Betriebsleiterin des Rindvieh- und Ziegenbestandes in C. Anfang Februar 2016 wurde bei einer Kuh aus seinem Bestand Paratuberkulose diagnostiziert, woraufhin das Tier euthanasiert werden musste. Die anschliessende Vollsektion bestätigte die Diagnose.

Über diesen Vorfall in Kenntnis gesetzt, stellte das Veterinäramt des Kantons Zürich mit Verfügung vom 15. Februar 2016 fest, dass auf dem Betrieb des Beschwerdeführers in C ein Seuchenfall im Sinn von Art. 238a der eidgenössischen Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995 (TSV) vorliege, und ordnete unter anderem über seinen gesamten dortigen Rindvieh- und Ziegenbestand eine – durch ergänzende Anordnungen näher konkretisierte – einfache Sperre 1. Grades mit Geltung bis zur schriftlichen Aufhebung durch das Amt an.

B. Gegen die Verfügung des Veterinäramtes vom 15. Februar 2016 erhob A bei der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich Rekurs und beantragte deren Aufhebung und Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Noch während des laufenden Verfahrens kam das Veterinäramt mit Verfügung vom 4. Mai 2016 teilweise auf die Verfügung vom 15. Februar 2016 zurück und änderte diese – unter anderem – insofern ab, als es A in Lockerung der verfügten Sperre gestattete, gewisse Tiere der Sömmerung zu verstellen.

Mit Verfügung vom 9. März 2017 wies die Gesundheitsdirektion den Rekurs von A gegen die Verfügung des Veterinäramtes vom 15. Februar 2016 ab, soweit sie darauf eintrat und das Rechtsmittel nicht gegenstandslos geworden war; einer allfälligen Beschwerde entzog sie die aufschiebende Wirkung.

C. Mit Schreiben vom 27. April 2017 liess A dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen, welches die Beschwerde mit Urteil vom 23. November 2017 abwies (VB.2017.00272).

D. Daraufhin gelangte A mit Beschwerde vom 23. Januar 2018 an das Bundesgericht. Dieses hiess mit Urteil vom 21. September 2018 die Beschwerde im Sinn der Erwägungen teilweise gut und hob das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. November 2017 auf, soweit es die Qualifizierung der Kühe "E" und "F" als Seuchenfälle und die Tötung und Entsorgung von diesen Kühen und saugenden Nachkommen bestätigt. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat (2C_62/2018).

E. Am 2. November 2018 ersuchte A das Veterinäramt um Aufhebung der Sperre 1. Grades rückwirkend per 1. April 2017. Dieses erliess am 30. November 2018 eine Verfügung, in der es feststellte, dass B rückwirkend per 1. Januar 2017 verantwortliche Betriebsleiterin des Rindvieh- und Ziegenbestandes sei (Dispositiv-Ziffer I). Im Weiteren hob es die am 15. Februar 2016 über diesen Rindvieh- und Ziegenbestand verfügte Sperre per sofort auf (Dispositiv-Ziffer II), ohne für diese Verfügung Kosten zu erheben (Dispositiv-Ziffer III).

II.  

Dagegen liessen A und B am 2. Januar 2019 Rekurs an die Gesundheitsdirektion erheben und beantragen, die Dispositiv-Ziffer II der Verfügung vom 30. November 2018 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben und die Sperre sei rückwirkend per 1. April 2017 aufzuheben. Mit Verfügung vom 23. September 2019 wies die Gesundheitsdirektion den Rekurs ab (Dispositiv-Ziffer I) und auferlegte die Kosten des Verfahrens A und B je zur Hälfte (Dispositiv-Ziffer II), ohne diesen eine Parteientschädigung zuzusprechen (Dispositiv-Ziffer III).

III.  

A. Mit Eingabe vom 23. Oktober 2019 erhoben A und B Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragten unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung der Verfügung der Gesundheitsdirektion und die Aufhebung der Verfügung des Veterinäramtes sowie (sinngemäss) die rückwirkende Aufhebung der am 16. (recte: 15.) Februar 2016 verfügten Sperre per 1. April 2017. Eventualiter sei die Sache an die Gesundheitsdirektion zurückzuweisen.

B. Die Gesundheitsdirektion beantragte am 5. November 2019 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit Beschwerdeantwort vom 29. November 2019 stellte das Veterinäramt denselben Antrag. A und B nahmen am 13. Januar 2020 erneut Stellung. Daraufhin liessen sich die Parteien nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und sachlich zuständig, soweit die Verfügung vom 30. November 2018 angefochten wurde. Insoweit als die Beschwerdeführenden darüber hinaus vollen Schadenersatz durch den Kanton Zürich verlangen, kann nicht auf die Beschwerde eingetreten werden, weil für solche Begehren die Zivilgerichte und nicht das Verwaltungsgericht zuständig sind (§ 2 Abs. 1 VRG).

1.2 Nach § 49 i. V. m. § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das Rechtsschutzinteresse muss grundsätzlich schutzwürdig sein, das heisst aktuell und praktisch. Dies ist es in der Regel nur dann, wenn durch den Ausgang des Verfahrens im Zeitpunkt des Urteils die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführenden (noch) verbessert werden kann. Ein praktischer Nutzen liegt vor, wenn das erfolgreiche Rechtsmittel einen ideellen, materiellen, wirtschaftlichen oder anderweitigen Nachteil abwenden würde, den der negative Entscheid bei der beschwerdeführenden Person zur Folge hätte (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 15). An einem aktuellen Interesse fehlt es, wenn der Nachteil auch durch eine Gutheissung des Rechtsmittels nicht mehr behoben werden kann. Auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses kann ausnahmsweise verzichtet werden, wenn sich die streitige Problematik jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Klärung wegen der grundsätzlichen Bedeutung ein öffentliches Interesse besteht und die Frage im Einzelfall sonst kaum je rechtzeitig überprüft werden könnte (Bertschi, § 21 N. 24 f.; vgl. BGE 135 I 79 E. 1.1; BGE 131 II 670 E. 1.2).

1.3 Das Begehren der Beschwerdeführenden würde auf eine Feststellung der Rechtswidrigkeit bzw. Rechtmässigkeit der am 15. Februar 2016 verfügten und bis zum 30. November 2018 aufrechterhaltenen Sperre hinauslaufen und kommt einem Feststellungsbegehren gleich. Würde die Sperre nämlich rückwirkend aufgehoben werden, so würden die Beschwerdeführenden daraus keinen erkennbaren praktischen Nutzen im vorgenannten Sinn ziehen. Welchen Nachteil die Beschwerdeführenden erleiden, wenn die streitgegenständliche Verfügung vom 30. November 2018 die Sperre bloss mit Wirkung ex nunc und nicht auch rückwirkend aufhebt, ist weder dargetan noch ersichtlich. Zwar kann sich das Rechtsschutzinteresse unter Umständen auch aus einem mittelbaren Nutzen ergeben, wie es beispielsweise der Fall wäre, wenn die angefochtene Verfügung bindende Wirkung für weitere Anordnungen hätte (vgl. Bertschi, § 21 N. 17). Grundsätzlich begründet aber die Aussicht darauf, dass die Rechtmässigkeit einer Anordnung Gegenstand eines Straf- oder Staatshaftungsverfahrens werden könnte, kein Interesse an einem rein die Rechtswidrigkeit feststellenden Entscheid gegen eine (Verwaltungs-)Verfügung. Wie es sich damit verhält, oder ob es sich vorliegend rechtfertigt, vom Erfordernis eines aktuellen und praktischen Interesses abzusehen, kann allerdings offengelassen werden, da die Beschwerde, wie sich zeigen wird, ohnehin abzuweisen ist. Ebenso kann offengelassen werden, ob der Beschwerdeführer 1, welcher inzwischen nicht mehr verantwortlicher Betriebsleiter des betroffenen Rinder- und Ziegenbestandes ist, überhaupt Beschwerde gegen die Verfügung des Beschwerdegegners führen könnte.

2.  

2.1 Die Vorinstanz erwog, dass sich aus den tierseuchenrechtlichen Grundlagen kein Anspruch auf eine rückwirkende Aufhebung der Sperrmassnahmen herleiten liesse; die Aufhebung der Sperre entfalte deshalb erst ab dem Zeitpunkt ihrer Aufhebung Wirkung. Soweit die Beschwerdeführenden geltend gemacht hätten, das Bundesgericht sei in seinem Urteil von einem falschen Sachverhalt ausgegangen, stünde ihnen diese Rüge nur im Rahmen eines Revisionsverfahrens zu. Schliesslich wäre es den Beschwerdeführenden möglich gewesen, direkt beim Beschwerdegegner um Aufhebung der Sperre zu ersuchen, wären denn ihrer Ansicht nach die Anforderungen dazu erfüllt gewesen. Deshalb sei die Sperre nicht rückwirkend aufzuheben.

2.2 Die Beschwerdeführenden stellen sich auf den Standpunkt, dass das Veterinäramt am 31. März 2017 eine Untersuchung durchgeführt und keine verdächtigen Tiere mehr gefunden habe, weshalb die Sperre per 1. April 2017 aufzuheben gewesen sei. Von diesem Zeitpunkt an sei die Sperre widerrechtlich gewesen und hätte sie automatisch aufgehoben werden müssen. Durch dieses Fehlverhalten des Beschwerdegegners sei ihnen erheblicher Schaden entstanden.

2.3 Der Beschwerdegegner begründet seinen Antrag auf Abweisung der Beschwerde damit, dass das Bundesgericht über die Aufrechterhaltung der Sperre 1. Grades entschieden habe und die Probeentnahme bei den Kühen "E" und "F" vor Bundesgericht aktenkundig gewesen sei.

3.  

3.1 Der Beschwerdegegner befand mit Verfügung vom 15. Februar 2016 über die den Beschwerdeführenden auferlegte Sperre und änderte diese mit Verfügung vom 4. Mai 2016 teilweise ab, insofern es den Beschwerdeführenden gestattet wurde, gewisse Tiere der Sömmerung zu verstellen. Die Sperre war Gegenstand des darauffolgenden Rechtsmittelverfahrens und wurde von sämtlichen Instanzen aufrechterhalten. Damit erwuchs die Sperre mit Abschluss des Rechtsmittelverfahrens in Rechtskraft.

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass sowohl das Verwaltungsgericht als auch das Bundesgericht bereits über die Aufrechterhaltung der Sperre – und zwar auch betreffend die Zeit nach dem 1. April 2017 – entschieden haben (vgl. VGr, 23. November 2017, VB.2017.00272, E. 4.6; BGr, 21. September 2018, 2C_62/2018, E. 5.6). Damit liegt teilweise eine res iudicata vor. Soweit sich die Beschwerdeführenden mit ihren Ausführungen gegen den bundesgerichtlichen Entscheid wenden, dürften diese Argumente ohnehin nur vom Bundesgericht selbst in einem Revisionsverfahren geprüft werden (vgl. Art. 121 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [BGG]). Eine rückwirkende Aufhebung durch den Beschwerdegegner per 1. April 2017 kam deshalb im Ausmass der res iudicata von vornherein nicht in Betracht. Da es sich bei der Aufrechterhaltung der unbegrenzt angeordneten Sperre nicht um einen abgeschlossenen Sachverhalt, sondern um einen Dauersachverhalt handelt, kann die Sperre insoweit noch Gegenstand eines neuen Verfahrens bilden, als der fortdauernde Sachverhalt noch nicht rechtskräftig beurteilt wurde.

3.2 Eine Behörde kann grundsätzlich auf rechtskräftige Verfügungen, mit denen ein Dauersachverhalt beurteilt wurde, jederzeit zurückkommen und zwar auch dann, wenn eine Verfügung zugunsten des Adressaten zunächst verweigert wurde. Allerdings darf dies nicht dazu führen, dass rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer wieder infrage gestellt werden oder die Fristen für die Ergreifung von Rechtsmitteln umgangen werden. Unter qualifizierten Voraussetzungen besteht gestützt auf Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 aber ein Anspruch auf Überprüfung einer rechtskräftigen Verfügung (BGE 136 II 177 E. 2.1, BGE 138 I 61 E. 4.3; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich 2016, Rz. 1272 ff.). Ein solcher Minimalanspruch auf Eintreten und Prüfung eines Gesuchs besteht nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 und 2 BV, wenn sich die Umstände wesentlich geändert haben oder wenn erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft gemacht werden, die in einem früheren Verfahren nicht bekannt waren, die früher aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht geltend gemacht werden konnten oder die mangels Veranlassung nicht geltend gemacht werden mussten (zum Ganzen BGE 138 I 61 E. 4.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1273).

3.3 Ab welchem Zeitpunkt eine Behörde verpflichtet ist, eine Verfügung von sich aus darauf hin zu überprüfen, ob allenfalls Anpassungsgründe vorlägen, braucht hier nicht in allgemeiner Weise entschieden zu werden. Jedenfalls war der Beschwerdegegner während des
laufenden Rechtsmittelverfahrens, welches erst am 21. September 2018 vor Bundesgericht seinen Abschluss fand und die Rechtmässigkeit der Sperre (novenrechtlich) jedenfalls bis zum verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 23. November 2017 zum Gegenstand hatte, nicht verpflichtet, von sich aus zu prüfen, ob solche Gründe vorliegen. Sodann ist eine Behörde nur verpflichtet, eine Anpassung zu prüfen, wenn geltend gemacht wird, dass sich die Rechtslage oder die tatsächlichen Umstände seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben. Wesentlich ist eine Veränderung der Sachlage dann, wenn sie geeignet ist, ein anderes Ergebnis beim Entscheid in der Sache herbeizuführen (vgl. BGE 136 II 177 E. 2.2.1 mit Hinweisen). Entscheidend ist eine Gesamtbetrachtung. Die Veränderung eines einzelnen Elements, das bei der Abwägung im früheren Entscheid mitberücksichtigt wurde, führt noch nicht zwingend zu einer materiellen Prüfung des Gesuchs. Vielmehr geht es unter dem Gesichtswinkel eines Eintretensanspruchs vor erster Instanz einzig um die Frage, ob sich im rechtserheblicher Sachverhalt die Gewichte seit dem letzten Entscheid derart verschoben haben, dass im konkreten Fall ein anderer Ausgang realistischerweise in Betracht kommt (zum Ganzen VGr, 14. November 2019, VB.2019.00543, E. 3.3 mit Hinweisen). Nach unbestritten gebliebener Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gelangten die Beschwerdeführenden erst wieder mit Schreiben vom 2. November 2018 an den Beschwerdegegner und verlangten die Aufhebung der Sperre. Ob darin die Anpassungsgründe überhaupt genügend substanziiert dargelegt wurden, kann vorliegend offenbleiben. Jedenfalls ergibt sich daraus, dass der Beschwerdegegner nicht gehalten war, bereits zu einem früheren Zeitpunkt die Aufhebung der Sperre zu überprüfen. Auch bestanden für eine Prüfung der Aufhebung der Sperre von Amtes wegen vor November 2018 keine Anhaltspunkte. Es kann nicht verlangt werden, dass eine Behörde die Voraussetzungen der Aufrechterhaltung einer Dauerverfügung bereits nach kürzester Zeit bzw. in geringen zeitlichen Intervallen beständig (rück-)überprüfen müsste; vielmehr hat sie dies erst dann zu tun, wenn ihr konkrete Anhaltspunkte für eine relevante Änderung des Sachverhalts vorliegen bzw. ihr solche von den Betroffenen zugetragen wurden. Dies war hier denn auch der Fall: Zeitnah kontaktierte der Beschwerdegegner das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) und leitete das Verfahren zur Aufhebung in die Wege, welches mit vorliegend angefochtener Verfügung vom 30. November 2018 abgeschlossen wurde. Nachträgliche relevante Änderungen des Sachverhalts führen regelmässig zu einer Anpassung der ursprünglichen Verfügung ex nunc – sei es auf den Zeitpunkt der geänderten Verhältnisse, sei es auf den Zeitpunkt der neuen Verfügung – und zu keiner rückwirkenden Aufhebung derselben (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1284; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 31 Rz. 62; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3. A., Bern 2011, S. 403). Vorliegend ergab sich im Anpassungsverfahren, dass sich die Verhältnisse in relevanter Weise geändert haben und eine Aufhebung der Sperre im Licht der neuen Sachumstände nunmehr möglich ist. Zu einer rückwirkenden Überprüfung, ob und wann sich die Verhältnisse bereits zuvor geändert haben könnten, was nur beschränkt praktikable retrospektive Erhebungen erforderlich machen würde, war der Beschwerdegegner indessen nicht verpflichtet. Dies umso weniger als die Beschwerdeführenden sich – wie erwähnt – erst am 2. November 2018 mit einem Anpassungsgesuch an diesen wandten und sich mithin erst zu jenem späten Zeitpunkt auf geänderte Sachumstände beriefen. Dem Anpassungsanspruch wird infolgedessen genüge getan, wenn das Vorliegen geänderter Verhältnisse auf den Verfügungszeitpunkt hin festgestellt und die Sperre entsprechend auch erst auf diesen Zeitpunkt hin aufgehoben wird, wie dies der Beschwerdegegner in nicht rechtsverletzender Weise tat.

3.4 Zusammengefasst ergibt sich, dass keine Verpflichtung des Beschwerdegegners bestand, bereits zu einem früheren Zeitpunkt eine Anpassung der Verfügung vom 15. Februar 2016 bzw. 4. Mai 2016 zu prüfen, und auch keine rückwirkende Anpassung der Verfügung geboten war. Die Beschwerde ist insgesamt abzuweisen.

4.  

Da die Beschwerde abzuweisen ist, sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführenden je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht den unterliegenden Beschwerdeführenden nicht zu (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.      3'000.--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.         145.--      Zustellkosten,
Fr.      3'145.--      Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, je unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …