Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2019.00765

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 10. September 2020

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Yannick Weber.

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt Zürich,

vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch das Hochbaudepartement, Rechtsdienst,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

1.    A,

2.    B,

3.1  C,

3.2  D,

 

alle vertreten durch RA E,

Beschwerdegegnerschaft,

 

und

 

Baudirektion Kanton Zürich,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Nutzungsplanung,

hat sich ergeben:

I.  

A. Auf dem in der Stadt Zürich zwischen der Gloriastrasse und der Kirche Fluntern gelegenen Grundstück Kat.-Nr. FL1015 befindet sich eine 47 Aren grosse Magerwiese, welche im Eigentum der Stadt Zürich steht und als Objekt KSO-33.13 im Inventar der kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte aufgenommen ist. Am 20. November 2013 erliess der Stadtrat die kommunale Schutzverordnung "Fluntern" (Amtliche Sammlung der Stadt Zürich [AS] 700.480), welche bezweckt, diese Parzelle als Lebensraum seltener und geschützter Tier- und Pflanzenarten zu erhalten. Nachdem das Verwaltungsgericht eine gegen die Schutzverordnung gerichtete Beschwerde mit Urteil vom 20. April 2017 abgewiesen hatte (VB.2016.00314), trat diese am 27. Juni 2017 in Kraft.

B. Bereits am 30. November 2016 beschloss der Gemeinderat der Stadt Zürich im Rahmen einer Teilrevision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) unter anderem die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 von der Freihaltezone in die Landwirtschaftszone. Die kantonale Baudirektion genehmigte diese Änderung mit Verfügung vom 5. Juli 2017.

II.  

A. Mit Rekurs vom 30. September 2017 gelangten A, B, D und C gegen diesen Beschluss vom 30. November 2016 und die Genehmigungsverfügung vom 5. Juli 2017 betreffend die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 an das Baurekursgericht, welches den Rekurs mit Entscheid vom 18. Mai 2018 abwies.

B. Die gegen den Rekursentscheid vom 18. Mai 2018 erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 7. März 2019 wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs durch das Baurekursgericht gut und wies die Sache zum Neuentscheid an dieses zurück (VB.2018.00390).

C. Im zweiten Rechtsgang hiess das Baurekursgericht den Rekurs der Genannten mit Entscheid vom 18. Oktober 2019 gut und hob die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 auf. Die Stadt Zürich und die Baudirektion wurden zur Bezahlung der Verfahrenskosten und einer Parteientschädigung verpflichtet.

III.  

A. Dagegen erhob die Stadt Zürich, vertreten durch das Hochbaudepartement, am 20. November 2019 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des Entscheids des Baurekursgerichts vom 18. Oktober 2019 sowie die Bestätigung der Zuweisung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 zur Landwirtschaftszone, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Baurekursgerichts.

B. A, B, D und C beantragten mit Beschwerdeantwort vom 30. Dezember 2019, die Beschwerde sei abzuweisen und das Grundstück Kat.-Nr. FL1015 in der Freihaltezone zu belassen. Das Baurekursgericht und die Baudirektion beantragten mit Schreiben vom 29. November 2019 bzw. 7. Januar 2020 je unter Verzicht auf Vernehmlassung ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Zürich liess sich dazu nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der Beschwerde zuständig.

1.2 Nach § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung bzw. den angefochtenen Erlass berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren bzw. dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf ihre Gemeindeautonomie und ist daher nach § 21 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit § 49 VRG als Planungsträgerin zur Beschwerdeerhebung legitimiert (vgl. VGr, 27. März 2013, VB.2012.00794, E. 1.1).

1.3 Gemäss §§ 45 ff. PBG kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (BGE 119 Ia 285 E. 4b; Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 11). Das Baurekursgericht überprüft kommunale Nutzungspläne auf alle Mängel, insbesondere auch auf ihre Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1 VRG). Damit wird Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) Nachachtung verschafft, der eine volle Überprüfung von Nutzungsplänen durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde verlangt. Allerdings ist auch im Anwendungsbereich von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG die der Gemeinde bei der Festsetzung der Bau- und Zonenordnung zustehende Planungsautonomie zu beachten (VGr, 6. Oktober 2016, VB.2016.00211, E. 2). Entsprechend muss sich das Baurekursgericht bei der Überprüfung von kommunalen Nutzungsplänen eine gewisse Zurückhaltung auferlegen (VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.3). Ihm bleibt versagt, anstelle der kommunalen planerischen Anordnung eine gleichermassen vertretbare Lösung zu setzen. Ein Einschreiten der Rekursinstanz ist jedoch nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde schlechthin unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich diese als unangemessen oder rechtswidrig erweist (VGr, 21. September 2015, VB.2014.00480, E. 2.3 f. mit Hinweisen; BGr, 2. Mai 2016, 1C_34/2016, E. 3.3). Namentlich darf die Rekursbehörde korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie offensichtlich unangemessen ist (VGr, 24. Oktober 2019, VB.2018.00564, E. 1.4; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 77 ff. und § 50 N. 37 f.; zur zulässigen richterlichen Zurückhaltung bei der Überprüfung von Ermessensentscheiden zur Wahrung der Gemeindeautonomie vgl. auch BGE 145 I 52 E. 3.6). Respektiert die Rekursinstanz die erhebliche Entscheidungsfreiheit der kommunalen Behörde nicht und ersetzt sie eine vertretbare Ermessensausübung durch eine gleichermassen vertretbare Beurteilung, so liegt eine Rechtsverletzung vor (Donatsch, § 50 N. 37). Die Rüge, die Vorinstanz habe die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin verletzt, erweist sich demnach gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG im Beschwerdeverfahren als zulässig und ist im Folgenden zu prüfen.

2.  

2.1 Staat und Gemeinden haben in ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte des Natur- und Heimatschutzes geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (§ 204 Abs. 1 PBG). Als Naturschutzobjekte gelten etwa seltene oder vom Aussterben bedrohte Tiere und Pflanzen und die für ihre Erhaltung nötigen Lebensräume (§ 203 Abs. 1 lit. g PBG). Gemäss § 205 PBG erfolgt der Schutz solcher Objekte durch Massnahmen des Planungsrechts (lit. a), Verordnung (lit. b), Verfügung (lit. c) oder Vertrag (lit. d). Dabei stehen Massnahmen des Planungsrechts wie die Zuweisung zu Freihaltezonen im Vordergrund (§ 14 der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV; LS 702.11]; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 285). Schutzmassnahmen gemäss § 205 lit. b, c und d PBG sind anzuordnen, wenn oder soweit planungsrechtliche Massnahmen und die Bauvorschriften einen fachgerechten Schutz sowie Pflege und Unterhalt nicht sicherstellen (§ 9 Abs. 1 KNHV). Die Pflicht gemäss § 204 PBG, Schutzobjekte zu schonen und zu erhalten, besteht namentlich auch beim Festlegen und Durchführen von Nutzungsplanungen (§ 1 KNHV). Eine Nutzungsplanung ist daher unzulässig, wenn sie die Ziele der Schonung und Erhaltung von Natur- oder Heimatschutzobjekten nur ungenügend respektiert.

2.2 Nach § 61 Abs. 2 PBG kann die Bau- und Zonenordnung der Freihaltezone Flächen zuweisen, die ein Natur- oder Heimatschutzobjekt bewahren oder der Trennung und Gliederung der Bauzonen dienen. Naturschutzobjekte können sich allerdings grundsätzlich auch in Landwirtschaftszonen befinden (VGr, 7. März 2019, VB.2018.00390, E. 2.1.4). Wie das kantonale Amt für Raumentwicklung im Rahmen des Rekursverfahrens mit Stellungnahme vom 30. November 2017 ausführte, worauf die Beschwerdeführerin verweist, liegen im Kanton Zürich Objekte wie das von der Schutzverordnung "Fluntern" erfasste Gebiet häufig in Landwirtschaftszonen.

2.3 Bei der Anwendung von § 203 Abs. 1 lit. g PBG steht den Behörden eine besondere Entscheidungsfreiheit zu; bei der Überprüfung der Auslegung und Anwendung dieser Bestimmung haben sich die Rechtsmittelinstanzen daher insbesondere zurückzuhalten, soweit es um die Beurteilung örtlicher Verhältnisse geht (VGr, 12. Juli 2007, VB.2007.00126, E. 5.1). Das Verwaltungsgericht erachtete denn auch den Entscheid, dass es sich bei der streitbetroffenen Magerwiese um ein schutzwürdiges Objekt handle, bereits in seinem Urteil vom 20. April 2017 als innerhalb des seinen Vorinstanzen zustehenden Beurteilungsspielraums liegend (VB.2016.00314, E. 6.2).

3.  

3.1 Die kommunale Schutzverordnung "Fluntern" statuiert für das streitbetroffene Grundstück das Schutzziel der ungeschmälerten Erhaltung und Neuschaffung als Lebensraum seltener und geschützter Tier- und Pflanzenarten, wobei insbesondere der Halbtrockenrasen entlang der Gloriastrasse und die Fromentalwiese im oberen Bereich der Parzelle besonderen Schutz und eine gezielte Förderung benötigten (Dispositiv-Ziffer III). Sie verbietet auf dem Schutzgebiet alle mit dem Schutzzweck nicht zu vereinbarenden Tätigkeiten, Vorkehren und Einrichtungen, namentlich das Beeinträchtigen von Tieren und Pflanzen, der Bodenbeschaffenheit oder anderer natürlicher Verhältnisse, ferner solche, die im Landschaftsbild störend in Erscheinung treten (Dispositiv-Ziffer IV). Dabei benennt die Schutzverordnung konkret verschiedene Tatbestände, die untersagt werden: unter anderem das Errichten von Bauten und Anlagen, Geländeveränderungen und Ablagerungen, das Düngen und Verwenden von Giftstoffen, das Weidenlassen, das Ansiedeln von Tieren und Pflanzen, das Pflücken, Ausgraben oder Zerstören von wild wachsenden Pflanzen und Pilzen, das Stören von wild lebenden Tieren sowie das Betreten ausserhalb von Wegen.

3.2 Mit rechtskräftigem Urteil vom 20. April 2017 (VB.2016.00314) stellte das Verwaltungsgericht fest, dass die Qualifikation der Magerwiese als schutzwürdiges Objekt und die den angeordneten Schutzmassnahmen zugrunde liegenden Interessenabwägungen nicht zu beanstanden seien (ebenda E. 6). Das Verwaltungsgericht bestätigte zudem die Zuständigkeit des Stadtrats (der Exekutive) zum Erlass der Schutzverordnung "Fluntern", wobei es erwog, dass die Schutzverordnung hauptsächlich ausführenden Charakter aufweise, weil damit dem vorgelagerten Planungsentscheid der Legislative ­– der Zuweisung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 zur Freihaltezone – Rechnung getragen werde. Hinzu komme, dass die Qualifikation der Schutzverordnung als Allgemeinverfügung naheliege und keine individualschutzrechtlichen Motive für eine Zuständigkeit der Legislative sprächen (ebenda E. 4.3).

4.  

4.1 Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, aufgrund der geltenden Schutzverordnung seien der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung der Parzelle Kat.-Nr. FL1015 ausgesprochen enge Grenzen gesetzt. Das vom Gemeinderat mit der Umzonung verfolgte Ziel, dort einen Rebberg zu ermöglichen, sei auf unabsehbare Zeit nicht realisierbar, weil keine Anzeichen für eine Änderung oder Aufweichung der Schutzvorschriften bestünden. Entsprechend seien auf dieser Parzelle längerfristig ausschliesslich naturschützende Hege- und Pflegemassnahmen zulässig. Die Freihaltezone ­– eine Schutzzone gemäss Art. 17 RPG, welche nach § 61 Abs. 2 PBG der Bewahrung von Naturschutzobjekten diene – sei angesichts der Schutzverordnung für das Schutzgebiet geradezu prädestiniert. Schliesslich falle auch eine rationelle landwirtschaftliche Bewirtschaftung der Fläche aufgrund ihrer Kleinräumigkeit und Distanz zur nächstgelegenen grösseren Landwirtschaftszone ausser Betracht. Da sich die angefochtene Planungsmassnahme damit als nicht zweckmässig oder sachgerecht erweise, sei sie aufzuheben, obwohl das Baurekursgericht keine höherrangige Planungsbehörde sei und nicht leichthin in das Planungsermessen von Gemeinden und Kanton eingreife.

4.2 Die Unzulässigkeit der beschlossenen Umzonung leitete die Vorinstanz in erster Linie aus den Schutzmassnahmen betreffend die Magerwiese ab, die deren (teilweisen) landwirtschaftlichen Nutzung entgegenstünden. Diese Argumentation verkennt indessen, dass die Schutzverordnung "Fluntern" hauptsächlich ausführenden Charakter aufweist und einen vorgelagerten Planungsentscheid konkretisiert (VGr, 20. April 2017, VB.2016.00314, E. 4.3). Das Verwaltungsgericht qualifizierte die Schutzverordnung im genannten Entscheid entsprechend nicht als gesetzesähnliche Anordnung oder als Planungsmassnahme, sondern sprach ihr (allgemein-)verfügungsähnlichen Charakter zu. Die Schutzverordnung "Fluntern" ist demzufolge von vornherein nicht geeignet, die ihr zugrunde liegende Planung zu präjudizieren. Dies gilt ungeachtet des Umstands, dass die zulässige Nutzung der Parzelle durch die Schutzverordnung (mit-)bestimmt wird, weil der Exekutive zwar die Befugnis zum Erlass von Schutzmassnahmen für Objekte von kommunaler Bedeutung zukommt (§ 211 Abs. 2 PBG), nicht hingegen jene zur Zuweisung einer Parzelle zu einer bestimmten Zone; dafür ist allein die kommunale Legislative zuständig (§ 88 PBG). Die Vorinstanz ging mangels gegenteiliger "Anzeichen" davon aus, dass die Schutzverordnung "Fluntern" in Kraft bleiben und "auf längere Sicht" die zulässige Nutzung der Parzelle festlegen werde. Dabei blendete sie aus, dass die Aufhebung oder Änderung einer rechtskräftigen Schutzmassnahme nicht grundsätzlich ausgeschlossen ist, sofern sie auf einer mindestens ebenso umfassenden und eingehenden Interessenermittlung und Interessenabwägung beruht wie die frühere Schutzanordnung (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 306). Wenn aber eine die Planung überlagernde Schutzanordnung unter Umständen angepasst werden kann, so muss auch die zugrunde liegende Planung gestützt auf eine umfassende Interessenabwägung angepasst werden dürfen, zumal der Schutz von Objekten des Natur- und Heimatschutzes letztlich durch das Zusammenwirken planerischer und weiterer Massnahmen sichergestellt wird.

Falls die Magerwiese, deren Schutzwürdigkeit die Beschwerdeführerin anerkennt, aus den von der Beschwerdegegnerschaft vorgebrachten Gründen des planungsrechtlichen Schutzes einer Freihaltezone bedarf – wozu sich die Vorinstanz auch im zweiten Rechtsgang nicht äusserte und was im Folgenden zu prüfen sein wird –, stünde dieser Umstand der beschlossenen Umzonung entgegen, weil den Gemeinderat auch bei der Festlegung der Nutzungsplanung nach § 204 PBG eine Pflicht zur Schonung und Erhaltung von Schutzobjekten trifft (vgl. vorstehend E. 2.1). Ob eine solche Pflicht besteht, hängt vorliegend nicht von der förmlichen Unterschutzstellung durch die rechtskräftige, vom Stadtrat beschlossene kommunale Schutzverordnung ab, da diese der Planung nachgelagert ist, sondern von der Schutzwürdig- und -bedürftigkeit des Objekts selbst.

4.3 Bei der Beurteilung, ob eine Parzelle sich im Sinn von Art. 16 RPG zur landwirtschaftlichen Nutzung eignet, kommt der kommunalen Planungsbehörde Ermessen zu, wobei sie in Würdigung der örtlichen Verhältnisse zu entscheiden hat. Ihr Entscheid steht unter dem Schutz der Gemeindeautonomie. Land kann zudem nicht nur zum Ziel der landwirtschaftlichen Nutzung, sondern auch zur Erhaltung naturnaher Flächen der Landwirtschaftszone zugewiesen werden (dazu hiernach E. 5.1.1). Gemäss Art. 16 Abs. 2 RPG sollen grössere zusammenhängende Flächen als Landwirtschaftszone ausgeschieden werden. Der Zuweisung kleinerer und ungünstig geformter Flächen im Siedlungsgebiet zur Landwirtschaftszone steht dies allerdings nicht grundsätzlich entgegen (Alexander Ruch/Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich etc. 2017, Art. 16 N. 32). Die umstrittene Umzonung war durch das Bestreben motiviert, auf der Magerwiese einen Rebberg zu ermöglichen (Substanzielles Protokoll der 109. Sitzung des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 29. Juni 2016, Votum Michael Baumer). Weshalb die Wiese aufgrund ihrer Fläche von 47 Aren oder der Entfernung von rund 2,6 Kilometern zur nächstgelegenen grösseren Landwirtschaftszone nicht rationell bewirtschaftet werden könnte, wie dies die Vorinstanz anzunehmen scheint, ist nicht nachvollziehbar, zumal dort bis mindestens Ende der 1930er-Jahre ein Rebberg bestanden hatte und die Fläche bis 2009 als Schafweide genutzt worden war. Grösse und Lage der Parzelle allein vermögen die Zonierung jedenfalls nicht als unzweckmässig, den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widersprechend oder offensichtlich unangemessen erscheinen zu lassen.

5.  

5.1 Nachdem die Schutzverordnung "Fluntern" dem legislativen Planungsentscheid keine Schranken setzen kann und ihre Lage und Beschaffenheit der beschlossenen Planänderung nicht von vornherein entgegenstehen, ist zu prüfen, ob die Magerwiese planungsrechtlichen Schutzes bedarf (vgl. E. 4.2 hiervor) und – wie die Beschwerdegegnerschaft geltend macht – aufgrund übergeordneten Rechts in der Freihaltezone verbleiben müsste oder ob deren Zuweisung zur Landwirtschaftszone innerhalb des von der Gemeindeautonomie geschützten Beurteilungsspielraums liegt, der dem Gemeinderat als Planungsbehörde bei der Festlegung der Nutzungsplanung zusteht.

5.1.1 Landwirtschaftszonen dienen der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktonen von Überbauungen weitgehend freigehalten werden (Art. 16 Abs. 1 RPG). Die Kantone haben in ihren Planungen den verschiedenen Funktionen der Landwirtschaftszone angemessen Rechnung zu tragen (Art. 16 Abs. 1 RPG). Land darf mithin auch zum Ziel der Erhaltung naturnaher Flächen der Landwirtschaftszone zugewiesen werden, wobei die zulässige Nutzung mittels überlagernder Schutzzonen weiter ausdifferenziert werden kann (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 16 N. 8, 19 ff.). Das kantonale Recht kann statt Schutzzonen auch andere geeignete Massnahmen zum Schutz von Lebensräumen schutzwürdiger Tiere und Pflanzen vorsehen (Art. 17 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 RPG). Die in § 205 lit. b, c und d PBG vorgesehenen Schutzmassnahmen stellen derartige geeignete Massnahmen dar (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 285). Das Raumplanungsgesetz verbietet somit nicht, schutzwürdige Biotope einer Landwirtschaftszone zuzuweisen und mit einer Schutzmassnahme nach kantonalem Recht – wie sie die rechtskräftige Schutzverordnung "Fluntern" darstellt – die Überbauungs- und Nutzungsmöglichkeiten der fraglichen Fläche zur Sicherung der Anliegen des Naturschutzes einzuschränken. Dies gilt insbesondere unabhängig davon, ob ein Biotop zuvor einer Schutzzone zugewiesen war. Der Umstand, dass die streitbetroffene Magerwiese im Eigentum des Gemeinwesens steht, relativiert zudem die Notwendigkeit zusätzlicher Schutzmassnahmen, weil das Gemeinwesen unabhängig von der Zonenplanung nach § 204 Abs. 1 PBG gehalten ist, Naturschutzobjekte zu schonen bzw. unter Umständen gar ungeschmälert zu erhalten (vgl. auch BGr, 21. Januar 1999, in RDAF 1999 I S. 321 ff., E. 2b). Soweit die Beschwerdegegnerschaft rügt, die Umzonung verstosse gegen Art. 16 und 17 RPG, ist ihr daher nicht zu folgen.

5.1.2 Gemäss Art. 18 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) ist dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Besonders zu schützen sind unter anderem Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen (Art. 18 Abs. 1^bis NHG). Die Beschwerdegegnerschaft macht geltend, bei der auf Parzelle Kat.-Nr. FL1015 gelegenen Magerwiese handle es sich um ein Biotop im bundesrechtlichen Sinn, zu dessen Erhaltung die Stadt Zürich verpflichtet sei. Eine derartige Pflicht – deren Bestand bzw. Umfang in diesem Verfahren nicht geklärt zu werden braucht – stünde der beschlossenen Umzonung indes nicht entgegen, weil bei im Eigentum des Gemeinwesens stehenden Flächen auch die Landwirtschaftszone, insbesondere in Verbindung mit zusätzlichen objektbezogenen Schutzmassnahmen, eine zum Ziel der Erhaltung der Landschaft zweckmässige planerische Festlegung darstellt.

5.1.3 § 46 Abs. 3 PBG erlaubt ausdrücklich, in der Bau- und Zonenordnung ergänzende Landwirtschaftszonen innerhalb des Siedlungsgebiets festzusetzen. Sinn und Zweck dieser Bestimmung ist, den Gemeinden einen Planungsspielraum zu belassen und ihnen dort die Schaffung einer Landwirtschaftszone zu ermöglichen, wo kommunale Interessen dies erfordern (VGr, 21. Juni 2018, VB.2016.00112, E. 6.3.1). Dass die Gemeinden gemäss kantonalem Richtplan das Siedlungsgebiet mit Bauzonen, Freihaltezonen und Reservezonen strukturieren und dass die offene Landschaft ausserhalb des Siedlungsgebiets dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen wird (Kanton Zürich, Richtplantext, Stand: 22. Oktober 2018, Ziff. 2.2.3 c bzw. 3.2.2), worauf die Beschwerdegegnerschaft hinweist, vermag diese gesetzliche Möglichkeit nicht auszuschliessen (vgl. auch hiervor E. 4.3).

5.1.4 Die Magerwiese auf Parzelle Kat.-Nr. FL1015 bedarf zu ihrer ungeschmälerten Erhaltung unbestrittenermassen naturschützerischer Hege- und Pflegemassnahmen. Solche können nicht mittels nutzungsplanerischer Festlegungen angeordnet werden, weshalb die Magerwiese – sofern sie als Naturschutzobjekt zu erhalten ist – Schutzmassnahmen gemäss § 205 lit. b, c oder d PBG bedarf (§ 9 Abs. 1 KNHV). Soweit der Schutz eines Naturschutzobjekts mehr als lediglich einer planerischen Massnahme bedarf, folgt aus § 204 Abs. 1 PBG für die Planungsbehörde die Pflicht, dass ihre nutzungsplanerischen Festlegungen eine taugliche Grundordnung schaffen, welche mittels einer angemessenen Schutzmassnahme gemäss § 205 lit. b, c oder d PBG zu konkretisieren ist. Die gebotenen Hege- und Pflegemassnahmen, welche der Erhaltung der bestehenden Magerwiese dienen, sind auch mit dem Zonenzweck einer (kommunalen) Landwirtschaftszone vereinbar. Der Gemeinderat hat seiner Pflicht zur Selbstbindung demzufolge ausreichend Rechnung getragen, indem er eine zum Schutz der Wiese taugliche Grundordnung geschaffen hat.

5.1.5 Die Beschwerdegegnerschaft bringt vor, dass die nach der Umteilung in die Landwirtschaftszone zulässigen Nutzungsmöglichkeiten der Magerwiese markant grösser seien und die inskünftige Einhaltung der Schutzziele potenziell gefährdet erscheine. Allerdings ist weder dargetan noch ersichtlich, dass jegliche schutzzielkonforme landwirtschaftliche Nutzung der fraglichen Parzelle grundsätzlich unmöglich wäre. Dagegen spricht bereits das im Inventar der kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte für die als Objekt KSO-33.13 aufgenommene streitbetroffene Magerwiese definierte Schutzziel der "Erhaltung als artenreiche, magere Schafweide". Im Inventar wird mithin – im Gegensatz zur jüngeren Schutzverordnung Fluntern – eine (extensive) Beweidung als wünschenswert betrachtet. Der Stadtrat ging beim Erlass der Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013 (welche in der Folge mit der Schutzverordnung "Fluntern" am 20. November 2013 aufgehoben wurde) gestützt auf Vorarbeiten der Fachstellen Weinbau und Umweltplanung der ZHAW sowie von privaten Sachverständigen davon aus, dass der ökologische Wert der Wiese auch bei teilweiser landwirtschaftlicher Nutzung erhalten oder allenfalls gar gesteigert werden könne. Eine schutzzielkonforme landwirtschaftliche Nutzung der streitbetroffenen Wiese bzw. die Einbettung des Schutzobjekts in eine landwirtschaftliche Nutzung erscheint vor diesem Hintergrund zumindest nicht gänzlich ausgeschlossen, womit Schutzstatus und Schutzwürdigkeit der Wiese einer planerischen Ordnung, welche deren schutzzielkonforme landwirtschaftliche Bewirtschaftung ermöglicht, nicht entgegenstehen. Dem Gemeinderat kann damit nicht vorgeworfen werden, mit seiner planerischen Festlegung die Wiese in unzulässiger Weise einer nicht schutzzielkonformen Nutzung ­­– welche die rechtskräftige kommunale Schutzverordnung Fluntern derzeit verbietet – zugeführt beziehungsweise deren (abstrakten) Schutz unzulässig gelockert zu haben. Ob eine bestimmte landwirtschaftliche Nutzung angesichts der Schutzwürdigkeit der Wiese und ihres Status als kommunales Naturschutzobjekt zulässigerweise realisiert werden dürfte, bedarf in diesem Verfahren hingegen keiner Klärung. Insbesondere bilden das in der Vergangenheit konkret geplante Rebbergprojekt und dessen Zulässigkeit nicht Verfahrensgegenstand; zu dessen Realisierung wären weitere Schritte, namentlich eine Anpassung der Schutzverordnung, notwendig, was wiederum einer vertieften Interessenabwägung im Lichte des konkreten Projekts bedürfte.

5.2 Der in Art. 21 Abs. 2 RPG verankerte Grundsatz der Planbeständigkeit gebietet, dass Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst werden, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Mit Blick auf die Änderung von Nutzungsplänen werden damit zwei Stufen unterschieden: In einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung (BGE 140 II 25 E. 3). Dass die BZO der Stadt Zürich insgesamt oder die Nutzungsplanung bezüglich der streitbetroffenen Wiese gar nicht erst hätte überprüft werden dürfen, nachdem eine Überprüfung der städtischen Nutzungsplanung letztmals im Jahre 1999 erfolgt war, macht die Beschwerdegegnerschaft zu Recht nicht geltend. Bereits veränderte politische Vorstellungen über die Nutzungsplanung – wie hier zur Wünschbarkeit der Erstellung eines Rebbergs – können nach derartigem Zeitablauf zulässige Gründe bilden, eine Plananpassung anhand zu nehmen (Thierry Tanquerel in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art.21 N. 49). Der Gemeinderat stützte die Planungsanpassung auf eine Abwägung zwischen dem Anliegen, den planungsrechtlichen Rahmen für die Erstellung eines Rebbergs zu schaffen, und dem Status der Wiese als kommunales Schutzobjekt (Substanzielles Protokoll der 109. Sitzung des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 29. Juni 2016). Dass damit die bei der Festlegung der Nutzungsplanung in Betracht fallenden Interessen unvollständig ermittelt worden wären, ist weder ersichtlich noch dargetan. Die Beschwerdeführerin zeigt im Rechtsmittelverfahren zwar keine konkrete landwirtschaftliche Nutzung auf, welche auf Grundlage der neuen Planung realisiert werden soll. Dies vermag die beschlossene Plananpassung indessen nicht als rechtsfehlerhaft erscheinen zu lassen, zumal die Rahmennutzungsplanung nicht projektbezogen erfolgen muss und eine schutzzielkonforme landwirtschaftliche Bewirtschaftung der Wiese denkbar erscheint, wobei vorliegend nicht zu prüfen ist, ob dies in Form eines Rebbergs zulässig ist (vgl. hiervor E. 5.1.5). Überwiegende (Naturschutz-)Interessen, welche nicht bloss bestimmten landwirtschaftlichen Nutzungen, sondern bereits der beschlossenen nutzungsplanerischen Festlegung entgegenstünden, liegen damit nicht vor. Die Zuweisung eines zuvor in der Freihaltezone gelegenen Grundstücks zur Landwirtschaftszone im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung setzt im Übrigen nicht voraus, dass dieses einem in der Freihaltezone nicht zulässigen Zweck gewidmet werden soll. Allein der Umstand, dass eine für die aktuelle (oder eine vorgesehene) Nutzung der Fläche passende Zonierung besteht, verbietet der in ihrer Planung autonomen Gemeinde nicht, eine andere, den Vorschriften des kantonalen und eidgenössischen Rechts nicht widersprechende Zonierung zu wählen. Sodann ist auch keine konkrete Vertrauensschutzkonstellation – etwa in Bezug auf die private Beschwerdegegnerschaft – dargetan oder ersichtlich, welche der beschlossenen Änderung entgegenstehen könnte (vgl. Peter Hänni, Raumplanungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. A., Bern 2016, S. 115 f.). Eine Anpassung der Nutzungsplanung im Interesse des vom Gemeinderat als politisch wünschbar erklärten Ziels, einen Rebberg zu ermöglichen, verstösst demnach nicht gegen Art. 21 Abs. 2 RPG.

5.3 Der Regierungsrat setzte den gesamtüberarbeiteten regionalen Richtplan der Stadt Zürich mit Beschluss vom 21. Juni 2017 in geänderter Form fest, wobei er den Eintrag des auf der streitbetroffenen Magerwiese geplanten Rebbergs wegliess. Da aber vorliegend nach § 30 Abs. 1 PBG weder die Zuweisung der kommunal geschützten Magerwiese zur kommunalen Landwirtschaftszone noch eine allfällige dortige Erstellung eines Rebbergs einer Grundlage im regionalen Richtplan bedürfen, kann diesem Umstand und der Rechtskraft des genannten Beschlusses im vorliegenden Verfahren keine Bedeutung zukommen. Im kommunalen Richtplan ist die Magerwiese als "Freiraum mit allgemeiner Erholungsfunktion" eingetragen. Darunter werden Grünflächen mit geringem Infrastrukturangebot verstanden, die überwiegend landwirtschaftlich genutzt werden und einer landschafts- oder naturbezogenen Erholung dienen (Richtplantext, S. 70). Der kommunale Richtplan steht der strittigen Nutzungsplanänderung mithin nicht entgegen.

5.4 Hinsichtlich der Zweckmässigkeit der Planänderung ist unerheblich, ob die Erstellung eines schutzzielkonformen Rebbergs auch in der Freihaltezone zulässig wäre, weil die beschlossene Umzonung zum einen die angestrebte Nutzungsänderung der Magerwiese planerisch stärker zum Ausdruck bringt, ohne diese zu präjudizieren oder eine andere Form von extensiver Nutzung zu verunmöglichen, und zum anderen im Einklang mit der kommunalen Richtplanung die Erstellung von Infrastrukturanlagen wie Spiel- oder Sportanlagen, die in Freiräumen "mit besonderer Erholungsfunktion" zu finden sind, durch eine nutzungsplanerische Festlegung gänzlich ausschliesst. Die Planänderung erscheint – ungeachtet der Realisierbarkeit konkreter landwirtschaftlicher Nutzungen wie namentlich eines Rebbergs, deren Zulässigkeit in diesem Verfahren nicht zu prüfen ist – im Hinblick auf die möglicherweise angestrebte (teilweise) Nutzung der Magerwiese zum Weinbau sowie zum Ausschluss anderer, nur in der Freihaltezone zulässiger Nutzungen jedenfalls nicht als unzweckmässig.

5.5 Zusammenfassend erweist sich die am 30. November 2016 beschlossene Zuweisung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 zur Landwirtschaftszone nicht als rechtswidrig, unzweckmässig oder offensichtlich unangemessen und steht auch nicht im Widerspruch zu wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung. Dieses Ergebnis drängt sich umso mehr auf, als lediglich zu prüfen ist, ob sich die nutzungsplanerische Anordnung als unter Berücksichtigung des durch die Gemeindeautonomie geschützten Beurteilungsspielraums der kommunalen Planungsbehörde noch vertretbar erweist (vgl. vorstehende E. 1.3). Nach den vorstehenden Erwägungen ist der angefochtene Entscheid daher aufzuheben und sind der Beschluss des Gemeinderates der Stadt Zürich vom 30. November 2016 sowie die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 5. Juli 2017 betreffend die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 zu bestätigen.

6.  

6.1 Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Kostenauflage an die Vorinstanz rechtfertigt sich nach dem Verursacherprinzip nicht, da die Aufhebung des angefochtenen Entscheids nicht allein auf Verfahrensfehler der Vorinstanz zurückgeht (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59). Ebenso hat die Beschwerdegegnerschaft die Kosten des Rekursverfahrens zu tragen.

6.2 Die obsiegende Beschwerdeführerin ersucht um Ausrichtung einer Parteientschädigung zulasten der Vorinstanz. Gemeinwesen steht eine solche indes gemäss ständiger Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, zu (anstelle vieler VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00486, E. 5.2). Da das vorliegende Verfahren der Stadt Zürich keinen besonderen Aufwand verursachte, ist keine Parteientschädigung zuzusprechen. Der Beschwerdegegnerschaft steht angesichts ihres Unterliegens von vornherein keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 18. Oktober 2019 wird aufgehoben. Der Beschluss des Gemeinderates der Stadt Zürich vom 30. November 2016 sowie die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 5. Juli 2017 betreffend die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 werden bestätigt.

2.    Die Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 4'755.- werden den Beschwerdegegnern zu gleichen Teilen auferlegt, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 3'480.--     Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnern zu gleichen Teilen auferlegt, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.

5.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.    Mitteilung an …