Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

VB.2019.00739

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 19. März 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Nicole Bürgin.  

 

 

 

In Sachen

 

 

Gemeinderat Regensdorf, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

B-Gesellschaft, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Der Gemeinderat der Gemeinde Regensdorf verweigerte mit Beschluss vom 11. März 2019 der B-Gesellschaft die baurechtliche Bewilligung in Bezug auf die projektierte Nutzung des Gebäudes 01 als Alters- und Pflegezentrum bei der Überbauung D, Kat.-Nr. 02 in Regensdorf.

II.  

Hiergegen erhob die B-Gesellschaft am 17. April 2019 Rekurs beim Baurekursgericht und beantragte im Hauptpunkt, ihr die beantragte Baubewilligung zu erteilen. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs am 10. Oktober 2019 teilweise gut. Es lud den Gemeinderat Regensdorf ein, die Baubewilligung für die Nutzung des Gebäudes 01 als Alters- und Pflegezentrum unter den allenfalls erforderlichen Nebenbestimmungen zu erteilen, sofern das Bauvorhaben auch den übrigen einschlägigen Vorschriften entspreche, sowie das Verfahren im Sinn der Erwägungen fortzusetzen.

III.  

Mit Beschwerde vom 13. November 2019 beantragte der Gemeinderat Regensdorf dem Verwaltungsgericht, den Entscheid des Baurekursgerichts vom 10. Oktober 2019 aufzuheben und den Gemeinderatsbeschluss vom 11. März 2019 zu bestätigen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Mit Schreiben vom 25. November 2019 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die B-Gesellschaft beantragte am 29. November 2019 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Replik vom 17. Dezember 2019 hielt der Gemeinderat Regensdorf an seinen Anträgen fest. Ebenso die B-Gesellschaft mit Duplik vom 10. Januar 2020. Der Gemeinderat Regensdorf liess sich am 9. März 2020 erneut vernehmen.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

Der Beschwerdeführer beruft sich auf die Gemeindeautonomie. Diese ist durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) garantiert, weshalb die Legitimation zur Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (VGr, 9. Mai 2019, VB.2018.00467, E. 1.3). Die Legitimation ist daher gegeben.

1.3 Beim angefochtenen Urteil des Baurekursgerichts handelt es sich um einen Zwischenentscheid, dessen Anfechtbarkeit sich gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach den Art. 91–93 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG) richtet. Nach Art. 93 Abs. 1 BGG ist die Beschwerde gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung sofort einen Entscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Bei der Anfechtung von Rückweisungsentscheiden mit materiellen Vorgaben nimmt das Bundesgericht einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG an, wenn ein beschwerdebefugtes Gemeinwesen bzw. eine beschwerdebefugte Behörde durch den betreffenden Entscheid dazu angehalten werden, eine für rechtswidrig gehaltene Verfügung zu erlassen (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 114). Demgegenüber wird bei Rückweisungen zur weiteren Abklärung des Sachverhalts kein nicht wiedergutzumachender Nachteil angenommen (BGr, 22. Juni 2018, 9C_218/2018, E. 1.1.2; BGE 140 V 282, E. 4.2 S. 286).

Die Vorinstanz hob Dispositivziffer 1 Abs. 1 der Baubewilligung des Beschwerdeführers auf und lud ihn ein, auch bezüglich der Nutzung als Alters- und Pflegezentrum die Baubewilligung unter den allenfalls erforderlichen Nebenbestimmungen zu erteilen, sofern die Nutzung auch den übrigen einschlägigen, allenfalls noch nicht geprüften Vorschriften entspreche. Nicht erforderlich sei sodann die ergänzende Einreichung eines "der zulässigen Nutzungsweise" angepassten Baugesuches betreffend die erforderlichen Abstellplätze für das Gebäude 01, sondern die – bislang zufolge unzutreffender Verneinung einer Wohnnutzung offenbar noch nicht abschliessend vorgenommene – erstinstanzliche Beurteilung der von der Beschwerdegegnerin eingereichten Berechnung der Abstellplätze für das Alters- und Pflegezentrum durch die Beschwerdegegnerin. In diesem Sinn seien die Akten zur weiteren Behandlung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Mit der Anweisung die Nutzung als zulässig zu erachten hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer verbindliche materielle Vorgaben gemacht und liegt damit ein nicht wiedergutzumachender Nachteil vor. Der Zwischenentscheid erweist sich daher als anfechtbar.

1.4 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Das Baugrundstück Kat.-Nr. 02 liegt in der Wohnzone W3.5 gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Regensdorf (BZO) sowie im Perimeter des privaten Gestaltungsplans E. Die Beschwerdegegnerin beabsichtigt darauf die Erstellung der Arealüberbauung D, welche ein Wohn- und Geschäftshaus, ein Alters- und Pflegezentrum sowie sechs Mehrfamilienhäuser mit einer gemeinsamen Tiefgarage umfasst. Geplant sind total 291 Miet-, 94 Alters- und 40 Pflegewohnungen. Die Alters- und Pflegewohnungen sind in den Gebäuden 01 geplant und sollen durch die F AG betrieben werden.

3.  

3.1 Der Beschwerdeführer rügt, nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung stehe dem Baurekursgericht in Bezug auf die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe des kommunalen Rechts sowie bei Ermessensentscheiden gestützt auf kommunales Recht nur eine beschränkte Überprüfungsbefugnis zu. Das bedeute, dass den zuständigen Gemeindebehörden bei der Auslegung ein erheblicher Beurteilungsspielraum zukomme, sodass das Baurekursgericht eine vertretbare Auslegung respektieren müsse.

3.2 Nach § 52 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind Wohnzonen in erster Linie für Wohnbauten bestimmt; dieser Nutzweise zugerechnet werden auch Arbeitsräume, die mit einer Wohnung zusammenhängen und in einem angemessenen Verhältnis zur eigentlichen Wohnfläche stehen. Der Begriff der "Wohnnutzung" stammt folglich aus dem "Zonenrecht" des PBG und stellt einen kantonalrechtlichen Begriff dar. Insofern besteht kein Raum für eine eigene Definition des Begriffs Wohnnutzung durch die Gemeinde und steht ihr diesbezüglich keine Autonomie zu (VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00486, E. 3.3), so hat auch die Gemeinde diesen Begriff ohne Einschränkungen übernommen. Die Vorinstanz musste sich bei der Überprüfung, ob Wohnnutzung vorliegt, daher keine Zurückhaltung auferlegen (vgl. auch Marco Donatsch, Kommentar VRG, N. 20 § 61 ff.).

Hingegen ist kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht wie vorliegend der festgelegte Wohnanteil in erster Linie durch die Gemeindebehörden anzuwenden und auszulegen. Bei der Anwendung und Auslegung kompetenzgemäss erlassenen kommunalen Rechts kann sich für die Gemeinde ein Spielraum auftun, wenn das kommunale Recht der rechtsanwendenden Behörde eine umfassende Einzelfallbeurteilung aufgibt, durch unbestimmte Rechtsbegriffe einen Beurteilungsspielraum bzw. Ermessen einräumt (VGr, 27. März 2015, VB.2014.00232 und VB.2014.00248, E. 4.3.2, vgl. dazu Donatsch, § 20 N. 59 f.).

Das Baurekursgericht ist in solchen Fällen verpflichtet, sich mit den Entscheidgründen der Baubewilligungsbehörde mit besonderer Sorgfalt auseinanderzusetzen. Je eingehender die Gemeinde den Entscheid über Auslegung und Anwendung ihres eigenen Rechts begründet, desto höher werden dabei die Anforderungen an die Begründung des Baurekursgerichts. Ist der Entscheid der Gemeindebehörde plausibel und stichhaltig begründet, so bedarf es deshalb besonders überzeugender Gründe, um von deren Auslegung und Anwendung kommunalen Rechts abzuweichen. Es steht dem Baurekursgericht somit nicht zu, die sich stellenden Fragen so zu beurteilen, wie dies eine rechtsanwendende erstinstanzliche Behörde tun würde. Der Beurteilungsspielraum des Baurekursgerichts wird damit durch die Gemeindeautonomie beschränkt (VGr, 20. September 2018, VB.2017.00563 E. 3.2; 27. März 2015, VB.2014.00232 und VB.2014.00248 E. 4.3.2; vgl. dazu Donatsch, § 20 N. 59 f.). Dasselbe gilt auch für das Verwaltungsgericht. Wie sich nachfolgend zeigt, hat das Baurekursgericht seine Kognition nicht überschritten.

4.  

4.1 Der Beschwerdeführer bestreitet, dass es sich beim Pflegezentrum um Wohnnutzung handelt.

4.2 Der Begriff "Wohnbauten" im Sinn von § 52 Abs. 1 PBG schliesst diejenigen Bauten ein, die zum Wohnen nötig sind beziehungsweise dazu gebraucht werden (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, Bau- und Umweltrecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 974). Wohnzonen sind hauptsächlich der Wohnnutzung gewidmet, wozu Erholung, Schlafen, Essen, Hausarbeit und Freizeitbeschäftigungen gerechnet werden (Petter Hettich/Lukas Mathis in: Alain Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich etc. 2016, N. 3.19; vgl. auch VGr, 11. Juli 2013, VB.2013.00289, E. 4.3).

Dass die rund 90 Alterswohnungen eine Wohnnutzung darstellen, wird nicht mehr bestritten. Es wird nur noch vorgebracht, dass der Betrieb eines Pflegezentrums mit 40 Pflegewohnungen nicht als Wohnnutzung gelten könne. Die Vorinstanz hielt fest, dass auch ein Pflegeheim dem wohnbezogenen Aufenthalt von Menschen diene, wobei die angebotene Pflegeleistung einen wesentlichen Bestandteil des Wohnens dieser Bewohner bzw. die Inanspruchnahme der Pflegedienstleistungen eine wesentliche Bedingung für die Vermietung dieser Wohnungen darstelle. Umgekehrt seien die Bewohner von Pflegeheimen aber auch auf die entsprechenden Pflegedienstleistungen angewiesen, um den wohnbezogenen und dauernden Aufenthalt überhaupt wahrnehmen zu können. Die Dienstleistungen eines Pflegeheims gingen in der Regel denn auch nicht darüber hinaus, älteren, in der Selbstversorgung eingeschränkten Personen das Wohnen zu ermöglichen, und dienten allein diesem Zweck. Anders verhalte es sich etwa in Spitälern, wo die Pflegedienstleistung nicht dem Wohnen, sondern dem Heilungszweck diene. Dauernd auf Pflegedienstleistungen angewiesenen Menschen könne kaum abgesprochen werden, dass sie an ihrem dauernden Aufenthaltsort wohnten. Hauptzweck sei in diesen Fällen das Wohnen und nicht die dazu benötigte Unterstützung bzw. Dienstleistung. Die Heimfläche diene den Heimbewohnern wie eine normale Wohnung zum dauernden Aufenthalt. Es handle sich deshalb auch bei einem Pflegeheim um eine Wohnnutzung. Gewisse, nicht der Wohnnutzung, sondern dem Betrieb des Pflegeheims dienende Flächen könnten bei enger Auslegung des Begriffs "Wohnnutzung" aber als zonenkonforme, nicht störende gewerbliche Nutzung angesehen werden. Dazu zählten Dienstleistungsflächen wie etwa die Zimmer des Pflegepersonals, die Cafeteria oder die Büroräumlichkeiten.

Diesen Ausführungen der Vorinstanz ist grundsätzlich zuzustimmen. So wurde auch die Verwendung eines Altersheims bei dem ebenfalls Pflegeleistungen erbracht werden, in der Rechtsprechung als Kollektivunterkunft zu Wohnzwecken qualifiziert (BGr, 11. Mai 2016, 1C_178/2015, E. 4.5.2) und fallen auch Heime und Gefängnisse unter die Wohnnutzung (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 985). Diejenigen Personen, welche sich in den Pflegewohnungen niederlassen werden, werden sich dort ebenfalls erholen, essen, schlafen und ihre Freizeit verbringen, auch wenn sie wahrscheinlich bei der Hausarbeit Hilfe benötigen, bzw. ihnen diese weitgehend abgenommen wird. Die Funktion der Pflegewohnungen ist zur Hauptsache das Wohnen und auch aus immissionsrechtlicher Sicht stellen die von den Pflegewohnungen ausgehenden Immissionen solche einer Wohnnutzung dar. Selbst wenn die Flächen des Verwaltungsbereichs (Zimmer des Pflegepersonals, Büros etc.) nicht zur Wohnnutzung gezählt würden, wäre der Wohnanteil von 75 % sowohl pro Gebäude als auch auf dem Areal "D" eingehalten. Demgemäss durfte die Vorinstanz auch die Pflegewohnungen als Wohnnutzung qualifizieren.

5.  

5.1 Der Beschwerdeführer rügt weiter, die BZO schreibe einen Wohnanteil von mindestens drei Viertel der Geschossflächen pro Gebäude und nicht wie von der Vorinstanz ausgeführt, für das ganze Areal "D" vor.

5.2 Nach § 49a Abs. 3 PBG kann für ganze Zonen, gebietsweise oder für einzelne Geschosse die Nutzung zu Wohnzwecken oder gewerblichen Zwecken zugelassen, vorgeschrieben oder beschränkt werden und für gewerbliche Nutzungen sowie Familienwohnungen mit vier oder mehr Zimmern eine erhöhte Nutzungsziffer festgesetzt werden. Solche Nutzungsvorschriften werden in der Form von Wohnanteilsvorschriften in der Bauordnung oder im Zonenplan festgelegt. Sie setzen ein hinreichendes öffentliches Interesse voraus. Ein solches Interesse kann in der Bekämpfung der Verödung der Innenstadt, in der Durchmischung von Arbeits- und Wohnplätzen und in der Erhaltung von günstigem Wohnraum liegen (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 984).

5.3 Für die Wohnzone W3.5 "D" sieht Ziffer 5.7 BZO vor, dass die prioritäre Nutzung Wohnen sei. Ein Hinweis auf einen Wohnanteil pro Gebäude findet sich jedoch nicht. Auch Ziffer 5.6, welcher der Beschwerdeführer zusätzlich heranzieht, hält lediglich fest, dass in den Wohnzonen ohne Gewerbeerleichterung die für Wohnzwecke genutzte Geschossfläche mindestens drei Viertel der Geschossflächen in Dach-, Voll- und Untergeschossen betragen müssen. Hieraus lässt sich ebenfalls nicht auf einen Wohnanteil von 75 % pro Gebäude in der Wohnzone W3.5 schliessen. Selbst § 49a PBG sieht den Wohnanteil zonen-, gebiets- oder geschossweise vor und spricht ebenfalls nicht von einem Anteil pro Gebäude. Sodann lässt die Formulierung "Prioritäre Nutzung ist Wohnen" eher auf eine weite Auslegung des Wohnanteils schliessen, ist sie doch so offen formuliert, dass angenommen werden könnte, auf dem Gebiet des Gestaltungsplan E müsse lediglich ein Wohnanteil von über 50 % vorliegen. Weiter bezieht sich auch Ziffer 5.7 BZO auf das ganze Gestaltungsplangebiet. Eine solch enge Auslegung des Wohnanteils, wie vom Beschwerdeführer vorgenommen, lässt sich daher aus den genannten Bestimmungen nicht heranziehen. So bringt der Beschwerdeführer auch keine plausible und stichhaltige Begründung vor, weshalb der Wohnanteil pro Gebäude festgelegt sein soll. Vielmehr ist kein hinreichendes öffentliches Interesse an einem Wohnanteil pro Gebäude zu erblicken. So können doch die öffentlichen Interessen an beispielsweise der Verhinderung der Verödung des Quartiers genauso gut mit einem gebietsweisen Wohnanteil erreicht werden. Ein plausibler Grund für einen gebäudeweisen Wohnanteil liegt nicht vor. Des Weiteren sieht Ziffer 1.4 des privaten Gestaltungsplans vor, dass die Bau- und Zonenordnung die Basis bilde und keine Abweichungen von der Regelbauweise gegeben sind. Die BZO bestimmt, dass beim Wohnanteil unter Ziffer 5.6 Abs. 2 sogar die Nutzungsverlagerung innerhalb eines Quartiers möglich ist, was ebenfalls gegen einen gebäudeweisen Wohnanteil spricht. Die Auslegung des Beschwerdeführers erweist sich nach dem Gesagten daher nicht mehr als vertretbar. Die Vorinstanz durfte deshalb zu Recht von der Auslegung des Beschwerdeführers abweichen. Die Wohnanteilsvorschriften sind daher, selbst wenn die Pflegewohnungen nicht als Wohnnutzung gelten würde, eingehalten.

5.4 Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen, allfällige Ausstandsgründe sind beim Neuentscheid von Amtes wegen zu berücksichtigten.

6.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm nicht zu. Hingegen ist eine solche Entschädigung der Beschwerdegegnerin zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.  

Beim vorliegenden Entscheid handelt es sich um einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG. Die Beschwerde an das Bundesgericht kann gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nur erhoben werden, wenn der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 7'120.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inkl. MWST) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …